歐盟職業教育與培訓政策的歷史變遷、特質及啟示

摘 要：歐盟職業教育與培訓政策的變遷經歷了三個階段，即政策萌芽期、政策成熟期和政策發展新時期。其特質主要體現為全面性、系統性、公平性和終身學習性四個方面。歐盟職業教育與培訓政策給世界不同區域的職業教育與培訓發展帶來啟示：提升職業教育吸引力，建立職業教育與培訓質量保障體系;提升個體職業關鍵能力，強化個體對勞動力市場和技能變化要求的適應力;完善以培訓為主的職業教育終身學習系統建設，促進個體更好地實現社會化;提升職業教育公平性，促進各區域職業教育與培訓均衡發展。

關鍵詞：歐盟;職業教育與培訓;政策

中圖分類號：G719.1" " " 文獻標識碼：A" " " "文章編號：2097-0692（2023）05-0074-07

歐洲聯盟（以下簡稱歐盟）是歐洲多國共同建立的政治經濟聯盟，部分成員國的職業教育與培訓發展水平較高，它們有著悠久而輝煌的教育傳統和教育歷史。本研究對歐盟職業教育與培訓政策的變遷過程進行詳細的梳理與剖析，以期為新時期各區域職業教育與培訓高質量發展提供寶貴經驗、啟示和基礎性支撐。

一、歐盟職業教育與培訓政策的歷史變遷

歐盟職業教育與培訓政策是伴隨著歐盟的演進而產生、發展和完善的，其遵循著從簡單到復雜、從單一到廣泛的發展邏輯。歐盟職業教育與培訓政策的歷史變遷經歷了三個重要的階段。

（一）政策萌芽期

這一時期主要是指1951年至1968年關稅同盟建立時期。從某種意義上說，這一時期的歐盟職業教育與培訓政策并不具備真正意義上的政策屬性，它本身的不成熟性和過渡性十分明顯，體現在僅有某些條款對職業教育與培訓進行粗線條的規約。這主要是因為歐盟尚處于一體化發展進程的初始階段，職業教育與培訓領域的很多政策尚處于摸索期和破冰期。

這一時期出現了兩個較為重要的涉及職業教育與培訓政策的條約。一是由歐洲煤鋼共同體六個創始國于1951年共同簽署的《巴黎條約》，該條約中的核心條款涉及由于共同體引進新技術與新工藝而造成剩余勞動力就業困難所給予的經濟援助（救助），應相關政府請求上級機構“給予一項無償的援助，以用作為轉業工人的職業重新教育提供資金”等條款[1]29。《巴黎條約》中的很多條款是指向投資和財政援助的，而不是針對職業教育與培訓事業的發展，但歐洲煤鋼共同體在條約設立伊始就意識到職業教育與培訓對于提升產業一線工人的職業技能與素質的重要性，并給予相應的資金支持。二是歐洲煤鋼共同體于1957年出臺的《建立歐洲經濟共同體條約》。此條約第128條中的“職業培訓共同政策”是歐盟職業教育與培訓最重要的條款。歐洲煤鋼共同體明確提出，“理事會應該制定實施職業培訓共同體政策的基本原則”[1]176及“給所有人提供接受適當的培訓，以使其能夠自由選擇工作和工作地點，并且達到更高層次的就業”的承諾[2]。歐洲煤鋼共同體理事會從法律角度給予這個條約應有的效力，這也是歐洲煤鋼共同體首次明確地把職業教育與培訓的要求正式寫入議程中，該政策授予理事會制定基本原則的權利。

盡管大多數歐盟成員國質疑上述創始條約在職業教育與培訓方面的法律約束力、實效性及地位，但其所涉及職業教育與培訓的相關條款并不是在這一領域內毫無價值的低階嘗試，而是為后續一系列科學、合理的職業教育與培訓政策的出臺奠定基礎。

（二）政策成熟期

20世紀70年代初到90年代初，是歐盟職業教育與培訓政策發展的成熟時期，也是建立共同市場和經貿同盟階段。這一時期歐盟共同體建立了共同體職業資格互認制度，制定了較為明確的職業教育與培訓政策，并且推出了獨立的教育與培訓項目。

