城市數字治理體系構建研究

摘" "要：近年來，越來越多的國家開始嘗試從管理轉向治理，同時社會數字化轉型越來越迅速，信息技術為治理提供了新工具，數字和治理逐步走向融合，學界對比也進行了一定的探索。但目前我國的數字治理仍然面臨范圍認知不清、數字治理能力不足、數據共享不充分、協調整合能力不足、數字鴻溝等困境，掃除這些障礙，打造一套完善的數字治理體系已非常急迫。數字治理體系的建構要牢牢把握安全、標準一致、流通三大原則，并從技術支撐、組織架構、法律保障三個層面進行實踐，進而完成數字中國的國家信息化戰略目標，推進國家治理能力現代化。

關鍵詞：城市數字治理；數字治理體系；多元治理；電子政務；大數據

中圖分類號：F49" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2023）21-0067-05

引言

當今，人類正面臨向以大數據、物聯網、人工智能為代表的數字時代的轉型。數字技術促進了工業、農業和新產業的發展，數字化工具也被政府部門逐步推廣普及使用，電子政務頻頻被提及。同時，“十四五”規劃中明確提出了“以互聯網數字化助推城市經濟發展和管理模式革新”的改革目標，“數字中國”躍然上升為國家級別的發展戰略。儼然，如今數據成為信息時代的核心要素，但我國目前的數字使用還停留在政府操控層面，未達到治理形態。盡管在上海、杭州等知名大中城市，數字綜合治理已經取得了不少進展，但相關數據表明，我國總體的數字治理技術水平仍然不足，僅為0.2799，而且國內各城市之間的水平差距依舊很大，62%的城市數字治理指標都低于全國平均值。①可見，目前亟須構建一套城市數字治理體系，并且讓多個中國城市能夠參考，實現數字化治理的精準平移和復制。

一、數字治理成為城市發展新需求

信息大爆炸時代，社會儼然已成為一個數據社會。公民對政府能力提出了越來越高的要求，公眾需求正倒逼政府從管理走向治理，進行行政改革。習近平總書記強調，要利用大數據分析推動保障和改善民生，貫徹以人民為中心的思想，讓百姓少跑腿、數據多跑腿，②抓好民眾生活中的突出矛盾，完善民生服務，補齊民眾生活短板。“數字政府”作為“數字中國”的核心成分，以新一代信息技術為基礎，代表了一種全新的政府運行模式，是深化政府“放管服”改革、優化社會營商環境和促進經濟高質量發展的關鍵引擎。

與勞動力、資源和資本一樣，數據要素成為重要的市場配置因素。產業數字化、數字產業化、數字化治理是當前我國城市產業結構調整和提高國際競爭能力的重要組成部分。2020年，我國數字經濟增值為39.2萬億元，占GDP的比例突破38.6%。③數字經濟所帶來的規模效應、網絡效應、平臺效應等深刻地影響著城市的競爭，使得城市產業的運行突破了傳統的時間和空間資源的限制，讓一些資源枯竭或經濟較落后城市，譬如貴州，在抓住數字新機遇的背景下實現了發展的彎道超車。

數字化不只促進了城市就業與GDP的增長，更提升了城市服務水平，轉變了治理手段，加強了產業創新，是對城市運行秩序的重塑。隨著城市數據開放，創新型數字企業以挖掘城市數據資源來輔助政府決策，進行產品應用研發，是未來數字治理與數字經濟互動的重要趨勢，且對探索可持續的商業模式實現多方共贏，解決社會問題有著長久有效的作用。

二、數字治理體系建設的探索情況

文獻層面，徐曉林和周立新較早探討了數字治理在政府善治中的模式，并提出了數字民主、數字政治和數字城市是城市數字管理的重要環節，同時闡釋了其概念和含義，重視政府部門、企業與居民社區之間的相互作用，主張利用網絡行政、網絡民主和政府部門電子商務建立一種綜合應用的管理系統。劉彬芳等學者提出的大數據治理理念主要有三個層面：宏觀層即從多個角度思考大數據管理的活動要素以及要素關系，形成概念體系和系統架構；中觀層即從某一角度思考大數據管理總體解決方案，形成整體機制、規劃和部署；微觀層即從某一要素視角思考應對策略、流程和行為。何哲研究了數據管理的宏觀框架，從立法層、數據層、活動層三個層面做了較為詳細的理論設想，并列出了其支撐條件。吳克昌與閆心瑤則以廣東省數字政府建設的實踐為案例，分析數字政府推動政府治理體系優化路徑的要素以及如何改善公共服務供給模式。李重照和黃璜一起研究了英國政府的數據治理政策與治理結構，為我國相關建設提供了經驗和參照。

