美歐碳關稅政策的發(fā)展、影響及中國應對

關鍵詞 全球氣候治理；碳關稅；碳邊境調節(jié)機制；碳交易市場

2021年3月10日，歐盟正式通過了碳邊境調節(jié)機制議案；7 月14 日，歐盟委員會發(fā)布的“Fit for 55 package”氣候方案公布了碳邊境調節(jié)機制的方案細則。美國貿易代表辦公室（USTR）2021 年3 月1 日向國會提交的《2021年貿易議程》也明確表示考慮設立碳關稅，推動全球減少碳排放［1］。次年6月，美國參議員Sheldon Whitehouse在國會提出《清潔競爭法案（Clean Competition Act，簡稱CCA）》，被稱為美國版的碳邊境調節(jié)機制。碳關稅的首次提出引起了學者和政界的激烈爭論，由于發(fā)展中國家的強烈反對和發(fā)達國家內部意見不一致，未能取得實質性進展。與首次提出引起的廣泛討論不同，此次美國、歐盟同時在碳關稅上發(fā)力且立場趨于一致，其他發(fā)達國家反對碳關稅政策的聲音也越來越微弱，發(fā)達國家就碳關稅政策達成共識并采取行動的可能性大大增加。碳關稅政策實質是帶有貿易保護含義的單邊貿易措施，可能對以中國為代表的發(fā)展中國家貿易條件、發(fā)展權益產生深刻影響。因此，研究美歐碳關稅政策的最新進展，度量其對國際社會和國內發(fā)展產生的影響，分析發(fā)展中國家的應對策略等具有重要的理論和實踐價值。該研究系統(tǒng)梳理碳關稅的內涵和美歐碳關稅的發(fā)展脈絡，并從經濟學和政治經濟學視角分析碳關稅的影響，以深化對碳關稅的理解，并提出中國的應對舉措，為中國深度參與全球氣候治理、推動國內相關產業(yè)發(fā)展提供參考。

1 碳關稅的理論內涵與分歧

1. 1 碳關稅的內涵

碳關稅（Carbon Tariff）是指主權國家對進口商品碳排放含量征收的特別關稅，其相關概念的最早提出人是法國總理多米尼克·維德爾潘，旨在對沒有有效執(zhí)行《京都議定書》國家的相關進口產品征收額外的進口稅，以保護歐盟內部相關產業(yè)產品的國際競爭力。隨后，美國、歐盟相關法案的出臺也使得碳關稅正式成為一個國際議題。諸多學者對碳關稅進行了解讀，如Kortum等［2］將碳關稅定義為針對各國不同的碳定價政策，對進口產品征稅并對出口產品退稅的政策；Cosbey［3］提出邊界碳調節(jié)（BCAs）概念，實際是碳關稅的一種變形，并未脫離這一概念的內在核心要素；Antimiani 等［4］和Lockwood 等［5］提出的碳邊境稅調整（Carbon?motivated border tax adjustments）也被認為是碳關稅的一種形式。中國學者東艷［6］提出的碳邊界調節(jié)措施（Carbon Related Border Adjustment Measures）突出了邊界和調節(jié)兩個重點，同時體現(xiàn)了“碳”作為調節(jié)動因的描述，是碳關稅政策較為全面的發(fā)展。此外，王謀［7］提出隱形碳關稅概念，認為國際生產標準、碳標簽等屬于隱形碳關稅范疇，其對發(fā)展中國家的影響可能更為隱蔽且負面影響更大。發(fā)展至今，碳關稅已經成為一個內涵廣泛的概念，其主要是指針對進口產品碳排放的邊境措施，具體可表現(xiàn)為進口特別關稅、邊境調節(jié)稅、碳排放定額、碳標簽、碳認證、進口許可證、技術限制等形式［8］。

碳關稅表面上源于世界各國碳定價機制的差異，定位于解決全球碳市場監(jiān)管水平差異引致的碳泄漏問題。但實質上，碳關稅與貿易保護有關［9］，旨在解決本國企業(yè)競爭力問題，這一特點引起了發(fā)達國家的異常青睞。可以從四個方面理解碳關稅的內涵：第一，已有研究認為，碳關稅對全球碳排放沒有顯著影響［10-14］；相反的是，有研究證實碳關稅增加了碳排放強度［15］。第二，碳關稅的內在機理使得其有諸多外延擴展，如對部分國內出口商品實行退稅、對進口產品分配碳配額及由此誕生的配額買賣市場、采取技術手段限制部分產品進口等，這暴露了其貿易保護主義的本質，旨在改善發(fā)達國家的貿易條件［16］。第三，碳關稅實質上將發(fā)達國家應該承擔的碳減排成本部分轉嫁到了其他國家［12， 17-18］，迫使這些國家變相承擔減排責任［11］，以遏制發(fā)展中國家的崛起。第四，碳關稅實際也是發(fā)達國家搶占世界經濟規(guī)則制定的先發(fā)策略［19］，本質上是一種新型的“生態(tài)帝國主義”，旨在通過自身在低碳經濟技術上的領先提高全球競爭的話語權和主導權，進而謀求更進一步的全球經濟利益獲取。