1963年，歐洲共同體發布指令，要求各成員國施行“共同的職業教育與培訓政策”。隨后，“學歷與資格互認制度”作為輔助政策出臺，其將不同國家的職業資格進行比較與分析，盡管存在問題，但對進一步有效地推動國家職業資格框架體系的建立發揮了重要的作用。之后，歐洲共同體在職業資格的互認上以行業的準入門檻為原初點，對培訓的時間、科目等方面進行細化，給出可以直接獲取工作資格的標準。但歐洲共同體只給出個體求職的最低標準，而事實上個體無法滿足其他國家工作要求，即個體只是達到各國勞動力市場中具體工作崗位的入門標準，而無法很好地達成某項工作任務的明確要求，因此，無法從根本上有效地就業。歐洲共同體在共同市場組建的初期，制定的所有政策的主旨就是為了有效地助推勞動力的有序流動。20世紀70年代初，歐洲共同體加強了職業教育和普通教育的聯系與溝通，以提高共同體內青年的就業能力與職業素養。此階段的計劃和項目主要有兩類：一是針對青年的教育與培訓項目，如“青年工人交換項目”“青年職業培訓與就業準備項目”;二是落實共同體教育與培訓政策的項目，如“歐洲技術網項目”。1975年，歐洲共同體為了更好地實現相關政策，建立了“歐洲職業教育發展中心”，其在支持歐洲的職業教育與培訓發展上發揮效用。之后，歐洲共同體于1984年、1990年分別建立了“國民學歷認可信息中心”“歐共體課程學分轉移制度”。1990年，歐洲共同體推出了“力量項目”，此項目強調，每一個勞動者在其職業生涯中都應該積極地接受相應的培訓。這一時期，歐盟職業教育與培訓政策開始走上正軌，并逐漸呈現出較為專業和成熟的一面，其為各成員國職業教育與培訓體系的良性運轉提供了基本的外源性支撐。

（三）政策發展新時期

從1992年《馬斯特里赫特條約》簽訂至今的這一時期，又被稱為歐盟職業教育與培訓政策發展新時期。歐盟規定了職業教育行動的具體目標和實施原則，建立了職業教育與培訓的運行機制，整合了各類教育并推出整體性計劃方案。歐盟在《馬斯特里赫特條約》中確定了兩條職業教育與培訓的基本原則，即“輔助性原則”和“開放協調原則”[3]216。在職業教育發展的不同階段，歐盟確定了相應的職業教育發展目標，如歐盟的行動目標：通過職業培訓來適應產業調整;大力推進職業教育或培訓機構與企業的培訓合作等。為實現這些目標，1994年，歐盟理事會提出了“職業教育和培訓行動計劃”，即“達芬奇計劃”。該計劃建立在歐洲共同體時期推出的幾個重要計劃（靈格爾計劃等）的基礎上，其可以通過建立跨國紐帶（合作鏈）來帶動職業教育與培訓的高質量發展，同時給予相應的制度更新和標準要求。“達芬奇計劃”是歐盟推出的內容最廣、綜合性和影響力最強、規模最大的職業教育與培訓項目。

1996年，歐盟進一步完善職業資格互認機制，其主要舉措之一為建立歐洲資格區。

2000年，歐盟發布的《里斯本議程》使建立開放的歐洲信息系統、提供信息支援成為可能。2002年，歐盟發布的《哥本哈根進程》標志著進入21世紀后，歐盟職業教育與培訓系統更加完備和成熟。2002—2010年，為改善歐洲各成員國之間在職業教育與培訓領域的溝通與合作，歐盟每兩年發布一次公報，旨在評價過去并規劃未來，同時有效地增強職業教育與培訓的吸引力，并獲取相應的發展資金，使其發展機制更具科學性和價值性。從某種程度上說，《哥本哈根進程》代表了歐盟職業教育與培訓政策的最高成就和榮譽。2006年以后，歐盟推出《2007—2013年終身教育整體行動計劃》，該計劃是諸多相關計劃的有效調和劑，它使得相應的行動可以更好地被整合和調動起來。其旨在通過促進歐盟國家的教育與培訓系統的交流與合作，提升相應的質量，使其成為世界典范。歐盟職業教育政策發展進入新時期后，其政策的科學性、成熟性和穩定性都得到了進一步的驗證與鞏固，這為歐盟各成員國職業教育與培訓的發展提供了強有力的持續性支撐。

