我國政策文本分析的核心議題與分析方法

摘" 要：政策文本分析是發掘某個時代意識形態的生產、流動以及社會權力關系的重要手段，通過挖掘政策文本分析領域的發展現狀和熱點問題，可為今后政策文本分析提供有益參考。文章選取2003—2022年CSSCI來源的810篇相關文獻，借助文獻可視化分析軟件CiteSpace繪制國內政策文本分析的科學知識圖譜，進而梳理出政策文本分析的核心議題和分析方法。研究表明，政策文本分析的研究經歷了對政策文件的主觀解讀、對政策特征的客觀分析、分析政策發展規律以及呈現政策主體互動關系4個階段，每個研究階段均在核心議題和分析方法上呈現出各自的特點。由于政策文本數據的井噴式增加，政策文本分析的相關研究未來仍需關注政策遵從、個體的政策執行行為以及政策制定三個核心議題，并逐漸豐富有關政策文本的因果檢驗。

關鍵詞：政策文本分析；核心議題；分析方法；CiteSpace

中圖分類號：G353；D035 文獻標識碼：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2023.04.05

一、引言

政策文本是政治的行為后果和行政的執行依據，對政策文本開展研究是政策科學的重要研究內容。作為信息的載體，在現代社會的組織及其管理活動中，大量工作都是基于文本而展開的。相較于一般意義的文本，政策文本是一類具有特定內容結構的文本，客觀反映了政策意圖和政策過程，體現著特定歷史背景下的社會互動。[1]因此，挖掘和闡釋政策文本的深層含義可以反映某個時代意識形態的生產、流動以及所涉及的社會權力關系的意涵。[2]不同國家和地區在政策文本的類型、表述和效力等方面存在差異。作為政治與行政高度集權的國家，我國大政方針的傳遞與實施高度依賴于政策文本。因此，深入研究政策文本對我國治理體系和治理能力現代化具有積極促進作用。

如何更好研究中國語境下的政策文本受到了學界的廣泛關注。早期形成了大量以描述性分析為主的研究，隨后內容分析法的遷移使用使圍繞“文本作為數據（text as data）”的討論逐漸增多，直到文本挖掘技術和算法模型的廣泛應用，政策文本逐漸開始成為一種重要的實證數據。多年來，以政策文本為對象的研究逐漸增多，并呈現出研究議題和分析方法并重的特征。作為一個多學科交叉的研究領域，不同學科都在各自的政策領域取得了豐富的研究成果，但針對政策文本分析的整體性、系統性討論鳳毛麟角。基于此，筆者以2003—2022年中國知網（CNKI）數據庫中CSSCI期刊文獻為樣本，運用文獻計量學及其可視化方法對文獻的關鍵詞、發表年份等進行計量和可視化分析，基于上述分析結果從研究的核心議題和分析方法兩個角度對政策文本分析的相關研究進行梳理，旨在推進對政策文本分析的全面理解，助益今后我國政策文本研究的發展。

二、研究方法與描述性分析

（一）研究方法及數據來源

研究以中國知網（CNKI）作為文獻數據來源。由于政策文本分析包含以政策文本為研究對象、文本分析為分析方法的研究，因此以“政策文本分析”為主題詞進行檢索，滿足上述條件。在進行關鍵詞檢索后，文獻類別選擇論文，不限發表年份，共檢索到1947篇文獻（檢索日期為2022年12月31日）。將期刊來源類別設定為“CSSCI”，保留文獻題目、關鍵字、作者、作者所屬機構、發表期刊、發表年份等信息，導出相關文獻數據。根據標題、摘要等信息對文獻進行梳理，剔除純技術類文獻、與主題無關文獻以及重復文獻，最終篩選出共810篇有效文獻納入分析。

研究采用文獻計量方法，運用可視化工具CiteSpace繪制科學知識圖譜對政策文本分析領域進行分析。該方法運用數學和統計方法對文獻的發表年限、作者、關鍵詞等信息進行計量分析，可以識別研究領域的關鍵文獻、研究熱點和前沿方向。基于此，筆者梳理出政策文本分析研究的高頻關鍵詞并繪制時序圖譜，梳理政策文本分析的核心議題和分析方法。