1. 2 碳關稅對國際規(guī)則的適用性和分歧

1. 2. 1 WTO非歧視待遇原則的適用性和分歧

碳關稅與WTO規(guī)則主要在非歧視待遇原則上存在交叉。非歧視待遇原則（也叫無差別待遇原則）是WTO的核心原則，要求成員國公平對待其他成員的產品、企業(yè)等與貿易有關的主體和客體。碳關稅能否適應WTO規(guī)則主要體現(xiàn)在其是否符合非歧視原則中的國民待遇原則和最惠國待遇原則。盡管有學者認為碳關稅可以通過規(guī)制設計與WTO規(guī)則兼容［20］，但仍可能導致貿易爭端和全球氣候治理格局的崩潰［21］。第一，載于關貿總協(xié)定（GATT）第3條的國民待遇原則要求成員給予其他締約國的產品與本國“同類產品”相同的待遇。盡管關于“同類產品”的界定GATT并沒有給出嚴格的定義，碳關稅可能在這一漏洞中提出異議以差別對待其他國家的產品，進而可能引起國際貿易爭議。第二，最惠國待遇條款載于GATT第1條第1款，規(guī)定成員國必須給予來自不同締約國貿易伙伴的“相同產品”無差別待遇，即不能區(qū)別對待來自他國同類商品。考慮到碳關稅政策的實施是對不同國家以不同形式征收附加關稅，由于國家之間生產方式的差異較大，這種征收額度也必然差異很大，從這一視角來看，碳關稅的實施勢必會直接違反最惠國待遇原則。第三，盡管GATT第20條允許“保護人類、動物或植物的生命或健康”或與“保護可耗竭的自然資源”有關的例外情況，但實際上碳關稅同時關注環(huán)境保護和產業(yè)保護兩個目標，且相關國家在實施時往往通過過渡手段逐步取消對發(fā)展中國家進口產品的免費配額，這實質上形成了對這些商品的額外貿易保護，從而本質上違背了WTO相關規(guī)則。

可以看到，碳關稅在現(xiàn)有框架下很難適應WTO 規(guī)則，同時，發(fā)達國家征收碳關稅所得收入最終用途如何也是判斷其是否合規(guī)的重要依據(jù)，若資金用于補貼國內企業(yè)，則顯然違背WTO規(guī)則。以上的分析可知，碳關稅破壞了國民待遇原則和最惠國待遇原則，同時，相關學者的分析也認為其并不適用GATT第20條例外條款［22］。對于發(fā)展中國家而言，碳關稅違背了WTO規(guī)則，從根本上不利于公平競爭。第一，由于技術水平的差異，發(fā)達國家的綠色清潔技術水平明顯更高，其出口產品隱含碳顯著低于發(fā)展中國家出口產品，碳關稅對發(fā)達國家的影響明顯小于發(fā)展中國家。第二，發(fā)達國家和發(fā)展中國家的產業(yè)結構也存在較大差異。發(fā)達國家服務業(yè)占比更高，且高能耗、高污染的產業(yè)已經實現(xiàn)向發(fā)展中國家轉移，發(fā)達國家一次能源的能源強度水平明顯低于發(fā)展中國家（圖1）。顯而易見，發(fā)達國家受碳關稅影響要遠比發(fā)展中國家更小。第三，發(fā)達國家對待可再生能源的態(tài)度并未體現(xiàn)其對環(huán)境保護的關注。由圖2可以看出，可再生能源使用占總能源消耗的比例并不存在發(fā)達國家更占優(yōu)的情況，這也表明發(fā)達國家聲稱出于環(huán)境保護目的設立碳關稅的舉措無法成立。發(fā)達國家和發(fā)展中國家對于碳關稅的態(tài)度存在明顯的分歧，從本質上來講，碳關稅仍是一種客觀意義上的貿易壁壘，降低了發(fā)展中國家產品出口競爭力，并在一定程度上阻礙了發(fā)展中國家的發(fā)展。盡管發(fā)達國家為其戴上了環(huán)保例外權的帽子，在實施中可能利用各種國際貿易規(guī)則漏洞順利推進，但這不能掩飾其保護本國企業(yè)競爭力的事實。