二、歐盟職業教育與培訓政策的特質

歐盟職業教育與培訓政策在形成與發展的過程中受到諸多因素的影響，本研究考慮到國別差異性、區域化異質性和時代屬性變遷性等要素，總結出其具有的四個特質。

（一）全面性

歐盟職業教育與培訓政策是典型的以社會需求為導向，且在不同時期提出的政策符合相應的時代發展要求，其內容整體上呈現出逐級增強的覆蓋度，即政策基本涉及職業教育與培訓的各個領域（方面）。從培訓對象來看，歐盟職業教育與培訓政策滿足初級培訓學員（學生）、學徒制培訓學員（生徒）和社會各級各類學員（生徒）的政策性需要;從多元培訓主體來看，歐盟職業教育與培訓政策涉及職業學校、行業企業、職業教育的利益獲得者等;從宏觀與微觀兩個視角出發的政策體系、工具、原則、案例等方面，歐盟職業教育與培訓政策均有涉及和呈現。所以，歐盟職業教育與培訓政策的全面性特質明顯。

（二）系統性

歐盟職業教育與培訓政策的系統性較強。從表面上看，其內容似乎略顯雜亂和繁瑣，其實它的政策立足點和目標具有極強的靶向性，最終使歐盟各成員國的職業教育與培訓都能夠有序、科學、高質、綠色發展，以建設特質鮮明的歐洲職業教育片區。為了更好地實現這一明確的目標，歐盟推出了各種細化的政策，以形成完整的職業教育與培訓政策體系，這些政策之間相互協調、相互聯系、相互補充，形成合力，發揮系統性和整體性的功用與優勢，以促進各成員國職業教育與培訓的高質量發展。

（三）公平性

為保證歐盟職業教育與培訓政策可以惠及所有的歐盟成員國和組織，其政策從整體的歐盟框架出發，包括細小的某項歐盟基金的申領與應用，涉及適用范圍和應用人群等方面，并作出了詳細的規定。同時，其職業教育與培訓政策更注重對弱勢群體（低技能者、女性、失業青年、老年人、殘疾人等）的關照，凸顯公平性。例如，歐盟2006年11月通過的《 歐洲終身學習關鍵能力參與框架》明確了八種關鍵能力， 即用母語進行溝通的能力、用外語進行溝通的能力、數學能力和科學技術的基本能力、數字能力、如何學習的能力、社會和公民能力（一）（二）、創新意識和企業家精神[4]3 。其中，社會和公民能力（二）要求參加職業教育與培訓的個體能更好地理解和感受公平與平等，更好地保障自身的學習權利。基于政策本身體現出較為明顯的公平性特質，歐盟出臺的職業教育與培訓政策獲得了各成員國較高的認可度，從而保證了其在整個歐洲的張力和適用性。

（四）終身學習性

保羅·朗格朗的終身教育（學習）理論是指導歐盟職業教育與培訓政策制定與實施的基礎性理論之一。該理論強調，教育應該在個體人生發展的全過程中，以最好的方式給予每一個有需要的個體必要的知識和技能[5]16。歐盟在不同時期所頒布的職業教育與培訓政策體現了不同程度的終身學習性。20世紀90年代，歐盟開始大力推廣終身學習理念。進入21世紀，終身學習的貫徹使職業教育與培訓政策的具體學習目標和指導性策略更加細化，如《終身學習實踐與指標》《2007—2013年終身學習行動計劃》等政策，尤其是《2020年教育和培訓工作計劃》從終身學習視角來考慮歐洲教育和培訓的合作框架與體系，促進各成員國職業教育與培訓的良性發展。可以說，終身學習性是歐盟職業教育與培訓政策符合時代發展要求的一個典型特質，其是諸多職業教育與培訓政策內在規定性的最佳體現。

