價(jià)格公告行為的反壟斷法規(guī)制

摘 要： 價(jià)格公告作為一種特殊的價(jià)格協(xié)同構(gòu)成方式，具有難以查證的隱蔽性。價(jià)格公告行為不僅關(guān)系著對競爭者商業(yè)言論自由的保護(hù)，還可作為達(dá)成、維持價(jià)格協(xié)同的工具。認(rèn)定價(jià)格公告行為的違法性困難重重，厘清價(jià)格法與其他法律的適用關(guān)系，是規(guī)范價(jià)格公告行為的首要任務(wù)。以信息交換理論透視價(jià)格公告行為，辨析純粹價(jià)格公告和附屬性價(jià)格公告，建立價(jià)格公告違法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，輔以市場環(huán)境、公告信息、主觀狀態(tài)等因素，將價(jià)格公告行為納入?yún)f(xié)同行為規(guī)制的框架下。

關(guān) 鍵 詞： 反壟斷法； 價(jià)格法； 價(jià)格公告； 價(jià)格協(xié)同； 信息交換

中圖分類號： D 912.29"" 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A"" 文章編號： 1674-0823（2023）03-0274-08

2011年，在“聯(lián)合利華價(jià)格公告案”（以下簡稱聯(lián)合利華案）中，國家發(fā)改委將聯(lián)合利華的價(jià)格公告行為認(rèn)定為“哄抬價(jià)格”的違法行為［1］。無獨(dú)有偶，2017年“雙十一”期間，中通快遞宣布上調(diào)運(yùn)費(fèi)價(jià)格后，韻達(dá)、圓通紛紛跟進(jìn)［2］，此后快遞巨頭漲價(jià)已成“慣例”①。價(jià)格公告行為已然成為經(jīng)營者聯(lián)合漲價(jià)的“暗號”。

價(jià)格公告行為是指經(jīng)營者通過接受采訪、發(fā)布廣告、發(fā)表通告等形式對價(jià)格信息廣而告之的行為。價(jià)格公告減少了市場價(jià)格波動的不確定因素，競爭者之間的價(jià)格公告不僅會為價(jià)格協(xié)同牽線搭橋，還會成為維持價(jià)格的工具。我國目前缺乏針對價(jià)格公告行為的規(guī)制措施，通過價(jià)格公告行為構(gòu)成壟斷協(xié)議的認(rèn)定路徑尚存困境。本文通過信息交換理論剖析價(jià)格公告行為，揭開價(jià)格公告行為性質(zhì)的面紗，以期規(guī)范該行為。

一、價(jià)格公告行為的規(guī)制困境

1. 《價(jià)格法》越位監(jiān)管

“價(jià)格是市場的信號燈”。我國有諸多法律約束經(jīng)營者公示價(jià)格的行為②，如《價(jià)格法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等均要求經(jīng)營者“明碼標(biāo)價(jià)”，《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》（國家市場監(jiān)督管理總局令第10號）第7條規(guī)定，禁止競爭者之間就價(jià)格固定、變更等達(dá)成壟斷協(xié)議；而對于經(jīng)營者“不約而同”地公告未來價(jià)格計(jì)劃的行為，卻鮮有涉及。雖然《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》在認(rèn)定協(xié)同行為方面邁出了一大步，但仍無法杜絕經(jīng)營者通過“單邊價(jià)格公告”實(shí)現(xiàn)壟斷效果的行為。《平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》（國反壟發(fā)〔2021〕1號）反其道而行之，規(guī)定“有關(guān)經(jīng)營者基于獨(dú)立意思表示所作出的價(jià)格跟隨等平行行為”不屬于《反壟斷法》所規(guī)制的協(xié)同行為。但該指南適用范圍未免狹窄，“獨(dú)立意思”之表述未免寬泛，況且上述快遞業(yè)巨頭相繼發(fā)布“關(guān)于旺季高峰應(yīng)對預(yù)案的告客戶書”未必不是其“獨(dú)立意思表示”。

在聯(lián)合利華案中，國家發(fā)改委認(rèn)為，聯(lián)合利華公司在日化產(chǎn)品行業(yè)具有較大影響力，其在媒體采訪中發(fā)布漲價(jià)信息，若不予以制止，將釀成嚴(yán)重后果。漲價(jià)信息經(jīng)過媒體廣泛報(bào)道發(fā)酵，刺探市場反應(yīng)，行業(yè)競爭者之間得以據(jù)此調(diào)整價(jià)格策略，進(jìn)而達(dá)成行業(yè)集體漲價(jià)［1］。《反壟斷法》雖然消滅了正式的橫向價(jià)格壟斷協(xié)議，但并沒有解決協(xié)議轉(zhuǎn)入地下形成價(jià)格協(xié)同的問題。共謀者甚至不需要“共謀”，就能心照不宣地形成價(jià)格“合作”［3］。但苦于《反壟斷法》未能提供法律依據(jù)，該案只能以違反《價(jià)格法》禁止哄抬價(jià)格的規(guī)定為由結(jié)案。誠然，2011年我國關(guān)于壟斷協(xié)議的規(guī)制體系尚未成型，只能以《價(jià)格法》作為執(zhí)法依據(jù)，反觀今朝，《反壟斷法》對經(jīng)營者以單方價(jià)格公告形式達(dá)成協(xié)同之行為，依然缺乏有效規(guī)制。