1. 2. 2 “共同但有區(qū)別的責任”原則的適用性和分歧

1997年聯(lián)合國氣候大會通過的《京都議定書》正式明確了“共同但有區(qū)別的責任”，旨在區(qū)分發(fā)達國家和發(fā)展中國家的減排責任，要求發(fā)達國家負責氣候治理的投資并承擔主要責任［23］，以保證氣候治理的公平性。從國際法角度來看，公平互利原則是全球普遍適用的基本原則，同時，在具體事務處理中又蘊含了“實質平等”的含義。“共同但有區(qū)別的責任”原則是公平（也即“實質平等”）在國際法中的一般應用，同時在全球氣候治理中取得實質成效，2015年《巴黎協(xié)定》的第二條、第四條也進一步明確了這一原則。“共同但有區(qū)別的責任”原則已經成為國際環(huán)境法中指導南北國家的基本行為準則。該原則重點考慮兩個要素：一是各經濟體對低碳減排均負有責任，二是應考慮各經濟體條件的差異性，尤其是歷史碳排放的規(guī)模差異和氣候治理能力差異［24］。“共同但有區(qū)別的責任”原則同時體現(xiàn)了公平性和歷史責任，而這也是南北國家合作進行氣候治理的基礎。但發(fā)達國家一直試圖對這一原則進行模糊化處理，并一度提出征收碳關稅等政策，變相要求發(fā)展中國家承擔同樣的減排責任。發(fā)達國家對碳關稅辯護的理由是防止碳泄漏，所以應對未實施碳減排措施國家的進口產品差別對待，且這種差別對待與減排水平直接相關。但對發(fā)展中國家而言，若碳關稅主要目的是防止碳泄漏，那其實際征收對象應為發(fā)達國家對外投資的企業(yè)所生產的產品，而不是發(fā)展中國家自身企業(yè)所生產的產品，而現(xiàn)有的政策并未提及這一點。此外，一些學者的研究表明，碳關稅對于全球減排成本效益的提高相對較小，其主要影響是將發(fā)達國家減排的經濟成本轉移到發(fā)展中國家［12， 17-18， 25］。

從上文可以看到，碳關稅違背了國際法的公平原則，發(fā)達國家避免碳泄漏的借口也無法自圓其說，這表明碳關稅并不適用“共同但有區(qū)別的責任”原則。發(fā)達國家試圖通過各種途徑模糊這一原則，這是對現(xiàn)有規(guī)則的挑戰(zhàn)。對于發(fā)展中國家而言，這顯然是不公平的。第一，發(fā)展中國家由于技術水平落后、高碳工業(yè)占比較高，其實際排放量本就遠高于產業(yè)結構以服務業(yè)為主的發(fā)達國家，這就導致在實施碳關稅后，發(fā)展中國家將面臨更高的貿易壁壘。第二，從歷史角度來看，發(fā)達國家在長期以來的工業(yè)化進程中并未受到碳排放相關約束，其發(fā)展過程中大多是免費進行碳排放。該研究選取美國、法國、德國3個代表性發(fā)達國家和中國、巴西、印度3個代表性發(fā)展中國家對比其能源消耗（圖2），可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)達國家在近60年內能源消耗大幅高于發(fā)展中國家，且目前仍維持相當大的差距。碳關稅故意忽視了發(fā)達國家的歷史責任，轉而追求當下現(xiàn)實的公平，顯然有違“共同但有區(qū)別的責任”原則。第三，發(fā)展中國家生產的高碳產品很多是由發(fā)達國家消費的，發(fā)達國家通過貿易的外部性將碳排放轉嫁他國，導致實際消費國反而因為碳關稅的實施而避開了其應承擔的碳減排責任。當然，實踐中發(fā)達國家有時并不會通過顯性的直接征收碳關稅形式規(guī)制高碳產品，而是采取其他諸如碳配額的出售等方式，雖然表面上貌似合理，但實質上產生了碳關稅的效果，屬于隱形碳關稅范疇。發(fā)達國家和發(fā)展中國家在碳關稅政策上的分歧在“共同但有區(qū)別的責任”原則層面更為明顯。發(fā)達國家這種通過單邊措施迫使發(fā)展中國家承擔同樣氣候責任的行為，直接違反了“共同但有區(qū)別的責任”原則，是發(fā)達國家保護自己產業(yè)利益的貿易保護主義的體現(xiàn)。

2 美歐碳關稅政策的發(fā)展動態(tài)

碳關稅在發(fā)達國家有深厚的政治、經濟和社會基礎。與早期相比，目前西方主流國家、組織和個人對碳關稅的認識呈現(xiàn)一種合流的趨勢［26］。這主要是因為20世紀全球化熱潮伴隨著發(fā)達國家大范圍的產業(yè)轉移，空虛的制造業(yè)體系使其國內面臨失業(yè)、通脹等壓力，于是眾多政客、學者鼓吹制造業(yè)回流，這也導致近年來國際逆全球化思潮泛濫、貿易保護主義盛行。在這種背景下，借由碳關稅政策以保護環(huán)境之名行貿易保護之實也就得到西方國家、組織和個人的認可。