（二）描述性分析

一個領域的文獻數量在不同時間段的分布在一定程度上反映這個學科的發展速度以及發展歷程，幫助研究者從整體上把握政策文本分析的發展脈絡。筆者通過分析檢索所得文獻數據的發布時間，得到了2003—2022年國內政策文本分析領域的發文量分布圖（見圖1）。

從文獻年度分布來看，政策文本分析相關研究的數量近些年來呈現出明顯的增長態勢，表明該領域正逐漸成為學界關注的研究熱點。由圖1可知，有關政策文本分析文獻在2016年進入迅速增長的階段。自2019—2022年，相關文獻的年度發布量已連續4年超過百篇。

三、政策文本分析的核心議題與分析方法

（一）基于詞頻和時序圖譜的結果分析

為了考察政策文本分析的演進脈絡，筆者基于CiteSpace中關鍵詞詞頻統計和時序分析的結果對政策文本分析的核心議題和分析方法進行梳理。其中，關鍵詞詞頻統計可以從微觀的角度呈現政策文本分析的核心議題和分析方法，時序圖譜則從更高維度的聚類和縱向時序演進的角度提供分析依據。將高頻關鍵詞和聚類結果在時序圖譜中呈現，如圖2所示。其中，左側演進圖中顯示的是高頻關鍵詞，右側則展示了更高維度的8類聚類標簽。

圖2" 政策文本分析的高頻關鍵詞和演進脈絡

基于CiteSpace的關鍵詞共現和時序圖譜的結果，國內政策文本分析的演進脈絡可以分為4個發展階段。將圖2的高頻關鍵詞和聚類標簽進行梳理，并按照研究的核心議題和分析方法兩個方面對所有的高頻關鍵詞和聚類標簽進行分類，如圖3所示。由圖2和圖3可知，政策文本分析每個階段的核心議題和分析方法呈現出不同的特點：其一，“政策解讀”階段，關注教育政策領域個別政策的文本解讀，這一階段的核心議題主要是教育政策，分析方法集中于比較研究和話語分析。其二，“政策特征分析”階段，這一階段的研究逐漸聚焦于運用文本分析方法對某一政策領域的政策特征進行挖掘，核心議題包含政策工具、政策目標等，分析方法是內容分析法。其三，“政策發展規律分析”階段，主要是探究政策工具、價值取向、政策主題等政策要素在時間維度上的變遷過程，核心議題包括政策變遷、價值取向等，主要分析方法是量化分析。其四，“政策主體互動”階段，即通過政策文本間的聯合發文、政策擴散、政策傳遞等現象來反映縱向層級政府、橫向地方政府等政策主體之間互動關系，核心議題包括地方政府、政策協同等，分析方法是文本挖掘。基于此，下文將分別從核心議題和分析方法的角度對政策文本分析研究的4個階段進行具體闡釋。

（二）“政策解讀”階段

在政策文本分析中，通過不同的理論視角對政策文本進行學術性的解讀是政策文本分析中最重要的一項研究內容。政策初期的政策文本通常數量較少，也尚未形成政策體系。一方面，此時的首要任務是對少量政策文件進行梳理和分析，并對新領域進行探索性研究。另一方面，數量較少的政策文本不足以支撐研究者進行量化的分析。因此，對政策文件進行深層次的觀察通常是這一政策領域中最緊迫的任務。

從核心議題的角度來看，政策文本分析最先在教育政策的研究中受到關注并得到廣泛應用。針對某一教育政策領域的政策解讀成為學者們了解這一政策領域并提出政策建議的重要手段，因而產生了諸多此類的相關研究。例如，陳新忠等在比較視域下挖掘聯合國教科文組織（NUESCO）、經合組織（OECD）和歐盟（EU）等重要機構在高等教育質量保證相關政策文本的特點，以此為我國高等教育質量保障提供國際經驗和啟示。[3]隨后，政策文本分析開始呈現出由教育政策向圖書情報[3]、政務數據安全共享[4]、公共管理[5]等其他政策領域滲透輻射的趨勢，逐漸發展出多學科交叉的特征。除了解讀政策之外，學界也對教育政策中所應用的文本分析方法提出了質性的分析結果，如涂端午[2]討論了文本分析方法在教育政策研究中的應用思路和邏輯方法。