《價(jià)格法》與《反壟斷法》并非一般法與特殊法的關(guān)系。《價(jià)格法》以穩(wěn)定價(jià)格總水平為己任，在規(guī)范競爭行為方面應(yīng)與《反壟斷法》劃清界限［4］。如越俎代庖，不僅會加劇兩法的適用沖突，也會加劇執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)限的沖突，有損于二元價(jià)格管制立法體例的建立［5］。

2. 違法原則適用僵局

在聯(lián)合利華案中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)以行為為導(dǎo)向“快刀斬亂麻”卻對違法性分析不足，是其飽受爭議的原因之一，也是該案適用《價(jià)格法》的根源所在［6］。《價(jià)格法》與《反壟斷法》對規(guī)范經(jīng)營者價(jià)格行為的表述截然不同：《價(jià)格法》第14條規(guī)定了經(jīng)營者禁止實(shí)施哄抬價(jià)格行為，并在第40條規(guī)定了經(jīng)營者實(shí)施違法行為要承擔(dān)的法律責(zé)任；《反壟斷法》不僅在第13條規(guī)定了價(jià)格壟斷的違法行為，還在第15條規(guī)定了其豁免情形。可見，在《價(jià)格法》治域下，符合價(jià)格違法行為要件即違法，而《反壟斷法》多數(shù)情形下要對經(jīng)營者壟斷行為進(jìn)行合理原則分析。例如，在“艾司唑侖片劑案”參見國家發(fā)展和改革委員會〔2016〕5號行政處罰決定書。中，國家發(fā)改委依據(jù)《反壟斷法》對價(jià)格協(xié)同行為導(dǎo)致的排除、限制競爭效果作相應(yīng)分析。甚至有學(xué)者提出，將《反壟斷法》中的“禁止”等同于本身違法就是作繭自縛，自斷法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的通路［7］。

經(jīng)營者發(fā)布價(jià)格公告也并非一無是處。經(jīng)營者通過公告未來價(jià)格計(jì)劃散播價(jià)格漲跌信息，作為廣告，是經(jīng)營者宣傳的手段，也是經(jīng)營者自由經(jīng)營的表現(xiàn)，監(jiān)管機(jī)關(guān)不能隨意禁止、過度干預(yù)；有助于消費(fèi)者提前作出消費(fèi)安排，增加消費(fèi)福利，也增加了市場透明度，畢竟“如果買賣雙方對市場信息均不了解，則這個(gè)市場可能根本就不起作用了”［8］。因此，通過單方價(jià)格公告形式達(dá)成價(jià)格協(xié)同的行為具有隱秘性與雙面性，不宜以“具有違法性”一言以蔽之，而忽略對是否違法的縝密論證。

3. 認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺失

在聯(lián)合利華案中，違法性認(rèn)定不足的另一個(gè)原因是價(jià)格公告行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的缺失。標(biāo)準(zhǔn)是違法性認(rèn)定的骨骼，是規(guī)范經(jīng)營者價(jià)格公告行為的關(guān)鍵所在。如標(biāo)準(zhǔn)不明，不僅無法以理服人，更會損害經(jīng)營者的正常經(jīng)營利益。

經(jīng)營者價(jià)格公告不僅具有隱秘性，還具有多樣性。從主體上，經(jīng)營者可以單獨(dú)公告，也可以聯(lián)合公告；從內(nèi)容上，經(jīng)營者可以發(fā)布純粹價(jià)格信息，也可以將其作為其他信息公告的輔助信息；從范圍上，經(jīng)營者價(jià)格公告又可以分為面向經(jīng)營者、面向經(jīng)營者和消費(fèi)者的公告。公告行為的多樣性，導(dǎo)致了規(guī)范價(jià)格公告行為的復(fù)雜性。存在橫向壟斷協(xié)議的經(jīng)營者價(jià)格公告行為，自然可以落入禁止價(jià)格橫向壟斷規(guī)則的法網(wǎng)之內(nèi)；而在不存在橫向壟斷協(xié)議時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)對經(jīng)營者公告行為進(jìn)行違法性分析，認(rèn)定其是否符合“其他協(xié)同行為”要件。《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》雖然規(guī)定了四項(xiàng)認(rèn)定協(xié)同行為的要素，但仍存在適用盲區(qū)。第一，對經(jīng)營者協(xié)同一致行為的理解存疑。如果其他經(jīng)營者并未作出價(jià)格回應(yīng)，就不存在協(xié)同一致行為；但如果其他經(jīng)營者跟進(jìn)作出了類似價(jià)格公告，但未調(diào)整價(jià)格，那么此種行為是否處于協(xié)同行為的規(guī)范之列［6］？第二，經(jīng)營者之間是否存在意思聯(lián)絡(luò)難以捕捉，且證據(jù)易被銷毀［9］。經(jīng)營者聯(lián)合公布價(jià)格信息自不待言，但經(jīng)營者獨(dú)立以公開形式向其他經(jīng)營者、消費(fèi)者發(fā)布價(jià)格信息，則難以認(rèn)定共謀者之間存在意思聯(lián)絡(luò)。第三，經(jīng)營者發(fā)布價(jià)格公告行為的主觀狀態(tài)難以考察。雖然《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》中并未明文規(guī)定主觀要件，但從實(shí)施限制競爭行為上看，無疑要求有“故意”這一要件。價(jià)格公告既是經(jīng)營者面向競爭者的引誘信號，又是面向消費(fèi)者（交易相對人）的自我宣傳。顯然，經(jīng)營者合法廣告行為不應(yīng)受到法律規(guī)制，而價(jià)格公告中兩個(gè)目的的交織，無意增加了主觀認(rèn)定的難度。