三、歐盟職業教育與培訓政策的啟示

歐盟職業教育與培訓政策從20世紀50年代發展至今，從最初注重經濟功能的發揮，到現今注重社會功能的展現，其在個體職業關鍵能力的提升、個體的終身學習與成長，以及社會的高質量發展等方面的價值較為突出。

（一）提升職業教育吸引力，建立職業教育與培訓質量保障體系

職業教育吸引力不足是一個世界性問題，各國家和區域都要積極面對。“職業教育吸引力”是職業教育作為一種教育主體在運行與發展過程中形成的功能優勢力量，以及由此引發的學生和家長、社會公眾、行業企業乃至其他類型教育等對職業教育的認同、向心和推動力量[6]。我國的《國家中長期教育改革發展規劃綱要（2010—2020）》明確提出，將“增強職業教育吸引力”[7]127作為一項重要任務。歐盟通過制度優化，提供了多樣化的職業教育與培訓的相關產品，以提升職業教育與培訓的吸引力。歐盟通過給予低技能者和其他少數弱勢群體相應的教育與培訓，使他們有機會獲得相應的技能提升，并取得就業的可能，從而使職業教育與培訓質量得到保證。2002年，歐盟發布的《哥本哈根進程》有效地提升了職業教育與培訓的吸引力，其中31個與會歐洲國家和地區制定了相應的提高職業教育與培訓成效、質量和吸引力的策略[8]。2006年，歐盟發布的《赫爾辛基公報》進一步強調提升職業教育與吸引力的價值和意義。2020年，歐盟理事會正式發布《關于促進可持續競爭力、社會公平和復原力的職業教育與培訓的建議》，該文件更新了歐洲職業教育與培訓質量保障參考框架，并修訂了質量指標和描述符[9]。

歐盟提供具有綜合性和融通性的職業教育與培訓，是建立高質量職業教育與培訓體系的關鍵性一環。歐盟各成員國設置了相應的職業資格等級證書和特質性較強的模塊化課程，政府通過經濟政策的支持來減輕各主體開展職業教育與培訓的經濟壓力，如在歐洲資金的幫助下，歐盟各成員國政府對職業教育與培訓進行強力支持。歐盟非常重視職業教育與培訓師資的培養，并要求嚴把職業教育教師與培訓師的準入門檻，加強對其進行相應的技能培訓，以提供持續的專業發展保障支持。歐盟要保障其職業教育與培訓可以更好地連接社會伙伴和勞動力市場，就要確保其相關課程滿足勞動力（就業）市場的真實需求，逐步提升對勞動力市場的深度理解，以市場需求為導向進行相應的職業教育與培訓。職業教育與培訓能夠促進求職者良好職業素養的形成，這也有效地提高了職業教育與培訓的吸引力，這些舉措和經驗極富價值。

（二）提升個體職業關鍵能力，強化個體對勞動力市場和技能變化要求的適應力

現階段的職業教育與培訓由單純重視個體職業技能的培育向個體專業持續發展能力的培養轉化。德國在職業教育中提出，個體持續發展能力的形成需要職業關鍵能力的助推。綜合諸多因素研究，本研究得出共性的結論：職業關鍵能力指職業能力中超越專業能力范疇之外而形成的對職業活動能否順暢進行，以及對職業生涯規劃具有重要價值和作用的方法能力與社會能力，具體來說主要指規劃能力、創新能力、信息處理能力和計劃能力等非專業性質能力，它與專業能力相對。現階段，所有青年都需要獲得的三種重要技能，包括基礎技能、可轉移技能和職業技術技能[10]。其中：基礎技能是個體通過社會化，在未來勞動力（就業）市場上獲得基礎薪資的基本的讀寫算技能，它是后兩種技能形成的基礎和前提條件;可轉移技能是個體使工作可以持續進行，并且能夠應對不同工作環境的現實需求的多種技能，如分析問題與解決問題的能力、有效溝通與交流的能力、領導力與責任感、創業能力等，這些技能主要是個體通過學校場域外的教育、實踐與培訓形成的;職業技術技能是許多工作所需要的特定專業知識和技能（如蔬菜種植等），這些技能需要個體從特定的正規職業技術教育和相應的工作場所項目和基礎工作的特定培訓中獲得[6]。職業教育與培訓的最大價值就在于可以使個體更好地獲得在社會中生存和謀生的本領，學會學習，同時掌握“硬技能”（單純的生活技能、專業技能等）與“軟技能”（創新能力、創業能力、社交能力等）。