從分析方法來看，通過比較研究法和話語分析法解讀政策文本的主要內容，是這一階段最常見的研究范式。二者均是從質性的角度，對政策文本進行描述性分析。一方面，比較研究法是系統地對不同主題、不同地區、不同時間的政策文本進行歸類、對比，總結某一政策領域的發展狀況并找出政策之間的異同。[6]另一方面，話語分析法則是將政策文本視為言語行為主體“說出”的話語，以此呈現話語主體想要表達的政策意涵，揭示政策文本背后的話語主體及其對象的權力關系，并說明權力關系所處的社會結構。[2，7-8]

（三）“政策特征分析”階段

政策文本作為一種重要的政策載體，其本身的特征反映著政策的內在規律與特征，體現著政策議題的資源分配情況。因此，對政策文本自身形式特征與內容特征的分析顯得尤為重要。當前，圍繞政策特征的政策文本分析已經形成了鮮明的研究范式，即通過內容分析法對政策文件中涉及的政策主體、政策效力等形式特征以及政策工具、政策目標等內容特征進行編碼和統計分析，進而呈現某一政策領域的政策特征。

從核心議題的角度來看，政策特征分析階段的相關研究重點關注政策工具和政策目標這兩個政策特征。政策文本是識別和評估政策工具偏好、挖掘政策目標和構建政策多維分析框架的最佳依據。具體來說，政策工具偏好是指政策工具選擇特點；政策工具效果評估討論政策工具實施有效能否匹配實踐活動；構建政策多維分析框架是依據政策文本對政策工具、政策目標、政策主體等政策要素進行分析。第一，基于政策文本的政策工具偏好研究回答了政府在推動政策實施的過程中“運用了哪些政策工具”以及這些政策工具之間“如何組合使用”的問題。政策工具可以根據強制力不同劃分為自愿型工具、混合型工具和強制性工具，或者根據作用面不同劃分為供給工具、環境工具和需求工具，當前研究涉及了風能政策[9]、中小企業技術創新政策[10]、慈善事業政策[11]、閑置土地政策[12]等多個政策領域。第二，通過政策工具與政策目標的匹配性進行衡量，通常從政策“目標－工具”匹配的視角對某一領域的相關政策展開文獻量化研究，在大數據發展政策[13]、公共文化服務政策[14]、數字經濟政策[15]、科技人才評價政策[16]等政策領域均有應用。第三，將政策目標引入政策工具視角進而構建多維分析框架，可以對政策文本內容進行編碼分析，例如，基于政策工具－政策主體－政策目標三維分析框架對非遺保護政策文本進行編碼和統計分析，以發掘省級非遺保護政策體系的局限性。[17]

從分析方法來看，內容分析法可以有效實現基于政策工具視角和政策目標的政策文本分析。內容分析法使文本從單一的定性文本（text as text）成為可量化的文本數據（text as data），克服了質性研究主觀性較強的缺陷，同時讓分析大量政策文本成為可能，因而逐漸發展成為政策文本分析中的熱點分析方法[1，18]。基于此，這一階段的研究多以政策工具搭配政策類型[19]、政策主體[20]、政策客體[4]等政策要素為分析維度構建多維政策文本分析框架，以此作為分類的標準并應用內容分析法挖掘政策要素的配置特征。例如，黃萃等構建政策工具－產業價值鏈二維政策文本分析框架對中央層面的風能政策進行計量和分析。[9]程慧平等通過構建生命周期－安全保障要素－政策客體三維分析框架，借助Nvivo工具對國家層面的政務數據安全共享政策文本進行政策分析，以發掘我國目前政務數據安全共享政策中存在的問題。[4]