實踐層面，國內發達城市也展開了一系列關于數字治理的探索。2019年，上海開始啟動政府公共服務“一網通辦”和城市運行“一網通管”，加快系統整合，強化數據賦能，夯實信息安全。上海市的城市網格一體化管理系統內集中了百余個數據項，在城市、區縣、街道三級平臺上，進行了可視化、便捷化、標準化的地圖數據共享與互動，一個終端上就完成了城市管理要素、對象、流程、成果等各種信息的全息全景展示；廈門市推行了包括“i廈門”在內的一系列服務平臺，APP整合了53個部門的運營資源，除了行政服務外，還為市民、企業提供教育、就醫、公共交通、住宅等多種便民業務，實實在在破解了群眾難題；杭州不僅“最多跑一次”的行政變革效果顯著，更開創了城市大腦，利用大數據分析和計算處理城市病，內容涵蓋11個系統的42個應用場景；無錫率先推動了汽車互聯技術V21①的應用場景成功落地，使用智能信號燈和智能誘導屏，打造出基于“人—車—路—云”系統的城市智慧交通體系，大幅減少車輛擁堵，提高了市民出行體驗。

三、城市數字治理目前面臨的困境

對現有的文獻資料進行梳理后可以得出，目前數字治理存在著范圍認知不清、數字治理能力不足、數據共享不充分、協調聯動能力不夠、數字鴻溝五大困境。

（一）范圍認知不清

數字治理有別于一般意義上的數字治理，數字治理在國內的文獻中常與電子政務、數字政府等概念混淆。在政府官方網站設置問詢答疑專欄或開發使用政務APP，在APP公眾號或小程序平臺上發布政策信息，實現預約甚至直接線上辦理相關事宜等均屬于后者的范疇。這種一般意義上的數字治理，它們并未真正進入理論指導層級，更多是一種以政府為主導的，政府掌握數據、輸出數據，而企業和公民個人通常只能被動接收。

新時期的數字治理，是以網絡生態理論、多元治理理論、整體性治理理論為理論基石而發展出來的一個新模式，應當是承載了政府與社會、企業與社會、政府與企業，以及三者自身內部互動的治理模式。數字治理不僅限于利用數字技術的工具論，而是一種多元主體參與的綜合治理模式，要解決的問題也不是單一領域，是包括政治、經濟、社會等多領域的。它強調在公共領域事務處理中治理主體力求基于平等協商達成共識，治理主體的自主性和自愿性，強調治理主體間的多邊關系。

（二）數據治理能力不足

數據治理涵蓋兩個層面的意義，即“對數據本身進行治理”和“利用數據進行治理”。因特網起步于美國，各國雖有基礎使用權利，但卻缺乏管理控制權，而我們又尚未創立獨立可控的硬軟件操作系統技術，所以很難維護“數據主權”，這就加大了維護我國核心權益的難度，也使得中國失去了建設數據強國的先發優勢。將大數據作為重要生產要素的今天，我國從原始數據條到數據資產的轉化率低下，相關數據資產權屬關系不明確，數據挖掘、管理、分析和開發的能力不足。此外，在頂層設計上，政府用以規范、界定地方數據主權與數據資產的有關立法不足，負責草擬地方大數據管理有關政策、規章的機構，信息化產業技術缺位或政府機關內部職能不清。上述幾種情況都表明了當前我國在數據治理能力上的缺陷。

（三）數據共享不充分

政府數據不夠透明。政府仍是當下社會治理的主體，掌握了海量的高質社會數據，包括人、經濟、醫療教育、工廠運行數據等。政府數據本身具有的基礎性和公益性，決定了它必須向公眾開放才能真正發揮其作用。政府理應在社會的數據治理中起到帶頭和模范作用，否則就無法激勵企業數據的公開和共享。企業數據在數據市場中占重要地位，有利于促進市場有序化、法制化、流通化，引領社會數據要素高效配置，激發社會創造力。

數據治理制度的不完善導致政府內部門間的數據共享存在斷點、“政府—企業，政府—社會”之間的數據聯通存在障礙。組織邊界的限制和數據產權的阻礙使數據孤島大量存在，數據紅利難以釋放，阻礙了社會治理創新的步伐。