2010年，歐盟發布的《促進歐盟2020戰略實現的職業教育與培訓新方案》明確指出，要通過改革來提升學生的非專業能力（即關鍵能力），實現由知識本位課程向能力本位課程的轉變[11]。德國職業教育專家舒爾茨將企業要求學生具備的職業關鍵能力進行總結，其中，除去專業能力外的關鍵能力主要包括方法能力（專心、決定能力、計劃能力、信息尋找與處理能力、邏輯與系統思考、對工作目標的了解能力等）和社會能力（個人積極性、獨立性、自信心、評判能力、責任心、利他精神、寬容與客觀等）[12]。歐盟職業教育與培訓相關政策的出臺指向對個體關鍵能力的培育，這對于進一步增強個體對勞動力市場需求的適應力具有重要意義。政策重視和強調個體職業關鍵能力的形成，可以破除職業教育因只重視專業能力與技能而形成的弊端，改變思路，促進學生未來能更好地適應勞動力市場的要求，同時也符合工業4.0背景下企業對員工職業素養的要求。例如，德國的高等職業院校提出的“一體化”培養模式，即將專業課學習與關鍵能力的培育有機結合、融為一體。通過職業教育與培訓提升個體職業關鍵能力，已成為全世界的議題，值得深思。

（三）完善以培訓為主的職業教育終身學習系統建設，促進個體全面社會化

1995年，歐盟發布了《教與學：邁向學習型社會》，此文件是第一個旨在整合歐洲有效社會資源，以推動終身學習體系建構的重要文本。歐盟進一步要求各成員國以此為基礎和原則，研制相應的促進終身學習的靶向性政策。《里斯本議程》是終身學習進程中的一個里程碑，而歐盟最為關鍵和具有決定性意義的是《哥本哈根進程》。在其框架指導之下，歐盟將職業教育與培訓置于優先發展的地位，在保障職業教育與培訓的經費充足的同時，強調通過合作來促進共同質量標準的確定，進一步優化職業教育與培訓質量監控和保障體系，為更好地形成以培訓為主的職業教育終身學習系統提供可能。近年來，歐盟開發了歐洲通用學習模型，用來描述學習機會、資格、證書和認證，旨在監測和評估歐洲在正式和非正式學習與終身學習方面的結果與指標[13]。

若要完善以培訓為主的終身學習系統保障體系建設，就要從立法、經費、制度、學習機會等幾方面發力。各國家及區域應該建立終身職業培訓制度體系，依法開展有效培訓，通過相應立法給予明確的資金保障，進一步加強專項資金保障制度體系建設，完善相應的獎勵機制，對參與培訓的職業教育相關企業給予稅收和貸款方面的支持。政府應該出臺相應的激勵政策細則，以更好地指導企業建立規范化的職業教育培訓制度，動員更廣泛的社會力量投入公共資源建設之中，為全體學習者（勞動者）提供最優質的終身學習氛圍與條件。同時，政府應該增強職業教育與培訓的開放性，在個體人生成長的不同階段給予其應有的和及時的職業教育與培訓，使其可以自由地進行多次選擇（類型、方式等），促進職業培訓惠及全體勞動者，使他們終身學習、終身提高，通過職業教育與培訓促進個體全面社會化，使個體完成相應的使命與責任，成為新時代的最美奮斗者。