（四）“政策發展規律分析”階段

除了關注某一政策領域的整體特征，從時序變遷上關注政策的發展規律也是政策文本分析的主要研究方向之一。政策特征與政策發展規律都是從政策本身的層面出發的，但二者的不同之處在于前者將政策領域內的所有政策文本視為整體并發掘其特征，而后者強調以時間為變量重點表現其在縱向時序上的發展與變化。一方面，政策發展規律分析可以利用量化分析方法，對政策效力、政策議題、政策主題等政策要素進行統計分析和可視化呈現，從政策變遷的角度分析政策的“變”；另一方面，政策發展規律分析也可以基于路徑依賴理論對一段時間內政策保持穩定的“不變”的成因進行分析。

從核心議題的角度來說，劃分政策變遷的歷史階段并發掘各階段的政策特點是研究的重要命題[6]。歷史制度主義認為，政策供給與需求之間的失衡會導致政策從平穩持續期向制度變遷期轉變，因此政策并非一成不變的，而是會隨著政策文件的不斷頒布、政策環境的不停變化而隨之發展的。一方面，政策的“變”可能來自政策主體的注意力波動，表現為政策文件中對不同子議題特定表述分配情況的變化，政策注意力的持續性決定了政策穩定，政策注意力轉移則造成政策間斷，這就是政策變遷研究中最重要的“間斷均衡”理論[21]。例如，王長征等以質性和定量相結合的方法對2012—2020年間地方政府發布的262份大數據相關治理政策進行挖掘，旨在探究地方政府大數據治理政策的內在規律和特征。[22]另一方面，政策的“不變”可能是由政策的路徑依賴造成的。所謂路徑依賴，是指制度變遷過程中的報酬遞增和自我強化機制，強調制度變遷中的時間因素也即歷史的“滯后”作用。[23-24]政策文本分析中的路徑依賴研究主要基于歷史制度主義的分析框架，并通過政策文本的內容分析探索政策變遷的制度邏輯。例如，劉磊對國家民辦高等教育政策法規進行文本分析，探究了歷史制度主義下民辦高等教育政策的路徑依賴與路徑突破之間的博弈結果。[25]因此，描述政策發展過程中“變”與“不變”的現象，并對其發展趨勢的形成進行理論解釋，成了政策文本分析中的一個重要研究內容。

從分析方法來看，這一階段的政策文本研究已不滿足于描述性的質性研究，轉而向客觀的量化分析。這一方向的主流路徑是與內容分析法相結合，在政策變遷視角下通常對政策的發布時間、發布主體、政策類型、地域分布、作用類型等政策要素是進行編碼與量化統計分析，加入時間因素呈現某一政策領域的政策變遷規律。例如，陳清華等對2014—2020年我國“一帶一路”的相關政策文本內容分析和量化統計，發掘各省、自治區、直轄市在政策關注上的不同側重點。[26]但總的來說，國內政策文本的量化分析主要集中在簡單的統計分析，仍停留在描述性的研究，回答“是什么”的問題，而缺乏解釋性的、對“為什么”的回應，并可能存在政策要素選擇主觀性較強、重描述而輕解釋、研究信度與效度疑慮等問題。

（五）“政策主體互動”階段

政策主體互動關系具體包括中央與地方之間的政策傳遞過程、地方政府間的政策擴散及政策協同現象，同時包含橫縱向關系的政策網絡關系以及政策主體與政策客體的反饋與形塑作用[27]。由于涉及多個主體、大量政策文件之間的互動關系，因而傳統的質性研究很難在這一研究方向上發揮作用，如何融合算法模型更好地實現大規模的政策主體互動關系分析成為學者們關注的研究問題。

