確立政府督查的規(guī)范尺度

摘" "要：2021年2月1日起開始實(shí)行的《政府督查工作條例》確定了政府督查工作的定位和職責(zé)邊界，規(guī)定了程序要求和支持保障措施。這部行政法規(guī)立足于建設(shè)法治政府，致力于加強(qiáng)行政內(nèi)部監(jiān)督，規(guī)范行政決策與執(zhí)行的行為方式，提升政府依法行政管理和服務(wù)的效果。準(zhǔn)確把握條例的主要精神內(nèi)涵，完整理解政府督查的基本要求，明確實(shí)施該條例的必要性，對(duì)于推動(dòng)該條例有效實(shí)施和進(jìn)一步促進(jìn)政府督查的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、尺度化具有重要意義與作用。

關(guān)鍵詞：政府督查；行政監(jiān)督；標(biāo)準(zhǔn)化；《政府督查工作條例》

中圖分類號(hào)：D922.1" " " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " " 文章編號(hào)：1673-291X（2023）21-0135-03

為了確保黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署落實(shí)，保障政令暢通，堅(jiān)決克服政府職能錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象，促進(jìn)政府部門合法合理地用權(quán)履責(zé)，必須要對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。概言之，行政權(quán)力監(jiān)督主要有兩大途徑：外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。而本文提到的政府督查則屬于內(nèi)部監(jiān)督，其中一個(gè)重要方面就是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督，是一種自上而下的監(jiān)督。要使這種自上而下的監(jiān)督規(guī)范有效，需要加強(qiáng)對(duì)應(yīng)的立法與行政法制建設(shè)工作。針對(duì)此種狀況由國(guó)務(wù)院制定的《政府督查工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），明確制定了政府督查法制，有利于促進(jìn)政令暢通和重大決策方針落到實(shí)處。總體而言，當(dāng)前我國(guó)政府督查工作整體運(yùn)行良好，已初步形成了一套較為完整的督查工作體系，但是在執(zhí)行過(guò)程中仍會(huì)有一些難點(diǎn)、痛點(diǎn)問(wèn)題，不利于推進(jìn)政府督查工作規(guī)范化和尺度化。因此，結(jié)合《條例》的法理規(guī)范與《條例》實(shí)際執(zhí)行的情況，深入完整地理解《條例》要義，結(jié)合實(shí)際探尋細(xì)化完善《條例》、推進(jìn)督查標(biāo)準(zhǔn)化的可行措施，有必要對(duì)此展開研究與探討。

一、《條例》實(shí)施的背景、意義問(wèn)題于挑戰(zhàn)

（一）背景

“督查”英譯為“supervise and examine”，即“監(jiān)督和檢查”。從字面理解來(lái)看，“監(jiān)督”（supervise）就是監(jiān)管、督促和管理的意思，往往是針對(duì)某一特定工作、環(huán)節(jié)和過(guò)程而進(jìn)行的，通過(guò)監(jiān)督使其達(dá)到良好的結(jié)果和目標(biāo)。就現(xiàn)階段來(lái)看，我國(guó)政府督查工作整體運(yùn)行良好，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，各級(jí)部門在日常的工作中越來(lái)越重視督查工作，政府已形成了一套完整的督查工作體系，這對(duì)于推動(dòng)某些政策和措施的落實(shí)以及促進(jìn)改革穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但是在實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)，在運(yùn)行過(guò)程中仍會(huì)有一些痛點(diǎn)問(wèn)題。比如，由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范而使督查工作時(shí)常會(huì)出現(xiàn)“九龍治水”的局面，而這直接導(dǎo)致形式主義和官僚主義風(fēng)氣的蔓延，這將嚴(yán)重阻礙政府依法行政和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化體系的推進(jìn)，故需進(jìn)一步完善解決。

政府管理和治理的行動(dòng)指南與歸依是在依法行政的基礎(chǔ)之上，恪守行政倫理建設(shè)的規(guī)范要求，追求廉政、勤政和善政的統(tǒng)一，這三者相輔相成。其中“廉政”是基礎(chǔ)，是每一個(gè)政府監(jiān)督管理人員的立身之本，對(duì)于每一位政府監(jiān)督管理人員而言，廉潔是其工作崗位責(zé)任制里的最基本要求。其次，“勤政”是途徑。這就要求每一位管理人員養(yǎng)成愛崗敬業(yè)的工作作風(fēng)，只有這樣才能做到腳踏實(shí)地、勤勤懇懇地為民辦實(shí)事。最后，“善政”是關(guān)鍵。這就要求每一位領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)思想素養(yǎng)，要善于施政，不斷提高執(zhí)政之能。因此，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大公務(wù)員的“三政”建設(shè)，有利于促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的法治化和規(guī)范化。