（四）提升職業教育公平性，促進各區域職業教育與培訓均衡發展

亞里士多德曾清楚地意識到多數人是被野心、貪婪、恐懼和嫉妒所控制的，改變這些不良傾向的關鍵是教育，特別是對公平和正義的正確認識（教育對個體公平和社會公平具有雙重性意義）[14]23。教育公平是追求教育平等與提高教育質量、效率持續地相互促進的過程和狀態[15]。職業教育政策要堅持公平與效率相結合的原則。效率可以激發公平，公平可以進一步提高效率，二者相統一，具有內在一致性。各國政府對職業教育與培訓政策的科學調控主旨是在市場和政府之間尋找適切的平衡點，發揮市場在職業教育資源配置中的良性作用和政府在職業教育發展進程中的主導性作用，促進高質量職業教育體系的形成與發展。各國政府逐級優化職業教育系統，以滿足新時代社會對職業技術技能人才的需求。同時，政府應對職業教育資源進行合理優化與分配，以利于其均衡化發展。

現代職業教育與培訓是一種面向“人人”的教育（活動），個體享受勞動生活的意義在于人的先天稟賦被激活，職業勞動（生活）和興趣特長有機結合，讓個體通過職業教育與培訓獲得自我存在的價值和意義，增強個體的存在性價值，使個體形成正確的勞動觀與職業觀。提升職業教育公平性可以有效保障公民的合法權益（受教育權、就業權、生存權等），進而提升個體的生存質量。從世界范圍來看，職業教育不再是單純的補償性教育，而是一種使處境不利的人群更好地獲得生存的機會與可能的教育。歐盟各成員國之間存在著較明顯的職業教育發展不均衡特征，體現出北歐國家最佳、西歐國家次之、南歐和中歐國家最差的狀況，因此，消除各歐盟國（區域）之間職業教育發展的不均衡狀態是一個亟待解決的難題[16]。從世界范圍看，年輕人參加職業教育培訓的比例還是比較低的。從2000年到2020年間，中歐、東歐及太平洋等地區的職業教育入學率取得了一些進展，15～24歲學生中，有15%的人參加了職業技術教育培訓項目[17]23。歐盟的職業教育與培訓“一體化”和合作政策的出臺對于促進各成員國勞動力的認證與流動、教育公平和職業教育均衡發展具有積極的正向作用，如“歐洲資格框架”“歐洲通行證”“歐洲職業教育與培訓學分轉換系統”“歐洲職業教育與培訓質量保證參考系統”等。歐盟一系列關于職業教育與培訓的探索與保障性政策的出臺，有力地推動了各區域職業教育與培訓的均衡發展，并使其朝著更高的目標躍進，這些寶貴經驗值得世界各國學習與借鑒。

四、結語

歐盟職業教育與培訓政策經歷了三個時期（萌芽期、成熟期和發展新時期）近七十年的發展歷程，已經成為影響世界職業教育與培訓發展走向的關鍵指針，其所具有的四個特質（全面性、系統性、公平性和終身學習性）也成為現階段世界各國（區域）制定職業教育與培訓政策的內在遵循。深度探究歐盟職業教育與培訓政策的發展趨勢，對其進行溯源性總結并及時借鑒與吸納富有科學性的經驗，有利于世界各國（區域）職業教育與培訓政策的精準出臺與落地。同時，可以看到歐盟職業教育與培訓政策對新時期世界各國（區域）的職業教育與培訓的良性發展具有不可忽視的價值和功用。本研究屬于區域國別教育研究，即基于“人類命運共同體”的價值立場，以包容的研究格局回答中國和世界教育發展的時代之問[18]。

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Historical Changes， Characteristics and Implications of EU Vocational Education

and Training Policies

Wang Shiduo

（Liaoning Vocational Education Research Institute， Shenyang Normal University， Shenyang Liaoning 110034）

Abstract：The historical changes of EU vocational education and training（VET）policies have gone through three stages， namely beginning， maturity and the new development. They are characterized by comprehensiveness， systematicity， fairness and lifelong learning and provide references for other regions： enhancing the attraction of vocational education， establishing quality assurance system， improving key competences for individuals through VET， raising their adaptability to changes in the labor market and new skill demands， improving lifelong learning mechanism for training-based vocational education to help individuals better socialize; striving for fairness in vocational education and balanced development of VET in different regions.

Key words：European Union; vocational education and training; policy

【責任編輯：劉北蘆" " 責任校對：趙 穎】