南水北調中線工程水資源市場聯動定價配置機制研究

關鍵詞：南水北調；中線工程；水資源；水價；配置機制

中圖分類號：ＴＶ２１３．４；Ｆ１２３．９ 文獻標志碼：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２３．０５．０１８

引用格式：張保林．南水北調中線工程水資源市場聯動定價配置機制研究［Ｊ］．人民黃河，２０２３，４５（５）：８８－９２，１１４．

南水北調中線一期工程已產生了巨大的社會效應、經濟效應、生態效應、系統效應和溢出效應［１］ ，但從各受水區實際消納水量來看，南水北調中線一期工程水量分配與實際用水需求尚不完全匹配［２］ ，隨著城鄉供水一體化、飲用水地表化、產業結構調整等政策的進一步實施，這種不匹配現象將進一步加劇［３］ 。本文在剖析南水北調中線工程現行水資源配置機制基礎上，提出南水北調中線工程水資源（簡稱南水）市場聯動定價配置機制，以期為水資源配置過程中實現有效市場與有為政府相得益彰、生態保護與節水自覺同頻共振提供政策借鑒。

１文獻綜述

水資源配置相關研究包括兩類：一是配置方案研究，主要利用多目標決策方法，通過技術經濟尋優，探索水資源最優或可接受配置方案［４－５］ 。此類研究隱含用水戶集體理性的假定，認為用水戶會自動按照模型構建者的意圖進行水資源消費，忽略了配置方案的實現過程。二是配置機制研究，將水資源配置過程視為水資源所承載的利益再分配過程［６］ ，通過構建科學的配置機制，利用契約關系協調各方利益，實現水資源利用效率最大化。由于用戶參與式配置機制協商成本較高，因此該類機制僅適用于小范圍內的水資源配置。行政配置和市場配置在公平性和配置效率等方面各有所長，兩者揚長避短、相互融合的配置機制得到學界重視，學者們陸續提出了初始配置采用行政配置、再分配采用市場配置的兩階段配置機制以及多樣化用水或結余水量通過市場進行配置［７－９］ 的分類配置機制等。部分學者對南水北調中線工程水資源配置機制進行了研究，都瑞豐等［１０－１１］ 認為水價制定應遵循公平負擔、成本回收、利潤合理、動態調整原則，鼓勵受水區間開展水量配額交易；王殿茹等［１２］ 認為應建立階梯水價機制。但相關研究普遍忽略了南水的有限性。

目前，南水北調中線工程水源區及干渠沿線生態保護工作以行政干預為主，生態補償主要集中在重點生態功能區財政轉移支付、對口協作、人才培訓、共建產業園區等方面，“誰受益誰補償，誰保護誰受益”的生態保護與生態補償基本原則落實尚不完善，存在受水區不愿補償、水源區不愿保護的現象［１３］ 。黨的十九大報告提出“建立市場化、多元化生態補償機制”，《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》則進一步明確了健全資源開發補償制度、優化排污權配置、完善水權配置、建立綠色利益分享機制等重點任務。如何在南水配置中融入市場化生態補償機制，相關研究稍顯薄弱。

