國家儲備林工程項目投融資機制研究

第一作者簡介：劉麗輝，北京林業大學，高級會計師。

摘要：實施國家儲備林項目是踐行綠水青山就是金山銀山理念的生動實踐，是維護國家生態安全的重要舉措。自國家儲備林項目試點建設以來，我國各地在國家儲備林項目建設過程中積極探索，不斷創新保障項目的持續運行。本文分析了重慶市央地合作國家儲備林項目的運行特點，從全產業鏈設計、完全市場化運營等方面分析了重慶儲備林模式的優勢，并與儲備林項目的PPP模式進行了比較，對國家儲備林項目建設提出了相應的建議。

關鍵詞：國家儲備林 全產業鏈 PPP模式

中圖分類號：F326.2

國家儲備林是在自然條件適宜地區，通過特定政策措施營造用于木材儲備的優質高效多功能森林，包括速豐林、珍稀樹種及大徑級用材林和生態儲備林等。2012 年，國家林業局在水光熱等自然條件良好的廣西、福建、湖南、云南、廣東、江西、河南等 7 ?。▍^），以國有林場為主體，啟動國家儲備林建設試點。截止到2021年底，我國已經在全國建立國家儲備林8500多萬畝[1]。

國家儲備林作為公共產品，具有正向的外部性、公益性，承擔著提供生態產品和生態服務的重要功能。儲備林建設具有規模大、周期長、資金占用額度高、沉淀成本高等特點，儲備林項目建設所需資金量大，而且國家儲備林項目的收益和風險不匹配，傳統的以財政為主的投入方式遠遠不能滿足需求[2-3]。商業信貸和社會資本的行為大多是短期追逐利潤，因此商業性金融和社會資本介入的意愿低，國家儲備林面臨著嚴峻的融資困境。 國家儲備林的所有權、經營權和收益權的實現機制仍然處于探索階段。 例如廣西“統貸統還”的模式以及浙江麗水的PPP模式，政府在儲備林的管理運行過程中，有可能承擔項目的還款風險，并被綁定資金擔保和補足收益缺口的責任。在未來儲備林項目收益不確定的情況下，政府可能因儲備林項目風險背負債務，這種可能無形中阻礙了其他各地政府儲備林建設的積極性。

經過10年的積極嘗試和探索，國家儲備林項目建設在投融資方式多元化路徑上取得了一定的成效，但是在儲備林融資機制、森林資源經營與收益實現機制、市場化手段分散風險等運行機制方面仍然面臨著諸多問題和挑戰。重慶市的國家儲備林央地合作項目開展了投融資模式的創新探索，通過政府建立統一的儲備林建設平臺、引進社會資本、分散項目風險等方式增加了木材儲備，提高了林地生產力，保障了木材安全。本文深入分析了重慶國家儲備林央地合作的投融資機制、運行機制、風險分散機制等，以期助力國家儲備林建設目標實現，緩解國內木材供需矛盾，實現森林的生態價值。

一、重慶市森林資源及儲備林建設情況

（一）重慶市森林資源狀況

重慶位于長江上游，地處三峽庫區腹心地帶，生態區位十分重要，具有大城市、大農村、大山區、大庫區的特殊市情。重慶市林地面積達到6699萬畝、森林面積5611萬畝、森林覆蓋率提高到45.4%、林木蓄積量達到2.05億m3，林業在全市經濟社會發展中發揮著越來越重要的地位和作用。

重慶市森林資源面臨以下幾方面的問題[4]。①森林數量不多，木材仍存在缺口。據統計，重慶市森林覆蓋率2017年為45.4%，與到2022年達到55%左右的目標還有近10個百分點的差距。全市人均森林面積1.86畝，為全國平均水平的84.2%。目前每年的木材缺口約200萬m3；②森林質量不高，林分質量不高。全市人均活立木蓄積6.8 m3，為全國平均水平的66%；喬木林每公頃森林蓄積62.7 m3，低于全國每公頃89 m3的平均水平；③林木蓄積量低、中幼林比例大、優質大徑材資源貧乏。幼齡林、中齡林成為全市林分中的主要齡組， 在森林資源的結構中占據主導地位，導致木材供應嚴重不足；④林業產業效益差。2019年，全市林業總產值為 1390.18億元，為全國林業總產值8.08萬億元的 1.72 %，是森林資源規模相當的浙江省的26.9%。單位資源產出低于全國平均水平，比浙江省低近3倍。目前重慶森林資源的農民增收帶動力不強，集中體現在產出總量不大，比較效益不突出，促進農民增收成效較低。