二、基于信息交換規(guī)制范式的價(jià)格公告行為透視

“在法律上正確地對待價(jià)格交換，是一個(gè)頭等重要的問題。”［10］競爭者之間每天交換成百上千的信息，包括產(chǎn)品質(zhì)量信息、數(shù)量信息、生產(chǎn)計(jì)劃等，而價(jià)格信息在眾多信息中地位舉足輕重。正因如此，域外對競爭者之間的價(jià)格信息交換一直保持警惕。

1. 價(jià)格公告客體：純粹信息或附屬信息

價(jià)格雖是信息交換行為中的敏感信息，但在經(jīng)營者公告中，價(jià)格并非永遠(yuǎn)是主角。價(jià)格信息交換既可以單獨(dú)構(gòu)成“協(xié)議”，經(jīng)營者之間僅就信息交換達(dá)成合意，屬于純粹信息交換行為，也可以作為其他壟斷協(xié)議的輔助行為（此時(shí)價(jià)格交換是附屬信息）。

附屬性的價(jià)格交換行為依附于既存壟斷協(xié)議，因此其危害性不言自明。相比之下，由于純粹信息交換行為中是否含有壟斷協(xié)議還需進(jìn)一步佐證，該行為本身的可處罰性存在較大爭議。例如，在ACCC v.Leahy Petroleum案中，汽油零售商給其競爭者打電話告知漲價(jià)意圖。然而澳大利亞聯(lián)邦法院認(rèn)為，由于該汽油零售商沒有義務(wù)提供未來價(jià)格信息，而競爭者也沒有義務(wù)按照該信息作出承諾，因此該價(jià)格公告行為不違反法律參見OECD.Information Exchanges Between Competitors under Competition Law （2010），p110。。而在美國，已經(jīng)出現(xiàn)了經(jīng)營者單方與競爭者交換未來價(jià)格信息，受到執(zhí)法機(jī)構(gòu)反壟斷指控的案例。在Valassis通訊公司案中［11］，其首席執(zhí)行官在一次公開電話會議上宣布了提高插頁價(jià)格的意圖。對此，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會認(rèn)為，如果競爭者接受了Valassis的惡意漲價(jià)邀約，將導(dǎo)致獨(dú)立插頁行業(yè)價(jià)格上漲，損害競爭。

上述兩案中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的側(cè)重有了明顯分歧：澳大利亞監(jiān)管機(jī)構(gòu)更加看重保護(hù)企業(yè)商業(yè)言論自由，判定價(jià)格公告行為反競爭性更多依靠直接證據(jù)，關(guān)注的是公告行為本身；而美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)在認(rèn)定價(jià)格公告行為時(shí)，更多關(guān)注的是競爭對手承諾后所達(dá)成的壟斷協(xié)議。兩種做法皆以規(guī)范信息公告行為為目的，但監(jiān)管機(jī)關(guān)純粹將價(jià)格信息公告行為危害性作為控訴對象，其合理性還有待探究。

誠然，經(jīng)營者包含價(jià)格信息的公告行為常能吸引監(jiān)管機(jī)構(gòu)的注意力，但在純粹價(jià)格交換行為中，價(jià)格并非認(rèn)定該行為違法的唯一要素。上述兩案中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)都考慮了市場結(jié)構(gòu)、主觀狀態(tài)、競爭者承諾等其他要素，加以輔助認(rèn)定。這從側(cè)面表明，對于純粹價(jià)格交換行為，宜采用合理原則，而非通過本身違法原則予以全面否定。

2. 價(jià)格公告環(huán)境：市場集中或分散

在寡頭市場中，經(jīng)營者之間更會意識到彼此依賴性，價(jià)格公告行為的危害性是顯而易見的，與其說“公告”，不如說“定向”信息交換。“如果信息交換的當(dāng)事方集體不擁有市場權(quán)力，或者相關(guān)市場不集中或易于進(jìn)入，那么信息交換本身就不可能損害競爭。”［12］因此，市場結(jié)構(gòu)是認(rèn)定價(jià)格公告違法性的重要考量因素。在美國集裝箱案中參見United States v.Container Corp.of Am.，393 U.S.333（1969）。，市場集中度成為法院認(rèn)定經(jīng)營者交換價(jià)格信息是否違法的關(guān)鍵因素。法院認(rèn)為，在寡頭壟斷市場中，價(jià)格信息交換本身就是對貿(mào)易的限制，因此違反了《反托拉斯法》。