（四）協調整合能力不夠

多元治理系統中，政府部門的確需要對其他參與主體實施適度干預，然而，幾乎每個政府相關的部門至今都還沒有尋找到在協同管理中適當監管的度在哪里。當前城市行政運行體系下，政府內部之間對各區域數據的所有權問題界定還不夠清晰，面臨具體的管理與應用場景時，各數據管理組織之間無法打破橫向和縱向的壁壘，組織權限與部門職能之間沒有建立對等的實質局面，還存在著跨部門合作意識不強，宏觀管理機制建立落后，工作機制規范性、制度化不夠，管理工作細致化程度不足的問題。實踐過程中，常規會推出地方試點，但數據治理不同于其他領域，流通非常之快，包括現今地方的人員流動也非常頻繁，地方先行，地方層面與國家層面可能有上下層級不一致的情況發生，并不能真正表現出數字治理的實際優勢，且對數據的挖掘，獲取共享權限，保存分析實踐成本較大。

協同治理需要各主體深度協同合作，數字虛擬社會與現實社會不同步又加大了監管的難度，數字不斷在變化中，治理牽涉到各方，對它們的治理需要打好制度、工具、行為模式的組合拳。

（五）數字鴻溝仍然存在

據最新數據顯示，截至2021年12月，我國網民規模達10.32億，其中農村網民規模達2.84億，網絡在鄉村的普及率為57.6%。我國60歲及以上老年網民規模達1.19億，互聯網普及率達43.2%，其中可以使用健康碼、查閱信息的比例在50%左右。

在城市數字化變革中，移動支付、手機掃碼、地圖查找、網絡打車等數字服務已日漸進入尋常生活，企業和市民在這個過程中不斷實現對數字化的認知升級，逐漸習得數字化技能，久而久之沉淀為數字素養。但是，目前尚有很多城鄉居民由于應用技術、受教育程度、設備、人口老齡化等原因，數字素養不足，不能更好地參與進互聯生活。現代人同時存在于城市空間與網格空間中，并在數據流動與需求變遷中穿梭于兩個空間的重心與邊界。不僅不同地區的互聯網覆蓋率有差異，即使都有互聯網的區域，其寬帶接入速率也不盡相同，上網速度直接影響公民參與城市數字治理的主動性和可操作性，進而對市民在線參政議政，城市發展在線議程的設計能力造成阻礙。

數字治理欲善治，必須跨越數字鴻溝，進一步將網絡建設落實到偏遠困難地區，保障“信息弱勢群體”切實享受到發展成果。

四、數字治理系統構建過程

（一）構建原則

1.安全性。數字技術幫助我們監測評估生產過程，實現對物理世界的實時描述甚至預判，但也給物理世界帶來新的風險。在我們的生產生活高度依賴數字技術的今天，數字治理體系的建設中，安全毫無疑問應該是最為重要的。一個不安全的數據體系何談治理，所取得的數據信息必然會失真、失效，不僅不能取得預期治理的效果，而且在不安全的信息環境下，不論是公眾、政府還是企業都不會愿意上傳自己的數據，導致體系無法正常構建。

這里的安全可以分為三個層次：一是數據自身的安全，二是數據在流通過程中的安全，三是對數字權利的安全。所謂的數據自身安全，指的是在任何情況下都可以對其進行無損的保存和訪問，同時不會受到第三方的攻擊和盜用。所謂數據流通的安全性是指保證數據在各個主體之間的交互和利用環節，都能完成信息的可靠、無損的傳送，避免被第三者所破壞和濫用。數字權利的安全性，就是在使用和儲存的時候，不會對個人和組織的權利造成任何的傷害，更不會危及整個社會的正常運行秩序。

解決數字治理過程的安全問題，是一項獨立完整的工作，安全保障需要多個維度的互相配合。安全管理上，要建立基于數據分析的預警系統和安全事件庫，實行聯防聯控，打造安全協同機制屏障；人員管理上，加強安全教育，建議對重點信息領域人員的監控、管控，防范人為疏漏或故意泄密。

2.標準一致性。數字治理標準是數字技術演進的關鍵突破口，標準化包含技術類標準、應用類標準和行業團體標準。技術類標準是技術領域內共同遵守的技術依據，應用類標準有利于各產品設備的相互聯通，行業團體標準則是維護底線和促進良性競爭的準繩。關于一致性，并不僅僅指把所有數據都集中在某個區域，輸出或者保存，而是指在邏輯和標準上的統一。現在的數據開發公司為了在國際競爭中贏得一席之地，基本都研制了自己的數字標準和格式。想做到數據統一可用就要逐步完成對各種數據規范的整合或有效的轉換，而轉換過程將會消耗巨大的人力算力，且仍會有一部分數據不能實現兼容轉化。為了保證數據的安全與效率，必然要在全國地域建立分布式網絡結構存儲。不過從邏輯系統上來看，所有數據信息都應該是邏輯統一的，才能夠在國家層面實現最便捷的全數區域內的便捷訪問，否則極易引發數據斷點，人為設置數字壁壘。要避免這一點，國家應出臺指導數字化的一致性執行標準、存儲格式和交換條件。

