全國性生態補償市場構建研究

摘" "要：雖然發達地區不斷地關停對生態有嚴重影響的企業或產業，以減少對生態的破壞，但后發地區為了發展經濟，卻競相接納或建立這樣的企業與產業。由此導致我國形成了這樣的局面，即所有企業和區域都遵守了法律法規的規定，都達到了生態環保要求，但隨著經濟規模的擴大，全國總的污染物排放量仍然在不斷增加。這是當前我國生態環境面臨的最大問題，也是產業難以升級的一個重要因素。基于科斯產權理論，用“構建全國性生態補償市場”的思路來解決這一問題，可能是當前的最佳方案。

關鍵詞：生態補償；市場化；產權理論

中圖分類號：F127" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2023）21-0024-05

一、問題的提出

當前，我國一方面許多產業產能嚴重過剩，另一方面還有很多落后地區為了發展經濟，又在充分利用后發優勢，通過低要素價格等犧牲自然資源及生態的方式生產價格更為廉價的商品。這樣的發展方式致使大量產業重復建設，長期被鎖定在產業鏈的低端。

直觀地看，解決這個問題有兩種思路：一是直接限制落后地區接納或設立對生態有嚴重影響的產業，但這顯然對后發地區不公平；二是制定更為嚴格的生態法律法規，這種方法看似公平，但實際對后發地區仍然不公平，更為重要的是，它也不能從根本上解決問題。本文將在前人研究基礎上，首先對解決這個問題的上述兩種思路展開分析，然后得出必須用“構建全國性生態補償市場”的思路來解決這一問題的結論，最后基于科斯產權理論提出構建全國性生態補償市場的初步方案。

二、理論綜述

國內外關于生態補償機制的研究已取得豐碩的成果且很多有借鑒意義，但也有一些不足的地方。

第一，現有成果側重于“專項補償”的研究，對“從全國性角度如何建立生態補償機制”的研究則相對缺乏。國內外學者對于水資源、礦產資源、森林資源等如何建立專項補償機制有大量的研究成果，他們關于專項補償機制的研究，對保護特定領域的生態具有重要價值。但當前我國面臨的最主要問題是，某些局部領域生態在改善，但全國總的污染物排放量仍然在不斷增加。基于此，本文將從全國性角度對我國應當如何建立一套生態補償機制展開研究。

第二，現有成果側重于“從政府補償角度或立法角度”展開研究，對“從市場化角度如何建立補償機制”的研究則相對缺乏。國內外學者從政府或立法角度對怎樣進行縱向補償有大量的研究。國內外學者關于政府縱向補償的研究，對于基于公共利益目的而使生態被破壞的利益直接受損者進行賠償具有重要意義。但是，當前我國面臨著大量“主要基于私人或局部地區利益”損害生態環境的經濟行為，并且這些經濟活動還是一個國家經濟生活中必須存在的。對于這樣的經濟行為該如何進行補償，國內外研究非常缺乏。這樣的補償實際是一個橫向補償問題。由于大部分的橫向補償都無法清楚地知道“損害治理成本”“補償標準”“怎么補償”“補償多長時間”“如何公平公正地分配補償資金”等問題，本文認為，只有建立一套市場化的補償機制才有可能解決這么復雜的問題。因此，本文將從市場化角度研究如何建立生態補償機制。

第三，現有成果側重于“損害賠償”的研究，對“生態貢獻者”“生態治理過程中的利益受損者”“減少生態破壞者”補償的研究則相對缺乏。國內外學者大多沒有區分“生態賠償”和“生態補償”這兩個概念，由此導致他們的研究對象側重于“由于生態被破壞而利益直接受到損失的人”，但是對于“為生態保護作出貢獻者”“生態治理過程中的利益受損者”“減少生態破壞者”如何補償的研究則相對缺乏。因此，本文將對“生態賠償”和“生態補償”兩個概念進行區分，著重對“為生態保護作出貢獻者”“生態治理過程中的利益受損者”“減少生態破壞者”如何進行補償展開研究。