2. 1 美國碳關稅政策的發(fā)展

2007—2009年，美國《低碳經濟法案》《氣候安全法修正案》《美國清潔能源與安全法案》《潔凈能源工作及美國能源法》等提及碳關稅政策并嘗試出臺以保護美國產品，但由于美國內部意見的不一致，多次嘗試最終均未獲批準。近年來，隨著美國保護主義思潮泛濫，碳關稅作為保護其國內產品的政策手段多次被提及，尤其是2019—2020年，共有近10項相關草案提交國會，主要針對化石燃料及能源/排放密集型貿易產品，但均停留在相關委員會決議階段，未獲提交表決議程［27］。盡管如此，碳關稅在美國的支持者也越來越多。2020年2月，美國氣候領導委員會發(fā)布的《無黨派氣候路線圖》也提出要通過碳關稅防止碳泄漏，以保護工業(yè)企業(yè)競爭力，該法案得到美國國內學界和政界的廣泛支持［28］。拜登政府發(fā)布的清潔能源改革和環(huán)境正義計劃（The Biden Plan for a Clean EnergyRevolution and Environmental Justice， PEEJ）也支持碳關稅，擬通過征收碳調整費或實施配額管理等方式規(guī)制高碳產品。綜合來看，美國關于碳關稅的提案正處于較早的發(fā)展階段。2021 年，美國《公平過渡和競爭法案》（FAIR Transition and Competition Act）提出要認識到美國企業(yè)為遵守限制溫室氣體排放的法律法規(guī)而產生的成本，并提議對可能破壞全球氣候治理的碳泄漏征收進口費用。該法案最初將涵蓋天然氣、煤炭、石油、鋼鐵、水泥、鋁等碳密集型產品和面臨國外貿易競爭的產品。2022年，美國參議員Sheldon Whitehouse 在國會提出《清潔競爭法案》，被稱為美國版的碳邊境調節(jié)機制（CarbonBorder Adjustment Mechanism， CBAM）。盡管該提案試圖繞開美國沒有統(tǒng)一碳價這一缺陷而達成碳關稅征收的事實，但由于其正當性遠低于歐盟CBAM，能否施行仍未可知。美國碳關稅政策的發(fā)展進程見表1。

從美國碳減排管理基礎和聯(lián)邦政府及各州反饋來看，美國碳關稅的推進仍存在較多制約。第一，美國國內聲音眾多，民主黨和共和黨在碳減排相關措施上存在分歧，這也導致其國內相關政策法案難以通過。第二，美國本土的碳排放交易市場仍集中在部分州，如加利福尼亞州的碳排放交易系統(tǒng)以及11個東北部州（康涅狄格州、特拉華州、緬因州、馬里蘭州、馬薩諸塞州、新罕布什爾州、新澤西州、紐約州、羅得島州、佛蒙特州和弗吉尼亞州）的區(qū)域溫室氣體倡議（RGGI），尚未形成全面的碳交易市場，碳定價機制也尚未開始建立，而這是推行碳關稅的重要市場基礎。盡管拜登政府計劃利用環(huán)境法規(guī)為依據(jù)制定全國統(tǒng)一的碳價格，但可能導致對部分廠商保護不足而對其他行業(yè)過度保護的現(xiàn)象，這存在嚴重弊端。第三，美國碳排放量在全球處于高位，碳關稅可能導致美國生產者和消費者承擔更多成本，尤其是高碳行業(yè)和地區(qū)，碳關稅可能導致其國內部分產業(yè)喪失競爭力。

綜合以上分析可以發(fā)現(xiàn)，近年來碳關稅提案又一次成為美國政府和其他相關機構關注的熱點，且此次討論涉及的范圍更廣。同時，拜登政府企圖避開全國統(tǒng)一碳定價的制約從環(huán)境法案制定層面出臺主觀性更強的征收標準，以充分維護美國自身利益。盡管距離實際法案的出臺和執(zhí)行仍有一段距離，但對于發(fā)展中國家而言仍應小心謹慎應對。此外，值得注意的是，美國氣候治理相關法案已經較為完善，且部分州已形成較為成熟的碳交易市場。可以預見的是，一旦其國內意見統(tǒng)一且相關利益超過成本，即便碳定價市場沒有完善，美國的碳關稅也可能會以極快的速度施行，這也需要發(fā)展中國家在相關應對中保持謹慎。