２南水北調中線工程水資源配置機制現狀及存在的問題

南水配置整體上采用兩階段配置機制，初始配置階段采用“政府主導、用戶參與、市場運作”機制，再分配階段采用政府規制下的市場配置機制。

２．１初始配置機制現狀及存在的問題

水量初始配置方面，各受水區年度水量調度計劃確定基本程序如下：首先按照受水區各省（市） 陶岔（南水北調中線工程的渠首）多年平均水量分配比例和陶岔年度可調水量確定各受水區各省（市）年度分配水量，然后受水區各省（市）根據陶岔年度可調水量及本省供用水情況，提出年度用水計劃建議。當年度用水計劃轉換成陶岔水量后小于等于年度分配水量時，按照年度用水計劃進行分配；當用水計劃轉換成陶岔水量后大于年度分配水量時，按年度分配水量進行分配；當丹江口水庫預測來水頻率在７５％ ～９５％范圍內時，向嚴重缺水地區傾斜，優先保障受水區生活用水需求［《南水北調中線一期工程水量調度方案（試行）》（水資源〔２０１４〕３３７ 號）］。各省（市）受水區水量分配也基本遵循這一模式。水量初始配置在供給總量限制下充分考慮各受水區用水需求，體現了公平性和優先保障生活用水的配置原則。水價形成機制方面，南水初始配置采用兩部制水價，基本水價按照合理償還貸款本息、適當補償工程基本運行維護費用進行確定，計量水價按補償基本水價以外的其他成本費用以及規定稅金進行確定，供水價格實行成本價，充分考慮了受水區水價承受能力。初始配置存在的問題主要有以下兩方面。

（２）初始配置機制難以實現水資源供求均衡。中國南水北調集團有限公司成立后，南水供應由該公司負責，從供求關系來看，形成供給壟斷型市場結構。南水北調中線工程初始配置水量水價關系見圖１，其中：ＡＣ 為供水企業的平均成本曲線，ＭＣ 為邊際成本曲線，ＷＤ 為南水市場需求曲線，ＭＲ 為企業邊際收益曲線，點Ｌ（Ｑ_１，Ｐ_１）是企業收益最大化條件下的市場均衡點，點Ｎ（Ｑ_２，Ｐ_２ ）是社會福利最大化條件下政府邊際成本定價規制下的市場均衡點，點Ｋ（Ｑ_３，Ｐ_３ ）是政府平均成本定價規制下的市場均衡點。各受水區在制訂年度用水計劃建議水量Ｑ_０ 時會考慮水價因素，因此Ｑ_０≤Ｑ_４（免費供水時的水資源需要量）。南水北調中線工程設計之初充分考慮了各受水區水資源需求量和丹江口水庫可調水量，各受水區年度調度計劃建議水量Ｑ０ 應大于企業利潤最大化下的均衡供水量Ｑ_１，即Ｑ_０ 應滿足Ｑ_１≤Ｑ_０≤Ｑ_４。

按照目前成本價定價原則，市場均衡點應為點Ｋ（Ｑ_３，Ｐ_３），供水企業能完全彌補供水成本，受水區在價格Ｐ_３ 下獲得效用最大化需求量Ｑ_３。但要實現Ｑ_０ ＝Ｑ_３ 這一理想狀態需要３ 個條件：一是分水口門最大供水能力和年度分配水量不小于Ｑ_３，二是準確把握各受水區南水市場需求函數曲線ＷＤ，三是準確把握供水企業平均成本函數曲線ＡＣ。以需求曲線位于平均成本曲線最低點左側（見圖１）為例，年度水量調度計劃建議綜合考慮陶岔可調水量、受水區水資源供需等因素，Ｑ_０ 不會大于社會福利最大化條件下的均衡供水量Ｑ_２，而應滿足Ｑ_１ ≤Ｑ_０ ≤Ｑ_２。①當Ｑ_３ ≤Ｑ_０ ≤Ｑ_２ 時，按照平均成本定價，設供給方均衡價格為Ｐｍ、需求方均衡價格為Ｐｓ，可知Ｐｍ＞Ｐｓ。如果按照Ｐｍ 定價，受水區會認為水價過高，利用南水的積極性會降低；如果按照Ｐｓ 定價，則難以彌補供水企業的供水成本。此時條件１ 滿足，理論上受水區可通過調整年度用水計劃建議，使得Ｑ_０ ＝Ｑ_３，但由于南水北調中線工程受水區沒有全面開展市場化水資源配置，受水區需求函數幾乎無法估計，因此條件２ 難以滿足。②當Ｑ_１≤Ｑ_０≤Ｑ_３ 時，Ｐ_ｍ ＜Ｐ_ｓ。如果按照Ｐ_ｍ 定價，受水區會認為供給不足，導致制度型缺水；如果按照Ｐ_ｓ 定價，供水企業將獲取超額利潤，與南水北調中線工程的建設初衷相違背，同時不利于沿線受水區弱勢產業和弱勢群體的用水保障；此時條件１ 不滿足，即使精準把握供水企業平均成本函數和各受水區南水市場需求函數，也無法避免供給方均衡價格與需求方均衡價格相分離。

