南四湖流域水生態環境聯防聯控機制實踐與啟示

摘要：南四湖承接蘇、魯、豫、皖4省8市34個縣53條入湖河流匯水，流域跨多個省、市、縣，各地各行其政導致水污染責任界定難等問題，給南水北調東線水質帶來安全隱患。建立南四湖流域生態保護聯防聯控機制，從根本上實現全流域一盤棋，推進協同治理，形成治污合力，有效助力水環境質量持續改善。文章通過濟寧市建立起的南四湖流域生態保護聯防聯控機制實踐案例，探討聯防聯控機制建立的意義、存在的問題以及經驗啟示，為進一步完善聯防聯控機制及全國推廣提供參考。

關鍵詞：聯防聯控機制；南四湖流域；水生態環境

中圖分類號：X32 文獻標志碼：A

前言

當前，水環境污染問題仍是社會關注的焦點，尤其是跨區域水環境污染問題尤為突出。跨區域河湖水環境管理制度缺失導致難以形成治污合力，建立聯防聯控機制迫在眉睫。跨區域水生態環境聯防聯控是環境管理工作中的難點，也是環境管理需要突破的重點領域。南四湖是中國北方最大的淡水湖泊，人湖河流眾多。作為南水北調東線工程的輸水干線和調蓄湖泊，保證一泓清水永續北上，責任重大、意義深遠。為保障南水北調水質安全，防治行政邊界地區水環境污染，深化行政邊界地區水生態環境保護交流合作，協同推進南四湖流域治理保護，近年來，省、市、縣多級建立了水生態環境聯防聯控機制。文章以南四湖流域生態保護聯防聯控機制實踐為例，梳理了南四湖流域現狀和水生態環境聯防聯控的建立進程，分析了聯防聯控機制實施過程中存在的問題，并有針對性的提出來了體制完善的意見和建議，以期更有效的指導跨區域水生態環境聯防聯控實踐，進一步提高水生態環境管理水平。

1南四湖流域概述

南四湖是微山湖、獨山湖、昭陽湖和南陽湖的總稱，承接蘇、魯、豫、皖4省8市34個縣53條人湖河流匯水（四省：山東、江蘇、河南、安徽；八市：濟寧、泰安、臨沂、棗莊、菏澤、徐州、宿州、開封），流域面積3.17萬平方公里，承擔多種生態功能，是南水北調輸水干線和調蓄湖泊。湖區南北長126公里，東西寬5-25公里，湖面面積1 266平方公里（上級湖602平方公里，下級湖664平方公里）。南四湖流域多年平均年降水量為731毫米，總庫容47.31億立方米，其中防洪庫容30.29億立方米，興利庫容11.28億立方米，多年平均可利用水量為12.73億立方米。南四湖是山東省最大的湖泊，也是全國十大湖泊之一。

環湖53條河流中，流域面積大于1千平方公里的入湖河流有9條。從發源地分析，1條發源于安徽省，13條發源于江蘇省，39條發源于山東省；山東省內39條河流中，2條發源于泰安市、4條發源于菏澤市、12條發源于濟寧市、21條發源于棗莊市。從入湖分析，8條經江蘇直接入湖，45條河流為山東境內入湖，其中40條經濟寧入湖，5條經棗莊人湖。（見圖1）

2南四湖流域聯防聯控建立

2.1國家層面

生態環境部淮河流域監督管理局積極協調南四湖流域蘇、魯、豫、皖四省生態環境廳及濟寧、徐州等涉及南四湖流域的八個地級市人民政府，建立了南四湖流域水生態環境治理保護聯防聯控機制。2021年12月，召開南四湖流域水生態環境治理保護聯防聯控機制會議，會上審議通過了《南四湖流域水生態環境治理保護聯防聯控機制工作規則》，明確近期重點任務包括強化監測監督、統一水污染物綜合排放標準、推廣人工濕地建設、船舶和港口污染防治、防控突發水污染事件、城市黑臭水體治理等工作。2022年12月底，審議通過了《南四湖流域水生態環境治理保護重要事項通報辦法》、《南四湖流域水生態環境治理保護聯防聯控機制2023年度工作計劃》，進一步明確各成員單位任務分工，加強信息共享，為聯防聯控提供支撐。

2.2省級層面

《山東省南四湖保護條例》于2022年1月1日起施行。山東省南四湖保護條例明確了各級政府的職責：由山東省政府統一領導，建立健全流域協調機制、考核評價制度和分區管控體系，統籌解決流域生態保護、綜合治理和經濟社會發展中的重大問題。流域所在地市、縣（市、區）政府要將生態保護和高質量發展納人國民經濟和社會發展規劃，優化產業結構和布局，促進資源合理高效利用。流域所在地縣級以上政府加強黑臭水體和生活污水治理，加快建設城鎮污水管網、污水集中處理設施和垃圾集中處理設施，實現雨污分流、污水集中處理和垃圾無害化、減量化、資源化處置。