（二）意義

黨中央、國(guó)務(wù)院歷年來(lái)尤為重視督查工作，為了更好地實(shí)行督查工作，國(guó)務(wù)院制定了我國(guó)政府督查領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)《政府督查工作條例》，這一法規(guī)的制定是對(duì)黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要補(bǔ)充與完善，是一部重要的法律文件。《條例》在總體思路上把握了以下三點(diǎn)：一是落實(shí)2018年10月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》的要求，貫徹全面依法治國(guó)理念，全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于提高政府行政效能。二是明確了督查主體、內(nèi)容、對(duì)象、獎(jiǎng)懲制度等，避免了重復(fù)督查、過(guò)度督查、多頭督查、越權(quán)督查等一系列問(wèn)題。三是對(duì)近年來(lái)各級(jí)政府督查工作的成熟經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行總結(jié)分析，并將其制度化、法律化和規(guī)范化，不斷推進(jìn)政府督查機(jī)構(gòu)職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。

政府督查工作是行政監(jiān)督體系的重要組成部分，是促進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化和法治化、提升行政執(zhí)行力和政府公信力、加強(qiáng)效能政府和廉潔政府建設(shè)的重要手段[1]。該《條例》將現(xiàn)有的各項(xiàng)制度規(guī)則的執(zhí)行方式方法、責(zé)任認(rèn)定、程序規(guī)則等規(guī)范化、制度化，有助于推動(dòng)黨和國(guó)家的政策方針路線貫徹到位；有助于落實(shí)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略，在實(shí)踐工作中具有指導(dǎo)和導(dǎo)向意義[2]。

（三）問(wèn)題與挑戰(zhàn)

黨的十八大后，黨中央關(guān)于加強(qiáng)督查工作、加大督查力度的文件不斷發(fā)布，政府督查作為政府治理的一個(gè)重要手段，使用的頻率也開始不斷增加。在這個(gè)過(guò)程中，既要積極發(fā)揮督查的正面效應(yīng)，又要避免過(guò)度督查、重復(fù)督查對(duì)下級(jí)和基層政府正常工作的干擾，需要清楚明確可能存在的問(wèn)題所在，加以改進(jìn)。

第一，缺乏上位法規(guī)范，督查“縱橫交錯(cuò)”。在《條例》出臺(tái)前，政府督查并沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，只有一些零散的政府內(nèi)部文件。當(dāng)政府出臺(tái)一些關(guān)于督查的規(guī)范性文件時(shí)，忽視了上位法的規(guī)定，導(dǎo)致各個(gè)地方對(duì)于督查的概念界定不清晰，做法不一，多頭檢查，督查主體沒有一定的執(zhí)法權(quán)威性，督查程序和工作方式無(wú)法可依等。比如有的項(xiàng)目鎮(zhèn)里先檢查，鎮(zhèn)里檢查完區(qū)里檢查，區(qū)里檢查完市里檢查，或者各區(qū)之間交叉檢查。去基層檢查，經(jīng)常只看見有限的工作人員在忙前忙后，問(wèn)及其他人，回復(fù)則是已經(jīng)被其他檢查組借調(diào)幫忙，本職工作反而陷入無(wú)人可用的窘境，“一人工作，十人檢查”現(xiàn)象突出。

第二，形式主義突出。典型的表現(xiàn)：一是督查方法走過(guò)場(chǎng)。有的項(xiàng)目不去現(xiàn)場(chǎng)去會(huì)場(chǎng)，動(dòng)輒召開全體動(dòng)員大會(huì)，聲勢(shì)浩大；匯報(bào)人員排成行，主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人等依次匯報(bào)；檢查步驟套路化，檢查過(guò)程形式化。二是督查工作不敢動(dòng)真碰硬[3]。對(duì)于督查中的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題敷衍應(yīng)付，多是大話、套話和空話。

第三，官僚主義泛濫。典型表現(xiàn)：一是檢查工作重視物質(zhì)享受、講排場(chǎng)。對(duì)待別人嚴(yán)格要求，對(duì)待自己卻降低標(biāo)準(zhǔn)。如果檢查人員自身政治素質(zhì)不夠硬，又如何能理直氣壯地去監(jiān)督別人，更遑論讓人心服口服。二是對(duì)被檢查單位提出不切實(shí)際的要求。要求被檢查單位一切以迎檢工作為中心，高高在上。不考慮單位實(shí)際情況，提出不切合實(shí)際的要求，嚴(yán)重影響了基層單位正常工作的開展。