三、生態補償的本質：對生態系統提供服務給予的經濟補償

有些生態損害是違反法律法規，人為造成的損害。對于這種行為，不能簡單地以實施生態補償來追究責任，而應當追究法律責任。由此，我們將這種行為的經濟責任歸類為“生態賠償”責任，而將其余生態損害行為應當承擔的經濟責任歸類為“生態補償”責任。

2015 年Wunder 將生態補償的定義修訂為：一種生態系統服務提供者與使用者之間的自愿交易，基于雙方協定的自然資源管理規定而產生被補償的生態系統服務進行有條件的付費。

根據上述定義，“生態補償”的成立有兩個前提：第一，“生態補償”是以生態系統能夠為人類提供生態服務為前提。只有生態系統為相關主體提供了某種生態服務，才有了為其補償的可能性；第二，“生態補償”是人類經濟活動和經濟關系發展到一定階段的產物。也就是說，只有經濟發展到一個比較高的階段之后，生態補償才有了建立的必要和可能性。因此，生態補償的本質是，經濟發展到一定階段之后，對生態系統提供服務給予的經濟補償。

十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”由此，筆者認為新時代對生態補償的研究應更多地著眼于解決不平衡不充分發展問題。基于此，把生態價值看成是一種自然資本可能更為合理。因此，今后國家生態工程的重點應圍繞“生態服務受益的城市發達地區”對“為全社會提供生態服務的鄉村欠發達地區”給予經濟補償。從這個意義上講，生態補償是精準扶貧、共同富裕、和諧社會的配套政策。

根據上述定義，我們可以將生態補償的核心含義歸結為以下幾點：一是補償適用于非自然的人類活動；二是以“受益者補償”為基本原則；三是通過生態受益者彌補生態保護者因保護生態環境喪失的發展機會和保護性投入，以實現生態保護的目標。由此，生態補償的對象在理論上可以分為以下四類：第一，生態破壞的受害者；第二，為生態保護作出貢獻者；第三，生態治理過程中的利益受損者；第四，減少生態破壞者。在當前的補償實踐中，我們常常忽視對貢獻者、間接受損者以及減少破壞者的補償，而僅僅注重直接受損者的經濟補償。

四、抑制全國總的污染物排放量仍然不斷增加的路徑選擇：對后發地區進行生態補償

從世界各國工業化的實踐看，生態環境和經濟發展是相互對立的矛盾體。人類今天之所以能夠過上物質財富極為豐富的幸福生活，毫無疑問是工業化的結果。而工業化一定會對生態系統造成破壞。發達國家在對生態經過治理之后，看似既富有，生態又保護得很好，但深入研究它們的成就可以發現，少部分原因是通過制定嚴格的法律，倒逼企業投入大量環保成本對生態進行治理的結果，大部分原因是以向發展中國家轉移高污染、高能耗產業，犧牲發展中國家生態環境為代價而取得的。

顯然，就我國現發展階段來說，不可能再走發達國家的老路。在工業化過程中，我國為了抑制生態環境的惡化，制定了嚴格的法律法規。然而，雖然發達地區不斷地關停高污染、高能耗、對生態有嚴重影響的企業和產業，但后發地區為了發展經濟，卻競相接納和創設這樣的企業和產業。由此導致所有企業和區域都遵守了法律法規的規定，都達到了生態環保要求，但隨著經濟規模的擴張，全國總的污染物排放量仍然在不斷增加。在這種情況下，用法律或行政方式是解決不了全局性環境持續不斷惡化這一問題的，因為總有更為落后的地區為了當地經濟的發展而接受或創設這樣的企業和產業。

那么，怎么解決這一問題呢？如前所述，直接用法律或行政命令的方式限制后發地區接納與發展對生態環境有嚴重影響的企業，或加大它們發展這些產業的成本。雖然這些方式簡單有效，但卻對后發地區不公平。因此，為公平起見，同時既能從整體上緩解全國總的污染物排放量不斷增加的局面，又能為中國高質量發展提供源源不絕的動力，筆者認為應當構建一種對落后地區由于保護生態而給予補償的機制，即建立一種對為生態保護作出貢獻者、生態治理過程中的利益受損者和減少生態破壞者進行補償的機制。