２．２再分配機制現狀及存在的問題

為進一步提高水資源利用效能，在受水區用水需求發生重大變化時，應允許轉讓年度水量調度計劃分配的水量。河南省是南水北調中線工程受水區水權交易較為活躍的地區，故以河南省為例，分析再分配機制現狀及存在的問題。

為確保水權交易順利進行，河南省陸續出臺了《河南省南水北調水量交易管理辦法（試行）》等一系列政策文件。交易范圍包括年度水量調度計劃分配的水量和一定時期內結余或節約的分配水量兩類，交易主體是縣級以上地方人民政府（含省直管縣）。有關部門綜合考慮工程基本水價、供求關系、交易成本、交易收益、節水工程相關費用等因素協商確定交易價格，《關于南水北調水量交易價格的指導意見》給出兩個參考價格，一是受讓方所在區段的綜合水價，二是在綜合水價基礎上增加交易收益，最高不超過水源工程綜合水價。

再分配機制采用區域水權交易形式，為發現各受水區南水需求函數提供了契機。但目前的價格規制機制為水權交易設置了價格天花板。區域水權交易示意圖見圖２，點Ｄ（Ｑ_５，Ｐ_５）為純市場機制下水權交易均衡點，Ｐ_Ｃ 為政府部門制定的價格天花板，ＱＳ 為ＰＣ 價格下供給方愿意供給的水量，Ｑ_Ｄ 為Ｐ_Ｃ 價格下需求方愿意購買的水量。除非Ｐ_Ｃ ＝ Ｐ_５，否則將導致Ｑ_Ｓ ＜Ｑ_Ｄ，市場依然存在制度型缺水。從區域水權交易案例來看，平頂山市與新密市水權交易中每方水的收益等于水源工程綜合水價，而南陽市與登封市水權交易中每方水的收益超過水源工程綜合水價。這說明現行再分配機制在抑制價格上漲的同時，未能準確反映市場供求關系，南水稀缺性沒有得到充分體現。

３南水北調中線工程水資源市場聯動定價配置機制設計

針對南水北調中線工程現行水資源配置機制存在的問題，提出南水市場聯動定價配置機制。該機制主要由４ 個市場構成：一是以丹江口水庫入庫支流管理者為供給方、中國南水北調集團有限公司為需求方的供給側市場，二是以中國南水北調集團有限公司為供給方、受水區各地級市（含省直管縣）地方政府（或其委托的水資源管理機構）為需求方的需求側市場，三是受水區同一地級市內水權交易市場，四是受水區不同地級市間水權交易市場。通過供給側市場與需求側市場價格聯動，在保證供給側市場供求均衡以及需求側市場公平配置的基礎上，實現市場化生態補償。受水區內水權交易市場與受水區間水權交易市場價格聯動，在調節各受水區南水供需平衡的基礎上，實現南水均衡配置。需求側市場計量水價與受水區間水權交易市場均衡價格聯動，進一步降低配置成本。

３．１建立供給側市場運作機制

在供給側市場賦予中國南水北調集團有限公司市場定價權，便于通過收購價格調整規制各供給方的水質保護行為。同時，為挖掘水源區及干渠沿線治污潛力，在現行各受水區排污權交易基礎上，建立跨行政區排污權交易市場。通過水質差異化定價機制和跨區域排污權交易，在供給側市場充分體現水資源價值以及水源區為保護生態所付出的成本，將水源區的資源優勢轉化為發展優勢。