第四，毋庸置疑，《條例》雖然已經(jīng)出臺(tái)，但是在實(shí)施過(guò)程中難免會(huì)有其無(wú)法具體落實(shí)的難點(diǎn)問(wèn)題，可能在一定程度上與現(xiàn)實(shí)情況存在偏差。舉例來(lái)說(shuō)，近幾年沸沸揚(yáng)揚(yáng)的環(huán)保督查風(fēng)暴中，雖然已經(jīng)有明文規(guī)定，但是在條令執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了“環(huán)保一刀切”的行為，督查部門在執(zhí)行過(guò)程中為了追求效率，濫用權(quán)力，實(shí)行一系列“一刀切”等過(guò)度操作和敷衍應(yīng)對(duì)做法，不僅加重了基層負(fù)擔(dān)，而且也傷害了群眾利益。因此，需要進(jìn)一步完善該條例的實(shí)施路徑，全面推進(jìn)政府督查工作的法治化和標(biāo)準(zhǔn)化。

二、政府督查的基本要求

根據(jù)《條例》規(guī)定，政府督查是指縣級(jí)以上人民政府在法定職權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)工作需要組織開展的監(jiān)督檢查。政府督查主要目的是加強(qiáng)和規(guī)范政府的督查工作，促進(jìn)政府依法履職，提高行政效能，全面落實(shí)依法治國(guó)理念，健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系。學(xué)習(xí)和解讀《條例》，其基本要求主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，從基本原則來(lái)看，政府督查的原則主要包括以下幾方面：一是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在上級(jí)黨委和同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，有重點(diǎn)、有策略地開展督查工作。二是要堅(jiān)持以人民為中心，統(tǒng)籌大局，實(shí)事求是，盡心盡力地解決人民群眾的困難和問(wèn)題。三是要堅(jiān)持有效有度，通過(guò)政府督查有效提升政府公信力和執(zhí)行力，同時(shí)注意減輕地方基層政府負(fù)擔(dān)，防范濫用政府督查權(quán)力。

第二，從內(nèi)容來(lái)看，政府督查主要有兩個(gè)方面內(nèi)容。首先就是黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策以及各級(jí)人民政府重要工作貫徹、部署、落實(shí)情況，對(duì)其督查有利于促進(jìn)各項(xiàng)決策的貫徹落實(shí)與執(zhí)行[4]。其次包括督查對(duì)象法定職責(zé)的履行情況以及各級(jí)人民政府的行政效能，對(duì)其督查有助于推進(jìn)督查對(duì)象全面依法履行職責(zé)、提高行政效能，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)以人民為中心的高質(zhì)量發(fā)展。

第三，從對(duì)象來(lái)看，督查對(duì)象首先是包括本級(jí)、下級(jí)人民政府所屬部門，一般來(lái)說(shuō)，主要有發(fā)改、人力資源和社會(huì)保障、民政、國(guó)土等等。其次包括法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織和受行政機(jī)關(guān)委托管理公共事務(wù)的組織。這些組織主要有兩大類型：一類是執(zhí)行型，即依法擔(dān)任一定公共事務(wù)職能同時(shí)執(zhí)行行政事務(wù)的事業(yè)單位，如新聞出版局、道路運(yùn)輸管理局等；一類是監(jiān)督型，如文化市場(chǎng)稽查、建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督等。

第四，從方式來(lái)看，主要有督查對(duì)象自查、聽取督查對(duì)象報(bào)告、訪談、會(huì)談、信函、電話、“互聯(lián)網(wǎng)+督查”等。可見，督查方式既有線上間接督查，也有線下直接進(jìn)行督查，除了一系列線下督查方式，國(guó)務(wù)院開通的“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺(tái)無(wú)疑成為線上督查中一種更加積極有效的方式，它能激勵(lì)和吸引全社會(huì)更多的人參與到督查中來(lái)，不僅優(yōu)化了政府行政監(jiān)督流程，促進(jìn)了基層減負(fù)，而且有力提升了政府效能，真正成為政府與群眾溝通的橋梁與紐帶。

三、推進(jìn)政府督查標(biāo)準(zhǔn)化的具體路徑

執(zhí)行和完善政府督查工作，要堅(jiān)持以人民為中心的指導(dǎo)思想，在系統(tǒng)化的思維格局中進(jìn)行。既要對(duì)宏觀大局開展前瞻性的謀劃布局，結(jié)合當(dāng)前政治時(shí)局科學(xué)樹立政府督查的總體目標(biāo)和階段性目標(biāo)，也要從局部來(lái)完善改進(jìn)督查工作。針對(duì)當(dāng)前政府督查的現(xiàn)狀要求，應(yīng)從以下幾個(gè)方面來(lái)具體促進(jìn)政府督查工作規(guī)范化。