五、生態補償模式的選擇：構建全國性生態補償市場

與生態損害賠償相比，我們所要構建的生態補償機制具有以下特點：一是受償者不是因為補償者的直接行為導致其利益受損而得到補償，而是因為受償者為了公共利益，主動放棄發展經濟的權利而由受益者給予其經濟補償；二是補償機制中的“損害主體”“被損害主體”“受益對象”“治理成本”等因素有時不是很明確；三是“補償多少”“怎么補償”“補償多長時間”“補償資金怎么使用”等問題的量化或確定也是一個難題。為此，我們把這種生態補償叫作“一般性的生態補償”，其他的生態補償則叫作“專門性的生態補償”。顯然，政府主導下的專門性的縱向補償機制是無法解決這一復雜問題的。

基于當前生態經濟學的理論與實踐，筆者認為，根據科斯的產權理論，運用“科斯范式”，通過建立全國性的市場化的生態補償機制來解決這一問題可能是最公平、合理且有效的方式。理由如下。

第一，生態治理必須樹立全國一盤棋思想，探索各地區互利共贏、協同治理的道路。從某種意義上說，生態保護和經濟發展是相互對立的矛盾體。生態治理問題背后涉及到各地區GDP取舍、產業競爭力高低、產業結構選擇等等問題，也就是說，必須全國一盤棋，不同的地區在生態保護與GDP增長兩者之間進行不同的取舍，而GDP 增長又直接關系到該地區眾多主體的切身利益。因此，生態治理不能再各自為政，應樹立全國一盤棋思想，探索互利共贏、協同治理的道路。

第二，市場模式是解決生態價值量化問題最公平、合理且有效的模式。生態系統具有巨大的正外部性效應，其建設者與受益者的主體具有很大的不同。受益者往往是享受到了利益，但沒有為此付出成本或付出的成本不足，并且受益者得到多少利益和應當付出多少成本根本無法量化。其實，在不同的發展階段，即便對于相同的生態服務，人們對生態價值所愿意支付的費用也不相同；即便在同一發展階段，不同生活水平的人愿意支付的費用也不相同。所以盡管經濟學、生態學等領域的專家學者對生態價值的量化研究有很多成果，但不得不承認，至今為止最公平、合理且有效的辦法還是建立市場機制。因此，在生態補償中應引入市場機制，通過參與各方的平等博弈，自動形成價格機制，并平衡各方利益。此外，對于生態補償受償區，市場化生態補償機制不僅可以促進生態資產的價值實現，而且還可以吸引多方融資，這有助于實現受償區自身造血功能，促進生態補償的可持續性。

第三，科斯的產權理論為市場化的補償機制提供了解決方案。生態保護是一種具有顯著正外部效應的社會服務。現代經濟學有以下兩種解決外部性問題的理論范式：一種是“庇古范式”，該范式認為，“外部性產生的原因在于市場失靈，必須通過政府的介入加以解決”。即政府向生態保護的外部獲益者征收稅費，然后補償給生態服務提供者。這是一種典型的政府管控模式，主要強調由損害者付費，它的本質是將正外部性成本內化成使用者成本，從而增加正外部性的供給；另一種是“科斯范式”，該范式認為，“政府只需將初始產權清楚并且恰當地界定好，然后基于市場原則，就能實現外部性的社會最優水平，從而使資源配置達到帕累托效率。”具體到生態領域，政府只需將生態損害的初始產權清楚并且恰當地界定好，然后建立市場機制，通過當事人之間的產權交易，就能使生態服務供給的正外部性內部化。這是一種典型的市場化模式，主要強調受益者付費，它的本質是將生態服務的公共產權屬性在一定程度上轉化為私人產權，外部性可以通過當事人之間的市場交易實現帕累托效率。

從“庇古范式”到“科斯范式”是生態保護從“損害者付費”到“受益者付費”思想的轉變。顯然，在實踐中，生態損害賠償機制的構建更適宜采用“庇古范式”，而生態補償機制的構建則更適宜采用“科斯范式”。