美國集裝箱案再次證明，本身違法原則并不當(dāng)然適用于價(jià)格信息交換行為規(guī)制。在美國石膏案中，法院直接提出價(jià)格交換不適用本身違法行為的觀點(diǎn)，認(rèn)為“競爭對手之間交換價(jià)格數(shù)據(jù)并非總是具有反競爭作用。事實(shí)上，相較于較低競爭度，在某些情況下此類實(shí)踐可以提高效率與市場活力。因此，信息交換本身并不構(gòu)成對《謝爾曼法》的違反。”參見United States v.United States Gypsum Co.，438 U.S.422（1978）：“The exchange of price data and other information among competitors does not invariably have anticompetitive effects；indeed，such practices can in certain circumstances increase economic efficiency and render markets more，rather than less competitive.For this reason，we have held that such exchanges of information do not constitute a perse violation of the Sherman Act.”可見，即使價(jià)格作為敏感信息，經(jīng)營者價(jià)格信息交換行為也并非一無是處。在市場集中度較低、市場中存在眾多競爭者時(shí)，經(jīng)營者通過價(jià)格公告的形式達(dá)成壟斷協(xié)議成本較高，可操作性較差，并且難以維持。經(jīng)營者之間價(jià)格、功能等信息交換本身又可以提高市場透明度，對市場競爭的損害較小。

3. 價(jià)格公告主體：單方或聯(lián)合

“同一行業(yè)的人如果聚在一起，即使是先講好純粹消遣娛樂，最后通常流于以不利于大眾的圖謀結(jié)束，或以抬高價(jià)格的詭計(jì)收場。”［13］聯(lián)合價(jià)格公告本身具有“意思聯(lián)絡(luò)”的外觀，易于被反壟斷機(jī)構(gòu)識別。但對于單方價(jià)格公告行為，鑒于經(jīng)營者行為的單向性、公告受眾的多向性，依據(jù)傳統(tǒng)反壟斷法認(rèn)定橫向壟斷行為之標(biāo)準(zhǔn)，競爭者之間需具有意思聯(lián)絡(luò)，而該行為不具有這一違法基礎(chǔ)。單方價(jià)格公告行為的危害性在于，公告受眾可以依據(jù)公告信息降低未來價(jià)格波動的不確定性，進(jìn)而將價(jià)格調(diào)整方向納入未來價(jià)格計(jì)劃當(dāng)中，從而達(dá)成“不約而同”的價(jià)格協(xié)同。

單方價(jià)格公告因其隱蔽性，需要借助其他因素輔助認(rèn)定。例如，在前述Valassis通訊公司案中，美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會在論證單方價(jià)格公告具有違法性時(shí)，以市場結(jié)構(gòu)加以輔助。在獨(dú)立插頁行業(yè)中，只有Valassis和其競爭對手News America兩個(gè)出版商參見United States of America Before Federal Trade Commission.In the Matter of Valassis Communications，Inc.（No.C-4160）：“For over a decade，there have been only two U.S.publishers of FSI’s：Valassis and News America Marketing （‘News America’）.”，因此Valassis通訊公司單方價(jià)格公告行為對市場競爭環(huán)境具有較大危害性。

4. 價(jià)格公告目的：善意或故意

主觀證明在任何司法區(qū)域都是難題，乃至學(xué)者提出“之所以創(chuàng)設(shè)‘協(xié)同行為’這一概念的目的，就是要繞過對主觀要素進(jìn)行直接證明的難題”［14］。經(jīng)營者發(fā)布價(jià)格信息時(shí)的主觀狀態(tài)難以查明，善意與惡意之間的界限未必涇渭分明。價(jià)格公告行為本身存在推廣推銷目的，與達(dá)成協(xié)同行為的“故意”交織，難以分離。雖可通過當(dāng)事人的行為外觀推知，但協(xié)同行為證據(jù)極易銷毀，間接證明競爭者之間存在“共謀”的路徑也愈加逼仄。

雖然“故意”“善意”等主觀狀態(tài)描述較少存在于反壟斷法中，但并非全然沒有。美國《克林頓法》第2條在認(rèn)定價(jià)格歧視規(guī)則時(shí)提及“善意”要素：“本協(xié)議的任何規(guī)定，均不限制市場中的貨物、商品或商業(yè)銷售者在善意交易中選擇自己的客戶，而不是限制交易。”參見Antitrust Act，1914，38 Stat.730，sec2.：“Provided further，that nothing herein contained shall prevent persons engaged in selling goods，wares，or merchandise in commerce from selecting their own customers in bona fide transactions and not in restraint of trade.”主觀標(biāo)準(zhǔn)除了強(qiáng)調(diào)經(jīng)營者行為的違法性，也意在表明，在價(jià)格領(lǐng)域中不僅“大象”能夠?qū)嵤┓锤偁幮袨椋∑髽I(yè)之間也會達(dá)成壟斷，形成“老鼠集會”［3］。反壟斷不應(yīng)以“結(jié)構(gòu)”論違法，而對小企業(yè)網(wǎng)開一面。

主觀標(biāo)準(zhǔn)適用的可操作性不強(qiáng)，需要在案件認(rèn)定中具象化。司法機(jī)關(guān)認(rèn)定主觀狀態(tài)更多地是通過間接推論，而非直接證明。例如，在美國一家航空公司價(jià)格公告案件中，法院并不反對航空公司發(fā)布價(jià)格公告的行為，但反對有關(guān)預(yù)期票價(jià)變化的公開聲明中，包含生效日期、特定城市或機(jī)場、特定金額或規(guī)則等其他信息參見United States v.Airline Tariff Publ’g Co.，August 10，1994，No.92-2854（SSH）。。在公告中不包含額外的交流信息，成為認(rèn)定經(jīng)營者善意的標(biāo)準(zhǔn)［6］。因此，即便經(jīng)營者主觀標(biāo)準(zhǔn)可以作為認(rèn)定價(jià)格公告行為違法的判定標(biāo)準(zhǔn)，但鑒于主觀推定具有較大不確定性，該標(biāo)準(zhǔn)不宜作為論證價(jià)格公告行為的主要因素，而應(yīng)以輔助因素論之。