第一，堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，嚴(yán)格督查工作流程。督查工作要符合正當(dāng)?shù)某绦颍紫染褪嵌讲楣ぷ鞯牧㈨?xiàng)，針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題要不要查，怎么查？這些都須經(jīng)本級(jí)人民政府或本級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)發(fā)出指令，批準(zhǔn)后才能開展政府督查。其次，有了立項(xiàng)后，要及進(jìn)制定可行的督查方案，明確此次督查的內(nèi)容、對(duì)象和范圍和時(shí)限，并對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)[5]。然后，督查工作結(jié)束后要做出督查結(jié)論，督查結(jié)論要做到事實(shí)清楚、證據(jù)充分、客觀公正，令人信服。最后就是督查的總結(jié)，根據(jù)督查結(jié)論對(duì)督查對(duì)象是進(jìn)行表?yè)P(yáng)還是批評(píng)或追究責(zé)任都要有一個(gè)明確的總結(jié)。

第二，杜絕形式主義和官僚主義，避免督查工作泛化。督查離不開一個(gè)“實(shí)”字，“實(shí)”代表著數(shù)據(jù)真實(shí)、作風(fēng)務(wù)實(shí)、工作扎實(shí)。有問(wèn)題不回避，嚴(yán)肅認(rèn)真，敢于較真碰硬，不搞檢查上的“形式主義”；沒有問(wèn)題不硬扣帽子，堅(jiān)持原則，分清是非，秉公辦事，避免問(wèn)責(zé)上的“官僚主義”。同時(shí)要確保督查不跑偏、不走樣，要運(yùn)用科學(xué)的督查方式，不隨意擴(kuò)大督查范圍，不隨意變更督查對(duì)象和內(nèi)容，真正發(fā)揮好督查的作用，使得各項(xiàng)方針政策落地生根、真正結(jié)出果實(shí)。

第三，優(yōu)化方式方法，加大督查保障力度。政府督查屬于行政監(jiān)督領(lǐng)域，要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督與行政監(jiān)督之間的協(xié)調(diào)，使行政督查與人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督等其他監(jiān)督相互貫通融匯[6]。各個(gè)地區(qū)和政府部門要靈活運(yùn)用“四不兩直”暗訪工作法、以問(wèn)題為導(dǎo)向的線索核查法、訪談法、田野調(diào)查法、“互聯(lián)網(wǎng)+督查”法等多種科學(xué)督查方法，形成多措并舉、協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制。

第四，加強(qiáng)督查隊(duì)伍建設(shè)，提升督查人員素質(zhì)。各級(jí)人民政府要重視督查隊(duì)伍力量建設(shè)，要把那些政治過(guò)硬、思想過(guò)硬、業(yè)務(wù)精湛的優(yōu)秀干部充實(shí)到督查隊(duì)伍中來(lái)，不斷加強(qiáng)隊(duì)伍專業(yè)能力建設(shè)，逐步提高人員的法律素養(yǎng)和思想政治素質(zhì)。比如在該《條例》出臺(tái)后，湖北省黃岡市政府黨組會(huì)學(xué)習(xí)貫徹其精神，組建了由市人大代表、市政協(xié)委員、專業(yè)人員、新聞?dòng)浾咴趦?nèi)的高素質(zhì)市政府督查人才庫(kù)，為市政府做好各項(xiàng)決策當(dāng)好參謀。

政府督查工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、艱巨性的工作。它不僅包含了督查的工作內(nèi)容，即督促檢查各地各部門對(duì)中央決策的貫徹落實(shí)情況，也蘊(yùn)含著督查工作的內(nèi)在精神實(shí)質(zhì)。深入開展政府督查工作不僅僅是為了發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行政策時(shí)的難點(diǎn)問(wèn)題，更是為了達(dá)到切實(shí)解決問(wèn)題、提升督查實(shí)效的終極目的[7]。我國(guó)現(xiàn)已進(jìn)入“十四五”時(shí)期，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，開啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程，同時(shí)政府的督查工作也應(yīng)不斷地在細(xì)化與完善中漸趨標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，只有這樣方能永葆生機(jī)與活力。

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[7]" "徐為偉.新發(fā)展階段下加強(qiáng)督查工作的思考探索[J].才智，2020（27）：115-116.

[責(zé)任編輯" "文" "欣]