六、全國性生態補償市場構建的重點、難點和初步方案

（一）全國性生態補償市場構建的重點

全國性生態補償市場構建的重點是，如何建立一套市場化的生態保護補償機制，一方面“在所有企業都達生態環保要求的時候，國家整體生態惡化到什么程度這一問題”能夠回歸到政府掌控局面，另一方面又能讓落后地區的民眾都公平地分享到國家經濟發展的成果。根據上面的分析，筆者認為依據“科斯范式”構建全國性的生態補償市場基本能達到這樣的要求。

（二）全國性生態補償市場構建的難點與生態損害權標的的確定

1.全國性生態補償市場構建的難點。科斯定理的關鍵是對初始產權的界定，即以什么作為產權標的，以及把產權界定給誰。對于全國性的生態補償市場來說，構建的難點是，如何找到一個生態損害（受益）權標的，然后對這個標的產權進行界定。當然，這個標的必須能起到“牽一發而動全身”的效果，國家控制住了這個標的的產權總量，就控制住了生態的惡化；并且基于這個標的的產權如果進行了合理的界定，就能讓落后地區公平地分享國家經濟發展的成果。

2.生態損害權標的的確定。經過大量的調查研究，筆者認為生態損害權最好的標的是“農業用地”（以下簡稱“農地”）。因為農地資源是生態之本，國家掌控了農地生態損害權總量，就能從整體上掌控生態惡化的程度。

在工業化和生活水平較低的年代，人們對于農地的認知大多停留在經濟功能方面，比如為人類提供食物、為工業提供原材料等等。但是，伴隨著工業化進程及人們生活水平的提高，農地及其所承載的自然資源被過度利用以及生態環境被嚴重破壞等問題逐漸暴露，人們開始重新審視農地的非經濟功能，特別是其生態功能逐漸被人們所重視。

在短缺經濟時代，我國的農地生態資源基本沒有什么價值，都是免費向社會公眾提供。但是，伴隨著經濟的增長，人們對生活品質的要求越來越高，農地生態逐漸變成了一種具有重要價值的資源。農地資源不僅是生產、生活之本，更是糧食安全和生態之本，是生態文明建設的物質基礎、空間載體和構成要素。從根本上說，所有生態系統都是建立在農地基礎之上的，它們的維系都要依賴農地的支撐。

與農地相對應的概念是“城鄉建設用地”，農地如果被破壞或轉成建設用地，都會在某種程度上對生態系統產生負面影響。生態系統一旦遭到嚴重破壞，便會以水土流失、土地沙化、霧霾和頻繁的自然災害等多種

形式危及國家生態安全和糧食安全。因此，農地變成城市建設用地將直接或間接導致原有生態系統服務功能全部或部分喪失，從而影響生態系統的正常運轉和生態環境的維持。

當然，發展經濟必然要付出生態代價，人類需要在經濟發展與生態保護之間尋找到一個平衡點。工業化和城市規模擴張的過程，其實也是一個農地不斷變成城市建設用地的過程。在人類不同發展階段，農地和城市建設用地各自產生的效益也不相同，所以從某種意義上說，一國家或區域城市化的規模和速度是農地與城市建設用地之間土地利用方式競爭的結果。由于生態系統的正外部性，如果放任農地和城市建設用地自行尋找平衡點，必然會導致生態被破壞的程度遠遠超過人類所愿意承受的范圍。

當前，隨著我國社會經濟的發展、工業化進程的加速以及城市化的深入，工商業生產活動占據了越來越多的農地生態空間，生態環境問題變得越來越嚴峻，農地資源的質量與數量表現為逐年下降的勢頭，已經嚴重威脅我國糧食安全與生態環境安全，人多地少的現實局面直接決定我國必然需要保護農地資源。而對落后地區的地方政府而言，不僅要保護好區域的生態環境，還需要促進區域的經濟發展，這是一個巨大的挑戰與難題。當這些地區的居民通過造成生態破壞的行為來維護自身的生存需要的時候，就會使得矛盾更加突出，更容易引發各種連帶效應。