（二）重慶市國家儲備林工程建設情況

重慶市實施國家儲備林工程是解決重慶市林業生態建設問題的戰略選擇。2018年5月，重慶市政府與中林集團共同達成“中林集團加大在渝投資力度，爭取將集團西部結算中心落戶重慶，控股重慶市林投公司，參與重慶市林業領域國有企業改革工作”等合作意向。 2018年8月，在中國國際智能產業博覽會前夕，重慶市政府與中林集團簽訂戰略合作協議，共同推進重慶市國家儲備林及林業生態扶貧等林業重點領域發展。市林業局與中林集團簽署重慶林投公司增資擴股協議。

為有效對接《國家儲備林建設規劃（2018—2035年）》，重慶市組織編制了項目一期規劃，并更名為《重慶市林業生態建設暨國家儲備林項目》。2019年1月，重慶市政府與國家林草局、國家開發銀行共同簽署支持重慶國家儲備林建設工程的戰略合作協議，確定在重慶建設國儲林 31.25萬hm2（500 萬畝），建設資金共計 190 億元，由國開行授信 150 億元，其中首期建設規模 55 萬hm2（330 萬畝），為全國最大的國儲林項目之一。在全市30個區縣建設儲備林330萬畝，其中人工林栽培100萬畝，現有林改培180萬畝，森林撫育50萬畝。重點開展集約人工林栽培、現有林改培、森林撫育、經濟林、林下經濟、林產品加工貿易、生態旅游、森林康養等建設。截至2020 年10月，已先后在城口縣、梁平區、奉節縣和巫溪縣等地簽約落地國家儲備林建設任務 12.33 萬 hm 2 （185 萬畝）。

截止到2021年底，重慶市國儲林累計實施集約人工林栽培、現有林改培和撫育管護項目61.17萬畝，培育速生性強，材質好，收益高的三代杉、楨楠等樹苗400余萬株。重慶市通過建設國家儲備林基地和木材戰略儲備生產基地，大力營造長、中、短期的木材林、珍稀及大徑級用材林，加強森林資源培育，開展集約經營，優化品種結構，提高重點地區的林地生產力，切實增強我國木材自給能力[5]，如表1所示。

二、 全國儲備林建設投融資模式

國家儲備林建設具有生產周期長、受自然條件約束等特殊屬性，這些屬性造成林業投資風險較大，對金融資本和社會資金的吸引力不足等問題。長期以來林業工程建設主要由政府投入為主，但在金融新時代，通過國家林草局與國家政策性銀行的協調，在國家開發銀行和農業發展銀行的大力支持下，各地積極推進國家儲備林政策性貸款項目的建設。當前，廣西一期項目，天津項目，江西吉安、河北張家口的政策性貸款國家儲備林建設項目己落地。各地國家儲備林建設政策性貸款項目實踐中，已經創新了幾種可復制推廣的融資模式，即“統貸統還、融資擔保、契約管理、按期還款”的廣西模式；“分貸分還、借用管還、委托代建、政府回購”的天津模式；“市級統籌、市縣分擔、合同管理、平臺運作”的張家口模式以及“統貸統還、抵押擔保、平臺監控、檢查驗收”的吉安模式。

（一）“省級統貸＋市場化運作”模式——以廣西省為例

廣西國家儲備林項目充分整合各項資金，發揮財政資金的撬動作用，推動國家儲備林建設。第一，統籌整合中央地方財政營造林補貼資金，將中央基建及財政、地方配套資金中的營造林補貼資金，森林防火、森林防災、林業道路等相關補助資金整合統一用于國家儲備林建設；第二，推動林業項目貼息機制改革創新，通過積極宣介，推動財政部、國家林業局出臺《林業改革發展資金管理辦法》，明確提出造林項目貸款財政貼息年限由現在的5年調整為按照實際貸款期限貼息。同時為解決廣西儲備林項目建設任務分布廣、林場多、建設主體實力弱的問題，廣西建立了“統一規劃、統一審批、統貸統還”的貸款機制。由自治區直屬國有獨資大型林業企業廣西林業集團作為統一承貸平臺，負責管理并分配信貸資金，統一向國家開發銀行還本付息；自治區直屬林場及基地建設單位等儲備林建設主體作為用款人使用貸款資金，并負責向借款人還本付息。