2.3市縣層面

2021年，濟寧、徐州兩市河長辦共同簽署《南四湖地區邊界河湖管理保護溝通聯系協議》，建立健全了兩市河長會商機制。兩市政府簽訂了《南四湖流域水生態環境聯防聯控共治共享協議》和深化合作備忘錄，形成跨界水污染防治聯防聯控機制。濟寧市聯合棗莊、徐州三地檢察機關與交通運輸、生態環境等九部門簽訂了《南四湖流域船舶和港口碼頭生態環境治理協同執法框架性協議》。山東省和濟寧市在39條河流入境、人湖口、縣界，新建77個水質自動監測站，打造109個自動監測站組成的監控體系。2022年，濟寧市與周邊棗莊、泰安、菏澤推進簽署了三個市級、市內簽署了44個縣級的聯防聯控協議。濟寧市微山縣、魚臺縣多次與棗莊滕州市、薛城區溝通交流，形成解決邊界“散亂污”企業的共識，先后簽訂了《行政區域邊界地區環境執法聯動協議》，及時互通信息，保持良好的互動協作關系，建立了“混合編組、不分屬地、共同執法”的新模式。為促進上下游協同治污，山東省實施流域橫向生態補償，其中濟寧市簽署了47個河流斷面橫向生態補償協議。流域聯防聯控和生態補償政策的實施，統一了上下游污染治理和生態保護的思想認識，提升了聯防聯控的自覺性和主動性，促進了各縣市區主動改善水環境質量的積極性，群眾滿意度不斷提升。（見表1）

3聯防聯控機制實施過程中發現的問題

3.1聯防聯控機制不健全

盡管建立了聯防聯控機制，但工作總體上存在協作制度不完善、上下游責任不明確、技術基礎保障不到位、橫向生態補償存在爭議等問題。為強化南四湖流域生態保護和高質量發展，濟寧市設立了市南四湖流域管理辦公室（市南四湖自然保護區管理辦公室），為市政府派出機構，對內建立了由市生態環境、自然資源、城鄉水務、農業農村、交通運輸、住房城鄉建設、文化旅游等部門組成的南四湖流域管理工作聯席會議制度，對外建立與徐州市、棗莊市等流域內省內外相關地市的溝通聯絡。但山東省內棗莊、泰安、菏澤這三市和江蘇省徐州市沒有專門的流域管理機構，區域溝通聯絡協調相對不暢。跨省以及其他省內未實施生態補償制度橫向生態補償制度需要進一步完善。

3.2沿湖各省水質考核、企業排污等標準不統一

山東省南四湖流域執行2018年《流域水污染物綜合排放標準第1部分：南四湖東平湖流域》山東加嚴標準，濟寧市又執行著山東標準最嚴的核心保護區域和重點保護區域標準，而流域臨近省執行的國家標準和行業標準，限值較寬松。點源排放標準和河湖水質標準差距大，河湖水質執行地表三類水標準，污水處理廠執行一級A標準，工業點源執行行業排放標準，達標的點源外排水進人河流、湖區就是污染源。在非規模化畜禽養殖建設、立項、防疫、糞污設施配套、執法等方面，無明確法律支撐，基層難以依法行政。

3.3屬地責任不清晰

南四湖地處蘇魯兩省交界處，山東省在南四湖劃定了南四湖省級自然保護區，并采取嚴格的管理措施，但是無法約束江蘇省管轄南四湖區域。為保障南四湖生態，近幾年山東省、濟寧市投入巨資從南水北調調引江水補充下級湖，從黃河引水補充上級湖，特別是干旱年和連續枯水年份，南四湖來水量不足。

3.4流域內生態保護任務繁重

面源污染問題尚未根治。全流域范圍內農業種植面積大，農藥化肥大量施用，秸稈腐爛、殘留的農藥化肥污染地表水。如濟寧市傳統水稻種植面積65萬余畝，在種植過程中，存在數次泡田退水人河湖，影響水質。船舶通航管控亟待加強。目前每年通行于南四湖水面的各省市船舶約8萬艘次，部分存在越級通航和超標準大噸位船只拖底經過的情形，擾動河湖底泥造成水質超標，同時，船舶全程監控難度大，油污、生產生活污水垃圾的排放以及各類拋灑滴漏均會帶來不利影響。汛期強降雨帶來的雨污水污染問題愈發突出。如2021年10月底秋汛期結束時，棗莊、濟寧、泰安、菏澤市累計降雨量1 130毫米、1 002毫米、957毫米、1 057毫米（該區域常年年均降雨量710毫米），比各市歷年同期分別偏多49%、42%、50%、74%，均為歷史極值。2022年6月1日至8月10日，累計降雨603毫米，較去年同期增多201.3毫米、增幅達50%；較歷年同期增多274.4毫米、增幅達84%，大量上游雨污水攜帶污染物人湖，嚴重影響水質達標。湖區自凈能力弱化。根據有關調查數據，自2000年起，南四湖菹草面積大幅增長，2020年面積達到80萬畝，經估算，南四湖菹草等總生物量約3.4萬噸，每年自然腐爛，造成嚴重的二次污染。