在過剩經濟情況下，農地生態區放棄發展非農產業，大力發展生態農業和糧食產業應當是最好的選擇。但是，我們不能讓這些地區的居民“守著綠水青山卻住著窮窩窩、天天過著緊巴巴的日子”。因此，對農地生態進行補償的具體原因可以概括為以下兩方面：一是國家出于整體利益考量，為保護環境放棄將農地變成工業用地而喪失發展機會的對象進行補償；二是對為保護環境作出貢獻的對象進行補償。

在農用的狀態下，土地除了經濟功能，還有生態功能，所以農地向社會提供的服務具有顯著的正外部性。當農地變成城鄉建設用地后，農地原有利用狀態消失，土地的利用用途和覆被的變化使農地生態服務功能嚴重弱化甚至消失殆盡，由此給社會公眾帶來生態福利的損失，而這些損失往往難以計入城鄉建設用地的社會成本中，致使農地變成建設用地的邊際社會效益小于邊際私人收益。因此，農地轉成城鄉建設用地導致的農地生態功能的損失可視為一種負的外部效應。如果該負的外部效應未能納入農地轉化為城鄉建設用地決策，則會導致在同樣價格（成本）水平下，農地轉化成城鄉建設用地的實際規模與社會期望的最優規模不一致，即實際流轉規模大于社會期望的最優規模，表現為農地過度流轉為城市建設用地。經濟學認為，只有建立有效的補償機制，才能使城鄉建設用地的實際規模與社會期望的最優規模相一致，從而使農地生態資源得到合理有效地利用。

綜上，國家基于整體和長遠利益考量，可以根據科斯的產權理論，建立以農地生態損害權為標的的市場化補償機制，以彌補農地所創造的生態正外部性效益，從而在一定程度上提高農地所產生的收益。國家也可以因此制約和管控農地變成城市建設用地的速度和規模。與此同時，國家只要掌控了農地生態損害權總量，就能從整體上掌控生態惡化的程度。在這種機制下，城鄉建設用地的實際規模與社會期望的最優規模才能一致，農地生態資源才能得到合理有效利用，經濟發展與生態保護之間才能在市場機制作用下自動尋找到一個平衡點。

（三）全國性生態補償市場構建的初步方案

根據科斯產權理論，對于涉及兩方利益主體“相互性問題”的治理對策是，把完整的產權界定給一方并允許權利交易從而解決外部性問題。下面我們以科斯定理作為理論基礎，以將“農業用地”變成“城市建設用地”作為生態損害權標的，對怎樣構建全國性的市場化的生態補償機制提出一個初步的設想。

1.確定產權總量。根據一定時期的經濟用地指標確定生態損害權總量。廣義地說，占用土地發展非農產業就是一種破壞生態的行為。但是，要發展經濟，又不可能不占用土地。因此，可以根據一定時期的非農用地總量確定為生態損害權總量。具體來說：首先，在生態可承受范圍內，應根據未來（比如20年）GDP可能達到的量，以及每畝土地可以產出的GDP測算出未來還需要占用多少土地用于發展非農產業。然后，將這個非農用地總量確定為我國的生態損害權總量。

2.界定產權。按農村戶籍人口標準將生態損害權總量分配給各區縣。初始產權的安排是科斯定理的關鍵問題，它關系到社會利益的重新調整。筆者建議這樣進行初始產權的安排（政府部門可以根據情況進行調整）：每5年（或每5—10年）根據我國經濟發展需要確定非農用地指標總量，然后按農村戶籍人口標準分配給各區縣。為什么生態損害權只界定給農村的戶籍人口呢？理由如下：第一，由于政府的教育、醫療、文化體育、交通、水電等基礎設施絕大部分都投資在城鎮，城鎮居民已經遠比農村居民分享了更多政府所建基礎設施的好處；第二，工業化的過程其實也是一個把農地變成城市建設用地的過程，一個人為地對生態造成破壞的過程。從歷史的角度看，城鎮居民之所以能夠過上比農村居民更富裕的生活，是建立在累積了大量對歷史生態破壞基礎之上的。因此，為公平起見，現在的生態損害權必須界定給農村戶籍的居民。