2. 2 歐盟碳關稅政策的發(fā)展

2. 1. 1 歐盟碳關稅政策的發(fā)展歷程

歐盟中以法國為代表的國家一直在極力倡議征收碳關稅，但此前由于德國、瑞典、英國等國對此持反對意見，加之國際各方勢力反對意見強烈，使得征收碳關稅的提議一直未能通過。受到美國氣候政策變化的影響，2019年德國對碳關稅的立場發(fā)生了轉變，時任德國總理默克爾表示認可征收碳關稅提議。同年12月，歐盟綠色新政提出碳邊境調節(jié)機制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）計劃。次年3月，歐盟委員會提交CBAM影響評估報告。2021年3月，在多方推動下，歐盟議會通過設立CBAM的決議；同年7月，CBAM正式啟動立法程序；2022年6月，歐洲議會通過CBAM修正案；2022年12月，歐洲議會與歐洲理事會達成臨時協(xié)議，正式確定建立CBAM機制；2023年2月，歐洲議會環(huán)境、公共衛(wèi)生和食品安全委員會（ENVI）高票通過CBAM 協(xié)議。至此，CBAM僅需在2023年通過歐洲議會全體會議表決，并經歐洲理事會批準即可正式實施。和之前的多方爭議不同，此次CBAM的順利通過代表歐洲發(fā)達國家對于碳關稅根本上的態(tài)度轉變。歐盟有意重塑在全球氣候治理領域的主導地位，并嘗試借機為自己創(chuàng)造國際競爭的新博弈工具，提升國際規(guī)則層面的話語權。

2. 1. 2 歐盟碳關稅政策的代表——碳邊境調節(jié)機制

歐盟的綠色政策體系基本完善。2021年7月發(fā)布的一攬子綠色新政方案（圖3），其中碳排放交易體系（EmissionTrading Scheme，ETS）和碳邊境調節(jié)機制（CBAM）是這一體系的核心。ETS成立于2005年，旨在將環(huán)境治理市場化，將其轉化為需要有償獲得的生產要素。EU?ETS采取總量交易的形式，根據(jù)一定標準確定名單企業(yè)獲得歐盟碳排放配額（European Union Allowance，EUA）的方式，實際排放低的企業(yè)可以將配額出售，排放高的企業(yè)則必須購買EUA。ETS發(fā)展至今已進入第4階段，其覆蓋的范圍、交易方式、配額分配等均經歷了較大的變化。目前ETS 運行機制已經相對成熟，而CBAM 的實施是在EU?ETS基礎上運行的，其進口許可價格與ETS碳價格相關聯(lián)，暫定為ETS收盤價格的每周平均價格。根據(jù)政策要求，ETS會在CBAM運行后逐漸取消免費配額，改為以市場價格機制達成減排目標。CBAM和ETS的碳定價對象不同，主要針對某種生產產品的實際排放定價，執(zhí)行中的CBAM 的碳配額（也即CBAM 證）有效期為2 年，且CBAM證的價格計算以周平均價格為準，這與ETS存在一定差異。

可以發(fā)現(xiàn)，歐盟CBAM定位為對ETS的有效補充，也被稱為“影子排放權交易”或“影子ETS”，目的是保證歐盟碳減排目標達成，同時通過CBAM的實施增加歐盟外部企業(yè)的成本，維護其內部企業(yè)的國際競爭力，以達成雙贏效果。

歐盟CBAM 文件中提及CBAM 的一般目標、具體目標和輔助效應（表2）。盡管文件一般目標和具體目標均大多著眼于碳減排，但是從具體目標第3條和輔助效應第2條可看出其保護本國產品競爭力、增加碳稅收入的意圖。這主要源于其自身減排需要和產業(yè)轉型的需要。一方面歐洲減排目標越來越嚴苛，自有安排資金無法達成減排投資需求；另一方面為保持歐洲產業(yè)競爭力，以低碳技術推動產業(yè)轉型勢在必行，這就需要制度倒逼改革并投入大量資金，而這均可從CBAM的實施中獲得。

此外，該研究梳理了2023年2月通過的CBAM 相關內容（表3）。初期產品涵蓋范圍較少，可見歐盟對待碳關稅的征收范圍要比美國更為謹慎，但不排除后期快速增加覆蓋范圍的可能。此外需要注意的是，CBAM并未對最不發(fā)達國家和發(fā)展中國家給予優(yōu)待，而這顯然違背了“共同但有區(qū)別的責任”原則。

CBAM的具體實施方式是相關產品的進口商向歐盟成員國購買進口商品所需要的碳配額（CBAM證，即制造產品造成的直接碳排放量，t），借此實現(xiàn)分階段逐漸取代ETS的免費排放額度。目前歐盟計劃自2026年起至2034年，逐漸完全退出免費配額。此后，CBAM費用的計算可以歸納為三個組成部分，具體如下：