（二）“市級統貸＋市場化運作”模式——以江西省吉安市為例

江西吉安國家儲備林項目借鑒“廣西模式”，搭建市級融資平臺，確定以吉安市綠廬陵林業投資有限公司作為借款人，統一向國開行借款，承擔統貸統還責任，協助國家開發銀行做好信貸管理、抵押辦理工作，負責管理貸款資金，并統一向國開行還本付息；從事國家儲備林建設的吉安市33家國有林場作為用款人使用貸款資金，負責國家儲備林基地建設并向借款人還本付息。不同于廣西林業集團，吉安市綠廬陵林業投資有限公司作為市級融資平臺，注冊資本僅有1.2億元，難以滿足國開行對借款主體的資信要求，因此項目建設期內，吉安市綠廬陵林業投資有限公司逐步把實施項目的國有林場部分林權進行過戶，壯大公司實力。

（三）“分貸分還＋政府回購”模式——以天津市為例

天津市儲備林建設面臨多而廣的建設任務，致使其融資不能由市或縣某一級別來單獨運作。因此，天津市采用“市——區（縣）”聯動的管理模式，創造了“分貸分還”的貸款模式。在具體實施過程中，各區（縣）政府有了一定自主權以后，可根據本地區的實際情況將本地區項目任務承包給合適的承接主體（借款人）。如天津市武清區生態儲備林項目中，武清區政府將項目承包給天津新家園投資有限公司，將其確認為借款主體，再由新家園公司將資金投入給具體的項目建設商，在項目結束后由新家園公司進行還款?！胺纸璺诌€”的融資模式一方面發揮了市級的統籌作用，另一方面調動了各區（縣）級政府的積極性，加快了項目進程，提高了資金使用效率，降低了統一貸款的資金成本，使項目能夠因地制宜地落實下去。

（四）“統分結合＋政府回購”——以河北省張家口市為例

為順利對接農業發展銀行貸款，按照“融資平臺必須為國有企業或國有控股企業”要求，在市級層面，張家口市確定塞林國家儲備林基地建設有限公司作為市級融資平臺；在縣級層面，各縣區利用現有平臺或新建平臺，成立縣級融資平臺。在操作層面，市級融資平臺一方面對接市政府，與其簽訂委托代建或購買服務合同；另一方面對接市農發行，統一承貸統一還款。縣級融資平臺則與縣區政府簽訂委托代建或購買服務合同，與市級融資平臺進行對接。縣區政府根據年度任務，組織編制造林綠化建設項目和作業設計，確定貸款規模，經市林業等相關部門審核后，逐級申報。貸款申請經省農發行批復后，由市農發行集中向市級融資平臺發放貸款，市級融資平臺根據確定的年度資金需求，向縣級融資平臺發放貸款。還款時，根據銀行測算的本息數額及還款方式，由市級融資平臺匯集縣區融資平臺還款資金，統一還款。

三、 重慶市國家儲備林的運行特點分析

重慶市國家儲備林項目具有幾方面的特點，它是首個央企與地方單位合作的儲備林項目、采用了全產業鏈的模式、采用了專業化的經營人才隊伍 、利用完全市場化的手段進行運營。

（一）央企與地方單位合作的儲備林項目

重慶市國家儲備林項目是以省級為單位進行統一規劃的項目，能夠協調和調配全市的林業資源，不同于其他地區按照項目經營單位的模式，只能局限于本經營單位的森林資源，重慶市儲備林的平臺規模更大，資源組織安排更為靈活便利。重慶市國家儲備林建設，突出規?；洜I，以中高端木材供給為核心目標，主要營造和培育最稀缺最有價值的工業原料林、珍稀樹種和大徑級用材林。充分發揮集體林地的生產潛力，逐步實現規模化、集約化經營，力求木材資源的優質化、高效化和多功能。據統計，截止到2021年底，重慶市森林覆蓋率近4年增長了8.2個百分點。

重慶市國家儲備林項目以省級為單位進行規劃有利于規?；慕洜I，提升林業綜合生產能力，提高木材產品供給數量和質量，以滿足國民經濟建設對木材的需求。重慶市國家儲備林項目是全國首個央企與地方單位全面合作的項目，充分利用央企的資金優勢、品牌優勢和產業經營的優勢打通林產品加工營銷渠道，激活國有商品林優勢資源的市場價值，既充分調動了市場主體的積極性，又有效避免了政府債務或隱性債務風險[6-7]。