三、價(jià)格公告行為規(guī)制的路徑選擇

競爭對手之間的信息交流是競爭法規(guī)制的一個(gè)模糊領(lǐng)域。利用信息公告達(dá)成協(xié)同行為處于立法盲區(qū)、執(zhí)法邊緣，在法與非法之間尚存灰色空間。“也許就在一個(gè)陽光明媚的下午，幾位競爭者之間漫不經(jīng)心地討論香蕉市場價(jià)格，表露香蕉價(jià)格設(shè)置意向，就受到反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的壟斷指控。”［15］規(guī)制價(jià)格信息交換行為的最大困難在于，完全信息是完全競爭的必要條件，然而競爭企業(yè)之間，競爭敏感信息的交換本身既可以是一種共謀形式，也可以是一種監(jiān)督或達(dá)成共謀協(xié)議的方法［16］。這不僅困擾著世界反壟斷執(zhí)法，而且使我國立法體例與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)面臨著同樣挑戰(zhàn)。

1. 合并立法與監(jiān)管分域

價(jià)格公告行為發(fā)生環(huán)境不同，各國立法體例也不盡相同，對其包容度相去甚遠(yuǎn)。從立法體例上講，可以大致分為合并立法與獨(dú)立立法。合并立法將價(jià)格公告行為解釋在橫向壟斷制度中，獨(dú)立立法則針對信息交換行為規(guī)制“另起爐灶”。

歐盟、美國都是將價(jià)格公告行為納入反壟斷法框架之下進(jìn)行規(guī)制的。歐盟依據(jù)《歐盟運(yùn)作條約》第101條規(guī)定，“禁止競爭對手之間以限制共同市場內(nèi)競爭為目的，達(dá)成協(xié)議和一致行為”，以將價(jià)格公告行為認(rèn)定為一種協(xié)同行為的方式來進(jìn)行規(guī)制。美國通過《謝爾曼法》第1節(jié)來分析，認(rèn)為競爭對手之間交換價(jià)格信息屬于“合同、組合或者合謀不合理地限制貿(mào)易”的行為。相較于歐盟、美國在橫向壟斷規(guī)制框架下確認(rèn)其危害性的做法，英國是少有的針對信息交換行為單獨(dú)立法的國家。1968年，英國頒布了《限制性貿(mào)易慣例法令》，作為對1956年《貿(mào)易協(xié)定法》第1節(jié)認(rèn)定“協(xié)議”的補(bǔ)充規(guī)定參見British Restrictive Trade Practices Bill，13（3）；Antitrust Bull，1125（1968）。。該法令專門規(guī)定，競爭雙方互相披露包含貨物數(shù)量，生產(chǎn)、供應(yīng)或取得貨物以及應(yīng)用任何技術(shù)所發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生的費(fèi)用等信息時(shí)，可能涉嫌違反《貿(mào)易協(xié)定法》。同時(shí)，還規(guī)定了競爭者之間信息交換協(xié)議的登記制度以及相應(yīng)豁免制度參見Restrictive Trade Practices Act 1968，Chapter 66。。

法律規(guī)制對象具有強(qiáng)烈的特殊性，不能為現(xiàn)有法律體系所容納，或現(xiàn)有法律體系存在漏洞，是單獨(dú)立法所要解決的問題。單獨(dú)立法的優(yōu)越性在于立法具有針對性，但也存在“量身定制”的缺點(diǎn)——立法成本較高［17］。在碎片式立法愈發(fā)普遍的今天，動輒單獨(dú)立法，導(dǎo)致法律體系愈發(fā)龐雜，找法難度漸增，也是單獨(dú)立法所面臨的突出問題。相較于知識產(chǎn)權(quán)和互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的反壟斷案件，我國目前通過價(jià)格公告行為達(dá)成壟斷協(xié)議的情況較少，且并非監(jiān)管機(jī)關(guān)的重點(diǎn)關(guān)注對象。因此，在我國單獨(dú)立法尚為時(shí)過早，應(yīng)充分利用現(xiàn)有法律作為主要規(guī)制手段。

在我國，當(dāng)務(wù)之急就是厘清《反壟斷法》與《價(jià)格法》之間的界限，將具有反競爭性的價(jià)格公告行為納入價(jià)格協(xié)同行為的規(guī)制框架下。2011年，我國因發(fā)布漲價(jià)信息屬于“哄抬價(jià)格”違反《價(jià)格法》的行為，處罰聯(lián)合利華價(jià)格公告行為。2016年，以“艾司唑侖片劑案”為契機(jī)，國家發(fā)改委開始依據(jù)《反壟斷法》規(guī)制價(jià)格協(xié)同行為。《反壟斷法》與《價(jià)格法》并非一般法與特殊法的關(guān)系，兩者規(guī)范的領(lǐng)域不完全重合，且分屬兩個(gè)實(shí)施主體［18］。《反壟斷法》規(guī)定執(zhí)法機(jī)構(gòu)為省級以上，《價(jià)格法》則規(guī)定縣級執(zhí)法機(jī)構(gòu)即可規(guī)制價(jià)格違法行為。但價(jià)格公告行為的違法認(rèn)定對執(zhí)法人員專業(yè)性要求較高，縣級執(zhí)法人員能否勝任對價(jià)格公告行為的規(guī)制存有疑問。因此，厘清二者界限不僅有利于避免執(zhí)法機(jī)構(gòu)因職權(quán)沖突導(dǎo)致的重復(fù)監(jiān)管與處罰，而且有利于理順我國法律體系，對完善市場監(jiān)管具有積極作用。