（１）建立水質差異化定價機制。綜合各支流入庫水質及水庫平均水質，制定各支流水資源收購價格。每條支流的水資源收購價格由基礎價格和激勵價格兩部分組成：基礎價格綜合考慮調水量、平均水質和需求側市場收益，平均水質越好、需求側市場水價越高，基礎價格就越高；激勵價格由各支流入庫水質決定，水質越好激勵價格越高。平均水質受各支流入庫水質影響，供給方通過基礎價格定價機制形成利益共同體，可自動產生支流間水質保護相互監督行為。另外，為提高水源區公眾參與生態保護的積極性，丹江口水庫入庫支流管理者需嚴格落實“誰保護誰受益”的原則。

（２）開展跨行政區排污權交易。南水北調中線工程水質安全涉及豫、鄂、陜、京、津、冀六省（市），由于污染具有擴散性、流動性和區域性的特點，因此以行政區為單元開展排污權交易，顯然不利于發掘水源區和干渠沿線區域的治污潛力，可搭建南水北調中線工程相關區域跨區域排污權交易平臺，推動跨行政區排污權交易，提高相關區域防污治污積極性。

３．２建立需求側市場運作機制

需求側市場對應現行配置機制中的初始配置市場，雖然現行初始配置機制存在水價無法準確反映水資源稀缺性、節水激勵不足、市場均衡難以實現等問題，但水資源是生活、生態、生產必備資源，公平性、社會可接受性以及安全性是水資源配置的基本要求，初始配置以保持公平性為主也是學界和相關部門的共識。因此，在工程建設成本完全得到補償之前可保持基本水價和基本水費計算模式不變。

３．３建立水權交易市場

為提高南水配置效率，依據取水許可制度及《關于推進用水權改革的指導意見》等文件，建立受水區不同地級市間水權交易市場和受水區同一地級市內水權交易市場。由受水區地方政府或其授權的部門、單位連接兩個水權交易市場，作為受水區內水資源的供給者，在保證水權初始配置公平性的基礎上，通過受水區同一地級市內水權交易市場科學把握南水需求函數和本區域水資源供需平衡；作為受水區不同地級市間水權交易市場的供給方或需求方，通過受水區不同地級市間水權交易調節本區域南水供需平衡。

（１）全面推進水資源確權并賦予水權可交易性和用水優先順序。依據《關于推進用水權改革的指導意見》等文件，賦予用水戶可交易性的水權，配置數量可按照各受水區用水總量控制制度以及各行業用水定額制度確定。依據“保障基本民生、保護弱勢產業、保證生態安全、保持水利系統正常運轉”的原則，分類賦予初始水權不同的價格，優先保障基本生活用水、弱勢產業用水和生態用水。

（２）建立受水區同一地級市內水權交易市場。國家發展和改革委員會《關于“十四五”時期深化價格機制改革行動方案的通知》指出，要創新完善水權交易機制，推進市場化交易，推動節約的農業水權向城市和工業用水轉讓，打破水資源市場化配置的城鄉和行業藩籬勢在必行。但限于水資源流動具有流域性和水利工程依賴性，難以實現水權完全自由交易。因此，尚未實現水系互聯互通的受水區，可在《關于水權轉讓的若干意見》規定的可交易水權范圍內，首先開展受水區內部同一水源的水權交易，然后針對水資源盈缺開展受水區內部不同水源間的水權交易，以降低水權交易成本。