從核心議題的角度來看，政策活動通常涉及政府、市場和社會等不同主體之間的相互作用，形成了錯綜復雜的網絡關系，因而可以通過頒布的政策文件挖掘不同主體之間的互動關系。第一，政策以政策文本的形式從中央到地方傳遞，地方政策政府需要對全局的、統籌的、模糊的政策文件進行“再生產”，從而轉化為局部的、具體的、精細的任務，這一過程中體現著地方政府對政策注意力、政策資源以及政策工具等方面的重新配置。[28]第二，當某一政策在地方政府、政府部門之間先后出現（政策擴散），或需要多個政策主體協同參與執行時（政策協同），政策文本即成為反映橫向地方政府之間府際關系的重要依據。[29]其中，政策擴散一般是指政府采納一項自身未曾使用過但其他政府已經采取過的政策措施，體現了某一政策在一定時空范圍內在政府之間傳播的過程。政策協同則強調跨領域、跨部門的政策目標、工具、措施等應當相互支持與配合，從而讓政策體系保持連貫性、兼容性、協調性和一致性。[30-31]第三，政策網絡可以解釋為政策過程中不同層次與功能領域的政策主體因資源依賴而形成的一種聯結模式。政策文件中的發文主體、文件參照關系、發文時間等結構化程度較高的政策形式特征為挖掘公共政策中的主體關系以及資源配置問題提供了十分重要的依據。[32-34]第四，政策文本對政策客體具有形塑作用，政策客體遵照和服從公共政策相關規定，調整、約束自己的態度與行為，避免做出與之不相符合的行為；反過來，政策客體對政策的反饋作用也會影響到政策文件的出臺[35]。因此，政策文本所反映的政策傳遞、政策擴散、政策協同、政策執行以及政策遵從是體現縱向層級政府、橫向地方政府、政策基層執行組織、政策制定主體等政策主體之間互動關系的重要依據。

從分析方法來看，隨著政策文本數量的不斷增加，如何實現對海量政策文本的分析、如何有效提升政策文本分析的信度與效度等方法問題也逐漸凸顯。基于計算機技術的新興文本挖掘技術打破了傳統方法的技術約束，基于大數據文本挖掘的政策文本分析提取在數據規模和數據維度方面都展現出空前的提升能力。一方面，相關研究依賴社會網絡分析、文獻計量分析等分析方法，關注網絡中的“節點”（node）和“邊”（edge）的特征，如黃萃等將文獻計量分析方法遷移到政策文本量化分析中，不僅可以實現政策文本基本信息的分析，還能夠實現基于政策文本的網絡分析、參照分析、知識擴散等。[36]另一方面，詞頻（Term Frequency，TF）模型、詞頻－逆文檔頻率（Term Frequency-Inverse Document Frequency，TF-IDF）、層次聚類分析、LDA主題模型等算法模型已經被廣泛地于政策文本分析中。例如，張永安等利用R語言環境下的LDA主題概率模型對區域技術創新政策文本進行主題挖掘，并對主題強度分布和主題強度遷移進行計算以反映區域技術創新政策的主要內容和主題變遷。[37]但總體而言，文本挖掘與自然語言處理的模型方法雖然在計算機領域已然發展成熟，但在政策科學領域中的應用仍處于起步階段，有待進一步挖掘與應用。

四、研究結論與未來展望

研究以CSSCI來源的810篇政策文本分析的學術論文為研究對象，運用CiteSpace工具對文獻進行可視化分析，以發掘我國政策文本分析的核心議題和分析方法，得出以下結論：

政策文本分析是將文本分析方法遷移到政策科學研究中，以政策文本為分析對象的一系列研究，現已成為公共管理和公共政策領域重要的研究方向之一。從文本分析方法的角度來說，區別于一般的研究領域，對政策文本分析領域的回顧與總結不僅需要關注核心議題如何發展，也呈現出明顯的方法論特點。政策文本作為一種政策話語，不僅可以從政策本身的角度作為考察政策特征和政策變遷的重要依據，也是可以從組織的角度被用來發掘政策主體之間的互動關系。因此，筆者將政策文本分析的核心議題和研究主題歸納為政策解讀、政策特征分析、政策發展規律分析、政策主體互動4個階段并進行深入分析。