CBAM費用=排放強度×產品數(shù)量×碳成本（1）

其中“排放強度”代表每單位生產排放的二氧化碳當量，“碳成本”為歐盟與進口商母國之間的碳成本差額。如果這種差異為零或為負數(shù)，意味著貿易市場上的生產商的碳成本與歐盟相等或更高，則不征收額外費用。

相較于美國而言，歐盟的碳關稅政策發(fā)展歷程更久且更系統(tǒng)，目前也已取得了較為一致的意見和機制設計，CBAM作為這一政策的代表備受學者關注。歐盟的碳關稅政策已經箭在弦上，但與美國不同的是，歐盟更傾向于構建具有客觀標準的價格機制，且表面上來看，其更看重避免全球碳泄漏目標。但不管怎樣，碳關稅政策的推行勢必引起發(fā)展中國家的擔憂和國際政治、經貿形勢的轉變，分析其影響以探討如何應對成為應有之義。

2. 3 發(fā)達國家碳關稅政策的競合關系

綜合來看，美歐雙方在碳關稅政策上體現(xiàn)出競爭與合作并存的關系。競爭體現(xiàn)在二者的利益訴求不同。梳理美歐的碳關稅發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，近年來二者同步在碳關稅政策上發(fā)力，旨在爭奪全球氣候治理的主導權，而這可能導致美國和歐盟在規(guī)則制定和相關產業(yè)發(fā)展等方面存在激烈競爭。美國更傾向于利用氣候政策推動美國經濟轉型，重塑美國氣候領域全球領導力。拜登政府上臺對氣候政策的轉變可見一斑，這對占據(jù)領先優(yōu)勢的歐盟并不是一個利好消息。同樣，歐盟在面對美國的壓力下，也積極推動氣候領域政策變革，CBAM的迅速出臺也表明歐盟意在氣候領域強化自身承諾和政策力度，以維持其氣候領域的話語權和主動權。此外，美歐在能源問題層面有較大分歧。歐盟化石能源主要依賴對外進口，而美國通過“頁巖革命”實現(xiàn)油氣資源的自給自足并意在爭奪國際市場，所以歐盟在推進去化石能源的政策主張遠比美國激進。合作體現(xiàn)在二者的對外目標一致。美歐雙方均希望在全球氣候治理格局中占據(jù)主導地位，并借助碳價的國際傳導構建新型綠色貿易壁壘。尤其是俄烏沖突爆發(fā)后，美歐均意識到全球油氣供給將出現(xiàn)巨大變局，搶抓低碳經濟話語權變得更為緊迫。同時，俄烏沖突使得西方國家在對俄立場上空前一致，也在一定程度上推動歐盟在碳關稅立場上與美國加速聯(lián)動，如2022年3月歐盟碳關稅政策關鍵人物穆罕默德·查希姆提議美國、加拿大等國合作制定碳定價標準，并以此構建碳關稅聯(lián)盟。此前，由于美國沒有統(tǒng)一的碳排放交易體系，歐盟始終拒絕美國碳關稅政策的合理性。可見俄烏沖突給歐盟氣候治理行動帶來了巨大的改變，其加速推行碳關稅政策的意圖也越來越明顯，而這需要足夠多的盟友。

美歐之外的其他西方發(fā)達國家對碳關稅政策的立場也大多出現(xiàn)了松動，諸多國家選擇追隨歐美的相關立場，如：加拿大在2020年發(fā)布的《秋季經濟報告》提出可能借助碳關稅政策避免碳泄漏問題；日本也就碳關稅議題開展多輪內閣會議；英國于2022年4月發(fā)布的《綠色進口：英國碳邊界方法》也就碳邊境調節(jié)機制（CBAM）展開了討論。此外，2022年6月召開的G7峰會上七國集團同意在2022年底前成立氣候俱樂部，共同向不加入的外部成員征收碳關稅。這也表示碳關稅政策很可能突破歐盟單邊措施的界限，演變成為多個發(fā)達經濟體共同推行的游離在世貿組織之外的貿易規(guī)則，而這極大增加了發(fā)展中國家的應對難度。

3 美歐碳關稅政策的影響

美國短期內尚未有跡象實施碳關稅政策，但一旦其國內就相關決議達成共識，可能很快進入實施階段。而歐盟CBAM的實質影響已經近在眼前。因此分析碳關稅政策實施可能產生的影響顯得尤為重要。該研究擬從國際政治局勢、國際經貿活動和全球氣候治理3個層面出發(fā)分析碳關稅的影響，并具體分析其對中國宏微觀層面的作用。