2. 一般違法認(rèn)定與合理分析分層適用

對競爭者價(jià)格公告的規(guī)制還涉及商業(yè)言論自由問題。依據(jù)內(nèi)容不同，“言論自由分層理論”將言論分為以政治言論為主的高價(jià)值言論和以私言論為首的低價(jià)值言論，商業(yè)言論即屬于低價(jià)值言論，僅受法律的有限保護(hù)［19］。

“商業(yè)言論是自然人、法人或其他非法人組織在經(jīng)濟(jì)活動中，為尋求締約機(jī)會而發(fā)布的與市場交易相關(guān)的信息。”［20］因其“一身銅臭味兒”，在過去50年中，美國最高法院在給予商業(yè)言論自由何種程度的法律保護(hù)這一議題上舉棋不定［21］。商業(yè)言論自由是把雙刃劍：一方面，商業(yè)言論自由是憲法所保護(hù)的言論自由在市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的延伸，經(jīng)營者發(fā)布商業(yè)信息既是一種廣告形式，又與消費(fèi)者知情權(quán)對接［22］；另一方面，商業(yè)言論應(yīng)以不損害市場秩序?yàn)榻缦蓿苁袌鑫ɡ则?qū)使，經(jīng)營者濫用商業(yè)言論，以犧牲他人、社會利益為代價(jià)追求自身利益最大化，將受到《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》《中華人民共和國廣告法》等市場監(jiān)管法的規(guī)制。

規(guī)范經(jīng)營者價(jià)格公告行為，就是平衡經(jīng)營者商業(yè)言論自由與市場競爭之間的利益。價(jià)格公告作為商業(yè)言論的一種，并不總是自私自利、滿紙謊言［23］。虛假的公告固然對市場經(jīng)濟(jì)毫無益處，但真實(shí)的價(jià)格公告同樣會對市場產(chǎn)生影響。真實(shí)的價(jià)格公告行為具有形成價(jià)格協(xié)同的潛能，成為違反反壟斷法的依據(jù)，但同樣真實(shí)的商業(yè)言論也受到言論自由的保護(hù)［24］。因此，反壟斷機(jī)構(gòu)貿(mào)然適用本身違法原則，以行為無價(jià)值論之，全盤否定價(jià)格公告行為斷然不當(dāng)，而應(yīng)通過分析經(jīng)營者發(fā)布價(jià)格公告的市場環(huán)境、發(fā)布價(jià)格公告時(shí)的主觀狀態(tài)、價(jià)格公告中信息的聚集度等因素，合理判定經(jīng)營者價(jià)格公告行為的性質(zhì)。

3. 純粹價(jià)格公告與附屬價(jià)格公告認(rèn)定分離

根據(jù)公告行為獨(dú)立與否，對純粹價(jià)格公告與附屬價(jià)格公告的規(guī)制也大相徑庭。附屬價(jià)格公告行為是否違反《反壟斷法》，取決于其所依附協(xié)議的合法性。經(jīng)過反壟斷機(jī)構(gòu)調(diào)查分析，如果經(jīng)營者之間確有達(dá)成橫向協(xié)議，且損害市場競爭，那么附屬價(jià)格公告行為就具有違法性，此時(shí)價(jià)格公告行為更類似于壟斷組織成員之間為了維持協(xié)議、固定價(jià)格而實(shí)施的監(jiān)督手段。純粹價(jià)格公告行為的違法性認(rèn)定相對復(fù)雜。由于競爭者之間尚未形成協(xié)議，價(jià)格公告行為如同邀約行為，因此其對市場競爭的損害還需借助其他因素綜合分析。

對于純粹價(jià)格公告和附屬價(jià)格公告是否違法，亟待建立起統(tǒng)一的認(rèn)定方式。經(jīng)營者實(shí)施價(jià)格公告行為時(shí)，應(yīng)以查明競爭者之間是否存在壟斷協(xié)議為第一要?jiǎng)?wù)。在存在協(xié)議的情況下，將公告行為納入?yún)f(xié)同行為的框架下即可。在無法確定是否存在協(xié)議的情況下，應(yīng)直接對價(jià)格公告行為進(jìn)行合理性分析，最終確認(rèn)其是否違法。

問題在于，在認(rèn)定純粹價(jià)格公告時(shí)，如果尚未形成價(jià)格跟進(jìn)是否也具有違法性，即潛在競爭損害是否具有可罰性。“對于法律來說，除了我的行動以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的對象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領(lǐng)域。”［25］但在反壟斷領(lǐng)域，這一論斷明顯具有局限性。具有危害競爭可能性，也是“限制競爭效果”的表現(xiàn)之一［26］。執(zhí)法機(jī)構(gòu)不應(yīng)直接依據(jù)競爭者未實(shí)施價(jià)格跟進(jìn)行為，徑自將價(jià)格公告行為排除于《反壟斷法》視野之外。