３．４建立市場聯動定價機制

解決南水配置中存在的問題，需要建立各市場間的價格聯動機制：一是受水區同一地級市內水權交易市場均衡價格和受水區不同地級市間水權交易均衡價格聯動。當受水區同一地級市內水權交易市場水資源供給不足或其均衡價格顯著低于受水區不同地級市間水權交易市場均衡價格時，在不影響居民生活、弱勢產業發展和生態用水的前提下，可適當提高水權初始配置價格；反之，則降低水權初始配置價格。二是供給側市場均衡價格與需求側市場供水價格聯動。由上文分析可知，現行機制下需求側市場存在供給方均衡價格與需求方均衡價格分離性（見圖１），而這一性質也為進行市場化生態補償提供了契機。如果供給方均衡價格低于需求方均衡價格，即Ｐ_ｓ ≥Ｐ_ｍ（見圖３），說明在需求側市場南水價值被低估，可以通過提高購水價格，增加水源區生態補償，當供水企業平均成本函數曲線由ＡＣ 提高至ＡＣ１ 時需求側市場可實現價格均衡；反之，供給方均衡價格高于需求方均衡價格（見圖４）說明南水價值被高估，可以通過降低購水價格，減少水源區生態補償，當供水企業平均成本函數曲線由ＡＣ 降低至ＡＣ１ 時實現可需求側市場價格均衡。通過供給側市場與需求側市場價格聯動，既可體現南水的稀缺性，也可實現市場化生態補償和區域間利益共享。三是計量水價與受水區不同地級市間水權交易市場均衡價格聯動。受水區不同地級市間水權交易市場建立的目的是為了進一步提高南水配置效率，而任何交易都存在交易成本，為避免頻繁水權交易導致交易成本過高，需求側市場供水價格可通過計量水價與受水區不同地級市間水權交易市場均衡價格聯動，依據受水區不同地級市間水權交易市場價格變化趨勢對計量水價進行動態調整，降低水權交易頻率。

４保障措施

水資源配置中純市場機制失靈現象經常存在，為保證純市場機制正常運行，政府部門除了在需求側市場對中國南水北調集團有限公司供水行為進行規制、確保初始配置公平外，還需要對受水區同一地級市內水權交易市場和受水區不同地級市間水權交易市場提供必要的政府監管和工程技術支持。

（１）強化政府監管和制度落實。為保證生態環境持續向好，對涉及生態用水的水權交易須由上一級政府監督，確保水權轉讓方生態環境不退化。對涉及居民生活用水的水權交易，尤其剩余水權明顯低于一定節水技術下生活必需水量的交易，要建立交易預警機制，確保不影響居民正常生活。對水權轉讓方因不可抗拒原因出現水資源嚴重不足時，可以強制交易熔斷，確保各受水區生活、生態、生產不因水權交易而受到重大影響。嚴格審查水權交易市場需求方資格，嚴禁水權倒買倒賣帶來的水權空轉，切實保證交易的水資源全部用在生活、生態和生產中。受水區地方政府要嚴格落實習近平總書記“先節水后調水、先治污后通水、先環保后用水” 的指示精神，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，嚴格落實總量控制、效率控制、水功能區限制納污“三條紅線”，落實水資源剛性約束制度，全面落實節水評價制度。水權初始配置過程中把好總量控制、水質保護、定額管理關口。配置總量要留有余地，以備不時之需。

（２）強化工程技術支持。一是強化水利工程設施建設，做到水利設施入戶、到地頭、進企業，確保擁有水權就可以用水；二是提高用水計量、監測和調度水平，做到用水必計量、必監測，同時強化水利信息系統建設，提高調度能力，確保用水戶正常行使用水權利。

５結語

跨流域調水工程水資源配置機制中如何實現市場和政府的有效結合，理論界已進行了廣泛探討，但普遍忽略了跨流域調水工程輸水能力的有限性，在配置機制中融入市場化生態補償機制的相關研究也稍顯薄弱。本文結合南水北調中線工程水資源現行配置機制存在的缺陷，提出了市場聯動定價配置機制，彌補了現有研究和現行配置機制的不足。但該機制有效運行需要完善的水權制度和工程技術保障措施。關于水資源配置原則、水權交易期限、水權交易形式、中國南水北調集團有限公司市場行為規制等需要進一步深入研究。

【責任編輯 張華興】