3.5南四湖生態治理資金缺口較大

為確保南水北調水質安全，沿湖人民群眾付出巨大犧牲，市縣財政及企業投入巨大資金，經過持續努力，深度治理成效顯著，確保了一泓清水永續北上。如濟寧市作為南四湖流域下游城市、南水北調東線治污主戰場，河流、湖泊水質考核執行Ⅲ類標準，相對于上游城市，承擔著巨大的地表水達標壓力。特別是退礦退漁涉及煤礦職工多、漁業人口多，市縣財政將面臨巨大壓力。

4完善南四湖流域聯防聯控機制的啟示

4.1建立統一協調南四湖流域管理機制

國家層面統籌生態環境、水利、自然資源等部門的生態環境協調機構，以河湖長為核心，實現南四湖流域水資源、水環境、水生態的統一協調，建立統一的精細化管控機制，實現南四湖流域國家層面的生態管理、監測、執法統一，促進流域聯防聯控聯治。國家層面組織編制南四湖流域保護與綜合開發利用規劃，統籌解決南四湖流域水功能區劃調整、港航規劃編修、產業結構布局等工作，明確各功能分區，合理利用南四湖資源。

4.2建議上下游統一治理標準

針對南四湖流域53條河流水質考核時，綜合考慮流域上下游河流實際情況，同一條河流上下游實行統一標準，斷面水質均執行下游Ⅲ類標準。同時，在制定或修改涉及南四湖流域相關排放標準時，兼顧地方全鹽量等本底值過高的實際困難，穩步推進各項政策措施，制定更加科學合理的排放標準。

4.3建立統一河湖生態流量管控機制

按照流域機構確定南四湖生態水位保障目標要求，在流域省際之間、跨地區之間加強水利工程調度和取用水管控，保障南四湖生態用水，加強南四湖生態流量管控效果。設置統一取水審批與監管，在進行南四湖取水許可審批時，應征求相關利益方的地方政府及水行政主管部門的意見。建立聯席會議制度，對重點取水審批由相關各方共同研究，同時要加強對湖內取水的監管，要按批準的水量和時間取水，防止無序取水，在無閘控制的引、取水口門全部建閘控制，所有取、引水口均安裝計量監控設備，由淮委統一監管，按水量分配方案控制取引水量。特別是要加強枯水季節取水管控，低于死水位時，按照生態優先的原則，及時采取保水、限水措施。

4.4建立統一生態治理財政投入機制

進一步理順國家、省、市、縣財政事權和支出責任，適當加強國家、省在南四湖流域生態環境保護等方面事權，逐步建立科學持續的投入保障長效機制，推進全流域生態環境治理體系和治理能力現代化。生態補水協調機制，設立應急調水基金，在南四湖水位低于生態水位、生態遭受嚴重威脅、危害水質凈化功能時，由淮委實施調水補湖，所需資金先從調水基金中解決，然后通過水資源的有償使用和水權交易進行補充。統籌調水下游受水城市，通過國家重點生態功能區轉移支付資金等方式，持續給予生態補償，重點解決湖區約10萬漁湖民生產生活、南四湖25萬畝實驗區池塘生態化改造、南四湖26萬畝退養池塘原位修復和38萬畝菹草、63萬畝稻田退水治理等問題，確保南水北調東線水質穩定達標。

4.5統一實施流域內橫向生態補償機制

綜合考慮上下游水質、水量，明晰上下游的責任，提高上游治污積極性。以監測數據為依據，上游入境客水如對下游水質改善有貢獻作用，下游應予以補償上游；否則，上游補償下游。同時，由于市域內縣界斷面自動監測體系不完善，在徑流量小、季節性的市內河流主要依據人工監測數據，生態補償資金測算依據不足，建議市級監管本市域內生態補償，省級重點監管跨市生態補償，國家層面重點監管跨省生態補償。

5結束語

文章以南四湖流域水生態環境聯防聯控機制實踐為例，梳理了國家級、省級和市級三個層面南四湖流域聯防聯控機制建設歷程，分析得出實踐中存在聯防聯控機制不健全、沿湖各省水質考核企業排污等標準不統一、屬地責任不清晰等問題，提出建立統一協調南四湖流域管理機制、建議上下游統一治理標準、建立統一河湖生態流量管控機制、建立統一生態治理財政投入機制、統一實施流域內橫向生態補償機制的意見和建議，有效指導了流域跨區域水污染聯防聯控實踐，為進一步完善聯防聯控機制及全國推廣提供了參考。