（二）全產業鏈模式

如圖1所示。重慶市國家儲備林項目通過中林集團吸納社會資本，通過投資或股權合作方式開展多種經營，通過與社會資本方實現對接，為國家儲備林項目緩解了融資壓力，實現從基地建設到林產品加工、銷售、服務全產業鏈，建立項目自身造血功能和項目現金流的正常循環，增強項目創收還款能力和現金流的循環能力，提升項目運營水平[8]。

全產業鏈模式的優勢不僅體現在融資優勢上，而且可以有效的成本控制，降低項目的整體風險，控制上游保證供給，控制下游保證銷售渠道通暢，整體風險相對較少[9]。在Public Private Partnership（PPP）模式中，社會資本的參與往往是某些環節的參與，不是全產業鏈的進入， 這樣無法把項目的資金流整體利用，項目的收益、還款能力以及項目的運營無法實現規模效應和產業鏈的互補，存在一定的劣勢。

全產業鏈模式有利于優化產業結構，實現木材供給和利用的平衡。重慶市儲備林項目創建“長周期以營造珍貴用材樹種為主、中周期以營造鄉土中生用材樹種為主、短周期以營造速生用材樹種和經濟林為主”的產業經營模式，營造工業原料林、珍稀樹種、鄉土闊葉樹和大徑級用材林等優質高效多功能森林。同時結合儲備林建設發展種苗花卉、林下經濟、木材深加工與貿易、生態旅游和生態康養等多種經營，實現一、二、三產業融合發展，豐富國家儲備林項目收益渠道[10]。實施“長中短結合”的原則，，加強長周期珍貴用材樹種的培育， 可以切實提高重慶現有林木的質量和森林資源儲備，維持承儲主體的長期收益回報，調整樹種結構，優化木材生產力布局，維護木材安全保障經濟社會可持續發展[10]。

全產業鏈模式的布局有利于鞏固和發展木材加工和流通貿易等其他附加產業。重慶市作為西南地區的重要鐵路樞紐，具有優越的區位交通優勢和市場優勢。重慶市可以依托儲備林建設，為西南地區木材供應地提供一定的原材料保障，同時依托木材貿易港建設搭建西部地區木材與木制品交易平臺和進出口平臺，推動木材貿易、木材加工等產業創新融合發展。目前，中國西部木材貿易港建設第一期進境木材口岸項目的原木倉儲及初加工區建設進展效果良好，有力推動了重慶木材加工貿易產業鏈條化、規?；⒓夯l展。

（三）完全市場化的手段

大部分林業項目具有公益性強、盈利能力弱、周期長、收益見效慢等特點。與其他行業投資相比，吸引社會資本較困難，從而導致項目運營水平降低，使傳統的PPP項目更加缺乏具有專業水平的社會資本方合作。同時，由于儲備林項目投資需求大、回報周期長的特點，使傳統PPP項目主要由地方政府負責，政府信用風險高，一旦政府因為資金周轉問題出現違約，將直接危害社會資本的利益。社會資本方在政府主體變更、新政策出臺時面臨較強的政策風險和政府補助投入風險，而完全市場化可以避免市場主體因政府主體變更出現的風險。

重慶國家儲備林項目采用了完全市場化的手段，這種方式的項目風險承擔主體明確，擔保融資機制完善。中林集團以自身資產為項目提供擔保，破解了地方政府不能擔保融資的難題，也增強了國開行的放貸信心。在國家儲備林的PPP模式中， 地方政府參與程度較高，意味著地方政府可能也承擔了較大的風險[11]。由于受到政績考核等壓力影響，地方政府擔負了較大的責任，不僅負責PPP項目的具體設計，還會在項目運營期間給予項目公司一定的可行性缺口補助，以保障項目的正常運營；地方政府還擔負監督項目公司按時按質進行建設與運營的任務，甚至項目公司資本金不足需要地方政府進行注資[13]。這要求地方政府具備較強財政承受能力，即便如此可持續性依然較差。

在項目運行期間，完全市場化的運營模式還可以避免可能存在權屬糾紛等問題。在PPP模式中，儲備林項目建設運營期間，項目公司為了資金周轉，也存在將林木的所有權（或使用權）、林地的使用權作為抵押物向金融機構借款的可能性，這將產生權屬糾紛的隱患[12]。而重慶市林投公司采用“林權抵押擔保+林業保險+林權排他性承諾”向國開行林業抵押貸款的市場化融資模式，解決了因抵押貸款而產生的權屬糾紛問題。