四、價(jià)格公告行為規(guī)制的制度構(gòu)建

2021年政府工作報(bào)告表達(dá)了國家嚴(yán)管市場秩序的決心，指出要“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張，堅(jiān)決維護(hù)公平競爭市場環(huán)境”［27］。價(jià)格公告作為信息交換的一種形式，在我國競爭法的立法、司法、執(zhí)法中較為冷門，對價(jià)格公告行為的系統(tǒng)性規(guī)制尚需加強(qiáng)。

吸收國外的既有經(jīng)驗(yàn)固然是構(gòu)建我國價(jià)格公告行為規(guī)制制度的捷徑，但任何借鑒和理論都代替不了在中國實(shí)踐中形成和發(fā)展起來的、與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相匹配的法制［28］。在“搬運(yùn)”域外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，更要強(qiáng)調(diào)法律、政策與我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性［29］。價(jià)格公告行為是市場經(jīng)濟(jì)的自然產(chǎn)物，是市場競爭的結(jié)果。我國在建立價(jià)格公告制度時(shí)，仍應(yīng)以現(xiàn)有《反壟斷法》《價(jià)格法》等市場經(jīng)濟(jì)法律為基礎(chǔ)，在為競爭者留有足夠的言論空間的同時(shí)，也為公告行為違法與否劃清邊界。

1. 形成價(jià)格公告遞進(jìn)式監(jiān)管機(jī)制

從價(jià)格監(jiān)管角度，《價(jià)格法》是規(guī)范價(jià)格行為的專門法；從市場秩序監(jiān)管角度，《反壟斷法》是規(guī)范價(jià)格壟斷行為的專門法。《價(jià)格法》與《反壟斷法》監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)不同：《價(jià)格法》以管理價(jià)格秩序?yàn)樘炻殻斗磯艛喾ā繁蛔u(yù)為“經(jīng)濟(jì)憲法”［30］。價(jià)格公告涉及多個(gè)法益，對價(jià)格公告行為的規(guī)制應(yīng)有層次劃分。

首先，《反壟斷法》中的價(jià)格公告行為與《價(jià)格法》中的哄抬價(jià)格行為之辨析。價(jià)格公告行為與哄抬價(jià)格的“捏造、散布漲價(jià)信息”行為外觀相近，但價(jià)格公告中公告的一般是真實(shí)價(jià)格信息，屬于競爭者的未來價(jià)格計(jì)劃；而哄抬價(jià)格通常是散布虛構(gòu)漲價(jià)信息，以達(dá)到真實(shí)漲價(jià)的目的。另外，《反壟斷法》治域之下的價(jià)格公告多以與競爭對手達(dá)成“協(xié)議”、共謀固定價(jià)格、限制競爭為目的；而哄抬價(jià)格的目的較為單純，即囤積居奇、牟取暴利。可見，《價(jià)格法》關(guān)注的是價(jià)格本身，而《反壟斷法》透過價(jià)格關(guān)注的是競爭。

其次，《價(jià)格法》是《反壟斷法》在微觀層面的補(bǔ)充［31］。《反壟斷法》無法事無巨細(xì)地規(guī)范市場秩序的方方面面，且其規(guī)制價(jià)格違法行為時(shí)通常需要分析市場環(huán)境、實(shí)施主體市場份額等，關(guān)注的始終是競爭秩序，而非價(jià)格秩序［32］。即便價(jià)格公告行為通過了市場集中度、市場份額等反壟斷檢驗(yàn)，排除了擾亂市場競爭的嫌疑，也并非萬事大吉——價(jià)格公告行為損害價(jià)格秩序時(shí)，依然會受到《價(jià)格法》的制裁。

最后，《反壟斷法》為價(jià)格公告行為提供豁免依據(jù)。《反壟斷法》開篇明義，“保護(hù)市場公平競爭，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率”參見《反壟斷法》第1條。，而《價(jià)格法》并未將“效率”作為宗旨參見《價(jià)格法》第1條。。《價(jià)格法》使經(jīng)濟(jì)生活中各項(xiàng)價(jià)格活動都有法可依，但并非規(guī)制所有價(jià)格問題。因此，《反壟斷法》才會設(shè)置豁免條款，對提高市場效率的公告行為“網(wǎng)開一面”。

2. 明確價(jià)格公告違法性標(biāo)準(zhǔn)

2019年，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布的《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》中，列明認(rèn)定其他協(xié)同行為所要考慮的因素，包括經(jīng)營者市場行為一致性、意思聯(lián)絡(luò)、合理性解釋及市場結(jié)構(gòu)參見《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》（國家市場監(jiān)督管理總局令第10號）第6條。，意在將價(jià)格協(xié)同行為“一網(wǎng)打盡”，而價(jià)格公告作為協(xié)同行為的工具，難免成為“漏網(wǎng)之魚”。由于價(jià)格公告本身涉及價(jià)格漲跌信息，能夠給予競爭者直觀信息指示，對市場競爭的潛在危險(xiǎn)性較大，我國監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)保持高度警惕。通過分析價(jià)格公告在達(dá)成協(xié)同行為過程中的作用分流附屬價(jià)格公告行為后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還應(yīng)從形式要件（公告行為、主觀狀態(tài)等）和實(shí)質(zhì)要件（市場結(jié)構(gòu)、行為結(jié)果、公告主體等）方面進(jìn)行分析。