3. 1 碳關稅政策與國際政經格局

氣候治理是國際性問題，而就目前來看碳關稅仍將長期是一種區(qū)域性政策。以區(qū)域性政策應對全球問題，勢必產生國與國之間的爭議糾紛，這主要源于兩個方面的原因：一方面，碳關稅的實施不可避免地與其他國際問題交織，如國際貿易活動、國際援助、地緣政治等，這必然對國際政治局勢產生深刻的影響；另一方面，碳關稅的實施可能導致相關國家的生產和消費模式發(fā)生重大變革，這會從根本上影響這些國家的國際政策和相應的經濟社會實踐。

從全球可持續(xù)發(fā)展目標來看，碳關稅政策試圖弱化“共同但有區(qū)別的責任”原則，無視發(fā)展中國家的合理訴求，給本就成效不佳的全球氣候治理帶來阻礙，導致全球氣候治理結構失衡、南北協(xié)作行動不暢。一方面可能加大實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》全球氣候治理目標的難度，另一方面可能造成全球發(fā)展不平衡加劇并對貧困人口可持續(xù)生計造成負面沖擊。

從南北國家訴求出發(fā)，鑒于碳關稅政策無疑會對發(fā)展中國家正在進行的工業(yè)化予以沉重打擊，因此，該政策的實施可能導致發(fā)展中國家對發(fā)達國家產生不滿情緒，進而轉變對發(fā)達國家的相應政策，并訴諸法律形式或政治手段維護自身利益，輕者可能導致國際貿易爭端，嚴重甚至可能引發(fā)政治緊張局勢。同時，碳關稅政策可能惡化發(fā)展中國家經濟形勢，若未妥善處置可能引發(fā)社會動蕩，進而波及周邊區(qū)域，造成地緣政治格局的不穩(wěn)定。

從發(fā)達國家內部出發(fā)，碳關稅實質是發(fā)達國家的全球博弈行為，旨在提升自身影響力和競爭力，掌握相關領域話語權，進而在全球范圍內攫取更多的額外收益。西方發(fā)達國家對碳關稅問題的認識逐漸趨同，但這也衍生了新的發(fā)達國家之間的競爭問題，可能加快大國關系的調整，而這也是美歐雙方未來沖突的可能根源。美歐都希望保持氣候領域的話語權和主導權，并通過碳關稅等政策提升國內產業(yè)競爭力，這勢必出現(xiàn)誰來主導的問題，可能引起美歐關系的轉變，進而影響國際政經格局。

3. 2 碳關稅政策與國際貿易活動

碳關稅實質是一種貿易保護主義，對國際社會最直接的影響體現(xiàn)在國際貿易活動上。該研究從基本國際貿易理論視角分析碳關稅對貿易規(guī)模和貿易條件的影響。

第一，碳關稅會降低國際貿易規(guī)模。對于發(fā)展中國家而言，發(fā)達國家征收碳關稅會使其出口產品的價格上漲，從而導致出口數(shù)量減少，進而產生貿易抑制作用。如圖4（a）所示，橫軸代表出口產品數(shù)量，縱軸代表出口產品價格，SEX線代表發(fā)展中國家產品的出口供應曲線，DIM線代表發(fā)達國家產品進口需求曲線。在實施碳關稅之前，發(fā)展中國家的產品出口與發(fā)達國家的產品進口是相等的，均衡價格為PE，均衡量為QE，出口量為PE × QE，此時國際市場達到均衡。如果發(fā)達國家征收碳關稅，發(fā)展中國家的市場價格將降至P'，進口國的價格將因關稅效應而升至P1'，發(fā)達國家的需求將下降到Q'，發(fā)展中國家的出口量同時下降到Q'，出口量將下降到P1' × Q'，可以發(fā)現(xiàn)碳關稅可能導致貿易規(guī)模的大幅下降。

第二，碳關稅同樣會惡化貿易條件。傳導機理為：由于征收碳關稅，出口企業(yè)選擇減少出口，轉而在國內市場銷售，導致國內市場供過于求，出口產品價格下跌，最終導致貿易條件惡化。如圖4（b）所示，橫軸代表產品在出口國的出口量，縱軸代表進口國的進口量，曲線OX 代表碳關稅前出口國的供應曲線，曲線OM 代表進口國的提供曲線。碳關稅政策出臺前，E 點為均衡點，此時貿易條件為OE；而當發(fā)達國家征收關稅時，生產成本增加，曲線OX移動到右側OX'， E'為均衡點，此時貿易條件變?yōu)镺E'。對比OE 和OE'，可以發(fā)現(xiàn)換取相同數(shù)量出口商品的進口商品數(shù)量有所下降，貿易條件惡化。