在傳統的PPP項目中，社會資本方可能利用政府可行性缺口補助獲取高額利潤，不能保證社會資本的合理回報。完全市場化可以避免社會主體牟取短利的現象，使企業的盈利模式明晰，收益回報制趨于完善，有利于企業提高自身的集約化、專業化經營，豐富項目收入來源，增強項目還款和獲利能力[13]。

“完全市場化運營模式”的優勢還在于其借款主體較為單一，只需企業滿足借款銀行信用狀況、財務狀況等要求，便可采用擔保貸款方式[14]。而PPP項目涉及政府、社會資本、金融機構、咨詢公司等多個利益主體，PPP模式涉及項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交五個階段，會導致政府和投資方項目前期調查投人較大，操作程序相較于完全市場化運作更為復雜繁瑣。

（四） 經營隊伍的專業化

重慶國家儲備林項目為市場主體能力不足的問題提供了解決方案。通過與央企對接，不僅引進了先進的管理經驗與技術手段，同時也豐富了社會資本方的運作經驗，進一步提升了建設與運營能力；在經營中吸引社會部門的專業技術人才對森林進行科學經營管理，提升森林質量以充分發揮森林生態服務功能；在經營周期內，在國家儲備林建設基礎上進行林下經濟、森林康養、森林旅游等再開發，充分挖掘項目資源價值。

林業的高效經營需要專業化技術隊伍，才能更大程度的激發林地生產的潛力，不僅僅是從木材生產，而且從其他林產品或者生態環境產品以及碳匯方面發掘儲備林項目的市場潛力，提高資源的價值。中林集團作為林業的龍頭央企，在森林經營方面具有現金的管理經驗和技術能力，也擁有資本運作的專業人才隊伍， 這相比PPP模式已經落地的項目而言，與具有專業水平的社會資本方合作，項目運營水平會更高。

木材戰略儲備生產基地建設是一種高投入、高產出的林業產業，要達到速豐林的培育目的，必須采用最新的科技成果，高度重視科技進步和創新，提高速豐林集約經營強度[15]。重慶作為松材線蟲病發生程度較為嚴重的省區之一，應加強與市林科院、西南大學等科研院所合作，積極建設國家儲備林工程技術研究中心。目前已在梁平區開展2萬畝松材線蟲病防治與馬尾松林改培試點，并成為全國首例，重慶市在松材線蟲病防治取得了重大成效，全面提高了經營和科研水平。

四、國家儲備林建設項目的啟示與建議

（一）國家儲備林建設項目的啟示

1.從提高木材供給、保障木材安全的角度來看。國家木材戰略儲備生產基地建設需要統籌規劃，探索“生產能力高效、經營規模適度、儲備調節有序、生態環境良好”的木材安全道路。國儲林的建設需要充分考慮森林資源培育模式、產業鏈布局，以提升林業木材自給能力。

2.重慶市國家儲備林建設為其他地區的國家儲備林建設提供了可借鑒的范式。重慶模式實現了完全市場化運作的模式，能夠切實落地實施，而且資源權屬明確，降低了對政府資金的粘性依賴，有效的避免政府債務或者風險，保障項目的可持續性。重慶的國家儲備林項目是儲備林建設的創新型探索，是在用好國家儲備林項目的政策、資金等優勢和市場主體的人才、技術和管理優勢，在林木良種培育、科學造林營林、林下經濟、林產品加工貿易、生態旅游、林業金融扶持等方面探索集約經營、規?；l展的經驗創新。

3.通過市場化的運作引入項目實施主體，主導項目市場化運作，解決融資困境、破解主題能力不足的困局。市場化運作既充分調動了市場主體的積極性，又有效避免了政府債務風險。通過央企聯合的方式引入社會資本和專業化經營團隊，利用中林集團豐富的經營管理經驗、林產品加工營銷渠道，能夠有效激活國有商品林優勢資源的市場價值。通過全產業鏈的模式開發森林資源的價值，縱深挖掘全產業森林資源的潛力，在保護森林資源、實現森林儲備的同時，也能夠實現其生態價值獲得市場收益，獲得雙贏的局面。

（二）國家儲備林建設項目的提議

我國的國家儲備林項目尚處于建設初期，無論是重慶模式、廣西模式還是浙江麗水模式都有其成長發展的環境。項目的開展運行需要根據各地經濟發展的水平和經營主體的實際情況進行選擇，從公益性、民生性和可持續性方面綜合衡量，探索激活林地價值及多元化發展，助推鄉村產業振興。

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責任編輯：田國雙