3.流通性。數字治理是一種綜合治理辦法，它所涉及的問題包括環境治理、交通運輸治理、公共衛生突發事件治理等等，這些事情通常會跨區域、跨部門、跨層級，橫向協同性與治理效率息息相關，數據信息的自由流通是協同的必要條件。數據流通是為數據帶來價值的重要基礎，利用數據間的高速互傳，就可以綜合許多現有網絡系統中的數據。流通的前提是要實現數據的開放共享，這涉及三個層次，分別表現為政府數據對內的開放共享、政府數據對社會的開放共享以及企業社會數據的開放與共享。

構建開放共享的數字治理體系，要建立各個層級的數據共享政策，以推動數據流通與交換。流通模式的基本目標即是在原來分散的社會各部門間，形成水平方向上的聯絡。在當前體制下，這種水平的流通還是不足的。我國的數據流通常以某一組織內部的縱向流通緊密構成，各機構之間往往信息閉塞，流通、變換受阻。數據治理的主要流通對象有政府部門、企業和個人數據三方，比較容易實現的是政府內部的數據流動。政府系統由于其本身的強制性，可在系統內部的數據統一后實現水平級流動。此外，還有企業內部的數據流動。超越企業部門界限的數據流動，必須遵循市場化原則。最難的部分在于政府和企業內部的數據互流，這需要制度和信任的雙重保證。

（二）構建要素

構建要素分為三個層面，技術支撐、組織設計和法律保障，分別是自下而上的金字塔關系。技術支撐作為數字治理的地基，必須堅實而牢固，中國過去的快速發展離不開基建，新的時代我們也要抓住發展機遇，做好數字基建，從而獲得未來幾十年走在全球前列并實現可持續發展的支撐力量。組織設計上，需要籌建數據管理中心，現有的任職調配中注意相關職務的職責和權力對等性，提高實際可操作性與執行力，再則建立配套的監管和監測機構，及時追蹤更新數據。法律保障方面，亟待出臺一部關于數據的根本管理法，明確各方權責屬性，保證數據共享和交換，界定好相關標準，法律編制的過程也要聽取多方意見，實現政策過程的透明公開化，其作為數字治理的頂層設計，必須做到道德理性和效用性的平衡，既要劃好邊界線，又要做到激勵，促進數字產業蓬勃發展。

1.技術支撐。數字治理的技術支撐目前主要有人工智能、物聯網、區塊鏈、云計算等，其中人工智能涵蓋了數據、算法、算力三大要素。人工智能也可以像人類那樣具有進行學習、邏輯推理、認知以及解決問題的能力。例如阿爾法狗在被灌入海量的棋譜后，成為人類所不能戰勝的世界最頂尖圍棋大師。那么舉一反三，讓人工智能去學習其他學科也會易如反掌，繼而造福人類。物聯網技術能夠完成對城市部件、資源、設備的在線和互聯，就如城市感知系統，可以實現城市基礎設施智能升級，實時監控，通過數據收集和分析監測對象的動態變化，判斷城市基礎設施的運營狀況，從而優化城市交通運營成本和秩序，并可以運用遠程調動增強城市大型突發情況的應對能力，延伸城市治理范圍。區塊鏈運用加密算法、分布式數據存儲和共識化機制，在多個節點之間傳輸，實現全過程保留痕跡、不可改動、可溯源、有時間序列的透明化“多人共享賬本”，對數字資產進行了新定義，簡化城市政務審批流程，實現社會信用監督，嚴防信用造假。

技術支撐是數字治理的底層要素，就如同基建工程一般，這便是數字基建。常言道“欲致富，先修路”，這里的路指的是信息化高速公路。數字基礎設施就是為數據多跑而“修路”。傳統的鐵路、公路、機場、橋梁、電力等基礎設施需要疊加上數字技術改造一遍，實現智能化轉型運營，最大化傳統基建的價值。除了龐大的改造工程之外，利用高新技術搭建與人們生活息息相關的新數字平臺也非常重要，包括線上交易、出行、生活服務、物流、娛樂等領域。