（1） 形式要件。競爭者之間存在價(jià)格信息交換行為之事實(shí)是執(zhí)法機(jī)構(gòu)啟動程序的基礎(chǔ)。競爭者實(shí)施價(jià)格公告的方式多樣，可以是接受新聞媒體采訪，也可以是發(fā)布廣告，還可以通過“告客戶書”等形式。此外，競爭者通過價(jià)格公告行為形成協(xié)同一致行為，其主觀狀態(tài)應(yīng)為故意，可以通過價(jià)格公告中是否附帶其他具體信息，如漲價(jià)時(shí)間、漲價(jià)地點(diǎn)等來間接判定。由于競爭者的主觀狀態(tài)難以查明，一般不作為可懲性判定依據(jù)，在認(rèn)定達(dá)成協(xié)同行為過程中僅作為輔助性考量因素。

（2） 實(shí)質(zhì)要件。行為結(jié)果是競爭者價(jià)格公告行為監(jiān)管的核心，也是監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)注的重點(diǎn)。競爭者價(jià)格公告行為的危害性可以通過市場結(jié)構(gòu)、公告主體加以判定。一般而言，在寡頭市場中，發(fā)布價(jià)格信息更容易形成價(jià)格協(xié)同。在市場集中度越高的環(huán)境中發(fā)布價(jià)格公告，競爭者達(dá)成共謀的可能性越高，監(jiān)督成本越低，價(jià)格固定越容易維系。而相對于聯(lián)合發(fā)布價(jià)格公告，在市場集中度較低的環(huán)境中，市場進(jìn)入成本較低，競爭者單獨(dú)發(fā)布價(jià)格公告的危害性較小，反而有助于提高市場透明度、促進(jìn)市場競爭。

3. 設(shè)置價(jià)格公告行為豁免條款

為幫助經(jīng)營者更好地理解價(jià)格公告行為的合法范圍，立法者還可以依據(jù)公告行為設(shè)定競爭者價(jià)格信息交換的豁免條款，避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對價(jià)格公告行為事事分析，以提高監(jiān)管效率。可豁免的情形包括但不限于交換的信息是幾個(gè)月之前的舊信息、競爭者市場份額較小等。價(jià)格信息具有較高時(shí)效性，市場信息日新月異，每時(shí)每刻都會產(chǎn)生新價(jià)格，因此規(guī)范幾個(gè)月前的價(jià)格信息毫無意義。例如，美國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)布的《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的反壟斷法聲明》就包含“距離現(xiàn)在三個(gè)月以上的過去的信息”這一豁免條款參見Statements of Antitrust Enforcement Policy in Health Care （Aug.1996）。。同理，《反壟斷法》規(guī)范的經(jīng)營者常具有影響競爭市場的力量，小企業(yè)試圖通過價(jià)格公告行為達(dá)成價(jià)格協(xié)同，不僅自不量力，而且難以維持。此外，還可以在特殊行業(yè)設(shè)置專門信息交換豁免條款。例如，在銀行貸款行業(yè)中交換信貸記錄、未償信貸余額等信息的目的，在于更好地告知貸款人與發(fā)放貸款有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，降低銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)，提高信貸可得性和效率，從而改善整個(gè)信貸供應(yīng)系統(tǒng)的運(yùn)作參見OECD.Information Exchanges between Competitors under Competition Law 2010，DAF/COMP（2010）37。。

五、結(jié) 語

對價(jià)格公告行為的規(guī)制，交織著對多種法益的考量。虛假的價(jià)格公告固然是重點(diǎn)規(guī)制對象，真實(shí)的價(jià)格公告同樣困擾著執(zhí)法機(jī)構(gòu)。市場價(jià)格信息越透明，并不一定代表市場效率越高，透明的價(jià)格信息反而為經(jīng)營者通謀提供了便利。對價(jià)格公告行為是否損害市場競爭應(yīng)逐案分析，評估因價(jià)格公告行為而導(dǎo)致的市場透明度增加，在多大程度上有利于市場競爭，抑或有多大可能損害市場競爭。2021年，全國人大常委會立法工作計(jì)劃涉及多項(xiàng)價(jià)格領(lǐng)域法律［33］，是系統(tǒng)制定價(jià)格公告規(guī)則的契機(jī)。我國應(yīng)進(jìn)一步完善價(jià)格公告行為違法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)做到規(guī)制價(jià)格公告行為有法可依。明確價(jià)格公告紅線，有助于在規(guī)范市場競爭秩序的同時(shí)，保障經(jīng)營者正常發(fā)聲的基本權(quán)利。

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Regulation of price announcement by antitrust law

ZHANG Qin-yu， PEI Yi-fei

（Civil， Commercial and Economic Law School， China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China）

Abstract： As a special form of price coordination， price announcement is difficult to verify for its concealment. The behavior of price announcement is not only related to the protection of freedom of speech of competitors， but also can be used as a tool to achieve and maintain price synergy. There are many difficulties in determining the illegality of price announcement behavior. To clarify the application relationship between price law and other laws is the primary task of regulating price announcement behavior. The price announcement behavior is examined by information exchange theory， the pure price announcement and attached price announcement are discriminated， the identification standard of illegal price announcement is established， and factors of market environment， announcement information and subjective state， etc. are supplemented， so as to bring price announcement behavior into the framework of collaborative behavior regulation.

Key words： antitrust law; price law; price announcement; price coordination; information exchange

（責(zé)任編輯：郭曉亮）