盡管政策文本分析的相關研究已經積累了相當豐富的成果，但現有研究仍有許多問題亟待解決，未來尚有較大研究空間。未來政策文本分析的研究可能需要注意以下兩個方面：

其一，未來研究仍需多關注政策目標群體、政策執行行為、政策產生過程等核心議題。當前研究主要在政策場景下挖掘政策本身的特征、發展趨勢或展現部門間的互動關系，這一思路隱含地認為政策文件主要是對在政策情境下對政策主體和政策因素造成影響。然而在實踐中，隨著政府信息公開工作的不斷深化，作為政策目標群體的公眾、政策具體執行人員的行為以及政策產生的過程成了政策科學中重要的研究議題。較多關注宏觀視角的政策文本分析，而忽略了個體的意愿與行為在政策過程中的重要性。首先，關注政策文本與政策遵從之間的關系，作為政策目標群體的公眾對政策的遵從意愿以及遵從行為對政策文本制定以及政策文本執行之間的關系。其次，對不同政策領域下個體的政策執行行為進行針對性的分析，深入挖掘不同政策領域中執行主體的行為如何影響政策的傳遞、擴散以及執行的效果。最后，作為一種政治的行為后果，政策文本不僅是政策傳遞、政策執行、政策擴散等政策過程的依據，同時也是一種政策制定的結果，因此未來可以將政策文本視為一種政策制定的結果進行討論。

其二，從分析方法來看，政策文本分析在未來仍需更多地針對因果關系的檢驗。當前大多數研究仍以描述性分析為主，本質上是回答“是什么”的問題。由于政策文本在數量和種類上的井噴式爆發，政策文本已成為一種重要的數據來源。與此同時，越來越多計算機輔助技術和開源工具的不斷開發，使得政策文本作為研究數據的應用范圍不斷增加，但仍停留在算法替代人工研讀或人工編碼的初級階段。其中最常見的研究路徑是基于政策工具視角、政策網絡視角或路徑依賴視角，采用計算機輔助編碼與統計量化，或利用算法模型挖掘政策文本內容的主題詞，展現政策的特征和變遷過程，因而大多數研究仍未跳出描述性統計分析的范圍。隨著自然語言處理和文本挖掘技術的不斷發展，學術界已具備結構化處理政策文本并將其作為實證分析、因果檢驗的變量的條件。而隨著研究議題的復雜化，將政策文本視為一種研究數據的實證檢驗與因果分析理應成為未來研究的一種發展趨勢。

注釋：

1.截至2022年12月31日檢索日期之前仍有部分文獻尚未發布于中國知網平臺，導致2022年度發文量相較于2021年發文量有所下降，不能說明2022年實際發文量相較于2021年有顯著下降。

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The Core Topic and Analysis Methods of Policy Text Analysis in China

Zhang" Yi" " Lai" Xiaoqiao

（College of Public Administration，Huazhong University of Science and Technology，Huebei，Wuhan，430074）

Abstract：Policy text analysis is an important means of uncovering the production and flow of ideologies and social power relations in an era，By uncovering the current state of development and hot issues in the field of policy text analysis，it can provides a useful reference for future development policy text analysis in China. By selecting 810 relevant documents from CSSCI sources between 2003 and 2022，the article draws a scientific knowledge map of domestic policy text analysis with the help of the literature visualization and analysis software CiteSpace，and then sorts out the core issues and analysis methods of policy text analysis. Research shows that the study of policy text analysis has gone through four stages：subjective interpretation of policy documents， objective analysis of policy features，analysis of policy development patterns，and presentation of the interaction between policy subjects， with each stage presenting its characteristics in terms of core topic and analysis methods. Due to the proliferation of policy text data，future research on policy text analysis will continue to focus on the three core issues of policy compliance，individual policy implementation behavior，and policy development and gradually enrich the causal tests on policy texts.

Key words：Policy text analysis；Core topic；Analysis methods；CiteSpace

作者簡介：張毅，男，1973年生，教授，博士生導師，華中科技大學公共管理學院院長，研究方向：數據挖掘和電子政務。賴小喬，女，1998年生，碩士研究生，研究方向：政策文本分析。