2.組織設計。承擔政府信息化建設的機構多是政府組成部門或隸屬政府辦公廳、發改委等機構，而未承擔政府信息化建設職責的機構多為政府直屬機構或隸屬工信廳、經信委機構。個別省市采取了一人身兼多職的迂回戰術，比如原杭州數據管理局局長兼杭州市人民政府副秘書長，用這樣的辦法來提高執行力，使得大數據管理機構被賦予更大的工作策動空間和資源調動能力。因此，建立一個專門管理數據的法定機構，負責掌管全國范圍內的數據，包括政府機關、商業部門、社會和個人的非機密數據。在地方，設立掌管數據的分支機構，按行政區域分布設立管理，地方數據上傳至總數據庫，總部要有權直接管理全國各區域的大數據分支機構和交易中心。

此外，我國當前的分業監管模式在數字平臺企業發展規模迅速壯大的背景下已暴露出多種弊病，政府應當加強各部門的統籌協調，優化監管體系，形成事前事中事后的全周期監管。拓展監管手段，在設立許可證、行政處罰、專項整治、移交司法等監管手段基礎上，靈活運用信用、試點、第三方評估多種新興手段組合加強治理效果。責任制度方面，要明晰相關數據的擁有者、使用者和運維者各自的權責，做到有情況必有人擔責。建立全程監測系統也不可或缺，政策的實施成果需要反饋，評估和監測是取得實際成效的重要環節，政府要對政策實施和公共權力運行的每一個流程和環節保持監測。

3.法律保障。政策法規體系為數字治理提供指引，劃定了邊界和紅線。搭載新科技的全新模式的出現使得過去的法律法規已經不再符合市場的需要，阻礙了社會創新力的發展。亟須草擬并修正一部《數據法》，保證法律層面做到與時俱進，明確數據的資產地位及國家對數據的所有權。此外，要推動政府信息和社會數據的公開，研究形成明確的數據共享機制，以法規形式確保數據共享交互接口、共享交互平臺，并與多個數據平臺對接。有關法律規章的制定應把握安全性和標準一致性的準則，建立信息資源分類指標體系及標準范圍，并籌劃好數據信息收集、接入和業務使用等流程的數據質量標準。

法律法規的編制過程要保證開放，爭取吸納更多的人參與，與社會保持溝通才能制定出既有前沿性、創新性又有包容性、可操作性的有效政策條例。具體可以通過意見征集、留言、信訪等制度化渠道來讓企業和公眾參與政策過程，發揮大眾之智。頂層制度設計須做到守道德底線，促優勢產業發展。針對優勢產業、先進模式、新興業態，可制定相關政策去激勵。各地區要結合自身區域優勢，因地制宜，發展適合自己區位優勢、經濟文化特點的數字產業，創造出獨具一格的核心競爭力，努力構建符合地方發展狀況的數字治理體系。

五、結束語

數字治理內在的復雜度很大，又鑒于信息時代日新月異，要保持數字系統能力實時更新才能正常提供城市政務生活服務，各方資源只有合理運用、循環使用才能提升總體效能。數字治理體系的建設和完善是一個需要長期推進的工作，不會一蹴而就。再次，數據是為人服務的，數字治理應當貫徹以人為本的根本價值導向，應始終把公眾的體驗感視為其工作績效評估的基本準則，不能讓技術到最后反而制造麻煩或是發展有違倫理。推動數字治理不是僅依靠某一維度，還要思想、法制、倫理等多種層面的協調保障和合理約束。數字提供服務，幫助各主體分析決策，完成與城市系統的互融，是手段、是工具，但數字化本身絕不是目的，高效的社會治理、實現國家治理體系現代化才是我們的終極追求。

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Research on the Construction of Urban Digital Governance System

Chen Mingzi

（School of Management， Shanghai University of Engineering Science， Shanghai 201600， China）

Abstract： In recent years， more and more countries have begun to try to shift from management to governance. At the same time， the digital transformation of society has become more and more rapid. Information technology has provided new tools for governance， digit and governance are gradually converging， academic comparison also has researched about this. However， at present， China’s digital governance has difficulties such as unclear scope， insufficient digital governance capabilities， insufficient data sharing， inadequate coordination and integration capabilities and digital divides. It is very urgent to remove these obstacles and build a complete digital governance system. The construction of the digital governance system must firmly grasp the three principles of security， consistent standards， and circulation， and complete the practice from the three levels of technical support， organizational structure， and legal protection， so as to complete the national informational strategic goal of Digital China and advance the modernization of China’s system and capacity for governance.

Key words： urban digital governance; digital governance system; diversified governance; electronic government; big data

[責任編輯" "文" "欣]