3.產權交易。建立全國統一的生態損害權交易市場。為了更好地保護生態和糧食安全，必須對我國全境進行功能劃分。首先，將我國全境劃分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區，并明確各區的生態保護范圍，必要時可以建立專門的生態保護區；其次，為保證糧食安全，已劃定為基本農田的耕地紅線就不能再隨意占用了。限制開發區、禁止開發區和基本農田區的主要任務就是確保我國的生態安全和糧食安全。

在專門的生態保護區和基本農田區，只能出售所分配的非農用地指標，不能用非農用地指標發展非農產業。其他區（縣），既可出售非農用地指標，也可將非農用地指標直接用于發展非農產業。當本縣（區）非農用地指標用完之后，如還有非農用地需求，必須由該區（縣）向其他區（縣）購買非農用地指標。這一交易的實質是縣（區）政府代表民眾購買其他縣（區）提供的生態產品。

考慮到該制度的實施會加大企業的用地成本，在短期內大規模地實施可能會削弱我國招商引資的能力。因此，筆者主張分步實施：第一步，在試點階段筆者主張只有出售非農用地指標的縣（區）將所得資金用于生態保護，而購買非農用地指標的縣（區）則不需要對所分配的指標額外付費。第二步，條件成熟之后，可以要求所有非農用地指標都必須按市場價格支付生態保護金，甚至可以將生態損害權直接分配給擁有農地資源的鄉鎮或村社。第三步，引入社會資本以及期權交易等方式進入生態損害權市場，以促進生態價值進一步市場化。在這一階段，鄉鎮、村社甚至個人也可以將它們的生態損害權按照入股分紅等方式，加入公有、甚至私有資本主導的混合所有制農場，讓被補償者拓寬發展空間，從而獲得相對穩定的經濟來源。

4.補償基金的使用。如何將補償基金轉化為有效的實地保護一直是國際生態補償關注的重點。當所實施的生態補償項目如果能夠促使參與者采取社會期望的土地利用方式，從而提高全社會的福利，則生態補償被認為是有效的。因此，出售非農用地指標所得資金必須專款專用。為此，必須建立生態保護基金，并由專門機構進行管理。用生態補償所得資金扶持生態產業的發展，生態產業發展起來之后又反過來增加補償基金，由此形成一個相互促進的生態產業補償鏈。

為了使補償基金達到其預期的目的，具體可從以下幾點入手。第一，前期的資金應當主要用于向離開生態區的居民贖回所占有的農地資源，這是最重要的一步。在農地生態補償領域，農地生態服務的產生以糧食安全和生態保護的存在為前提，贖買改革的執行思路就是將農地生態服務這一公共物品供給問題轉化為可以在產權市場上交易流轉的農地處置權交易問題。政府圍繞農地的處置權開展各類產權交易，對農地的使用者讓渡的農地處置權給予補償，形成國有農地權制度改革后的產權安排創新。具體是政府將部分分散在村集體和農民手中的閑置農地使用權或是所有權贖回，重新收歸國有經營（或政府組建土地銀行），國家控制的這些農地的導向是糧食安全和生態效益，從而有效保證糧食安全和生態服務持續供給。因此，也可將贖買改革看作是一項農地國有化的產權交易。第二，中期的資金可用于生態保護區和基本農田區的道路等基礎設施及鄉村旅游設施等的建設。第三，后期資金則主要用于補貼生態保護區和基本農田區的糧食和生態產品生產、土地休耕等。總之，生態保護基金使用的基本原則是必須不斷地增強生態保護區自身的造血能力。這樣做至少將會有四個效果，一是為解決中國城鄉發展不平衡問題找到可行的解決辦法；二是人口自然而然地將流向效率更高的中心城區和都市圈，可有效緩解中心城區和都市圈勞動力短缺，同時加快其產業升級和人口城市化的進程，提升我國整體的經濟發展質量；三是變“輸血式”的補償為“造血式”的補償，從而確保我國的糧食安全，同時使農地生態走上可持續的發展道路；四是如果采取適當措施，比如對補償資金的用途限定在只能在特定范圍內使用等，則可以極大加快該地區城市化發展速度，吸引更多本地戶籍在外人口回流當地就業。

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