此外，已有學者通過經驗分析和實證分析探究了碳關稅對國際貿易可能產生的影響，認為碳關稅本質目的不是制裁碳泄漏行為，而是“為不同生產商創(chuàng)造公平競爭環(huán)境”［15］，并確保實施國保持其工業(yè)競爭力［25］。也有學者認為碳關稅作為一種“綠色貿易保護主義”，可能將實施國緩解的負擔轉移到發(fā)展中國家［29］。國內學者同樣對碳關稅影響國際貿易的路徑和效果進行了分析，大多都認為碳關稅的征收會對發(fā)展中國家對外貿易產生較大的負面影響［30-31］。從根源上來看，碳關稅的實施勢必增加進口商品的成本，最終這種成本會轉嫁到生產商身上，而這將顯著降低出口企業(yè)的國際競爭力。顯而易見的是，歐盟抑或是美國的碳關稅將削弱發(fā)展中國家企業(yè)在商品生產上的比較優(yōu)勢，限制其出口行為，這可能導致更多貿易爭端的出現(xiàn)，對全球的國際貿易活動也會產生極大的破壞。

3. 3 碳關稅政策與全球氣候治理

全球氣候治理以《京都議定書》《巴黎協(xié)定》為主線，基本塑造了大部分國家接受的氣候治理秩序，這為應對氣候變化帶來了積極的影響。但是近年來，歐盟內部關于碳減排“誰污染誰付費”的理念逐漸占據(jù)主導地位［32］，對外開始希冀達成全球范圍內的減排協(xié)議，并強調加強各國減排的可比性評估（包括發(fā)展中國家），以減少碳泄漏和“搭便車”行為。在這種立場下，歐盟逐漸放棄“共同但有區(qū)別的責任”原則的意圖已經非常明顯。碳關稅作為這一立場和理念的實施路徑成為歐盟當下氣候治理政策的重要一支，2021年以來積極推進的CBAM立法可見一斑。此外，拜登政府上臺以來，美國重新加入《巴黎協(xié)定》，同時主張征收碳關稅的聲音也越發(fā)凸顯。近兩年的政策趨勢也顯現(xiàn)了美國意圖繞過統(tǒng)一碳市場定價的約束從環(huán)境法律層面征收更具主觀意味的碳關稅。與歐盟碳關稅政策不同，美國碳關稅政策帶有明顯的貿易保護主義立場，其根本目的是維持美國自身利益。

碳關稅政策實質是發(fā)達國家為了逃避“共同但有區(qū)別的責任”原則抑或維持自身利益的手段，其邊界非常清晰，盡管發(fā)展中國家可以同樣征收碳關稅，但由于其與發(fā)達國家的節(jié)碳技術水平存在較大差異且往往因為正處在快速發(fā)展階段碳排放較高，無論以絕對碳排放還是以相對碳排放作為碳關稅征收基準，發(fā)展中國家都不可避免地面臨較大劣勢。短期來看，碳關稅政策只能是發(fā)達國家的單邊措施，而這種單邊措施并不利于全球氣候治理局勢。

全球氣候治理不是一朝一夕的事情，而是需要付出長期努力的過程。基于歷史的責任分擔，并考慮到現(xiàn)階段發(fā)達國家和發(fā)展中國家的技術水平和發(fā)展水平的差異，全球氣候治理只能以發(fā)達國家為主導。《京都議定書》提出的“共同但有區(qū)別的責任”原則是平衡責任和能力的重要基礎，而違反“共同但有區(qū)別的責任”這一原則的碳關稅政策則顯然無法被發(fā)展中國家所接受。近年來，發(fā)達國家和發(fā)展中國家在碳關稅政策展開了多層面博弈。①從發(fā)達國家視角來看，其一直掌握相對主動權。第一，在政策設計上，美歐試圖模糊碳關稅邊界以減少碳關稅政策施行阻力。如歐盟試圖通過壓減碳關稅產品名錄、設定過渡緩沖期和抵扣機制等回應主要反對國家的訴求；美國也試圖通過改進征稅基準來減少外部異議。第二，在政策聯(lián)動上，俄烏沖突也使得美歐在碳關稅政策議題的聯(lián)動增速，西方主要發(fā)達國家也開始積極響應碳關稅問題。2022年6月，G7峰會組建氣候俱樂部的提議也得到了一致認可，預計2023年底前成立氣候俱樂部。②從發(fā)展中國家視角來看，以中國為代表的發(fā)展中國家大多認為碳關稅是發(fā)達國家的單邊貿易保護行為，這一點也得到了諸多學者的認可。中國政府于2009年和2021年多次在國際聲明中明確指出碳關稅政策違反世貿組織規(guī)則和“共同但有區(qū)別的責任”原則，是發(fā)達國家氣候治理擴大到貿易層面的單邊措施。俄羅斯、印度也對碳關稅政策表示反對，認為其是一種貿易壁壘行為。但由于對發(fā)達國家市場的依賴和相關領域話語權的缺失，發(fā)展中國家對于碳關稅的博弈還停留在發(fā)聲反對層面，尤其是發(fā)展中國家內部態(tài)度也未統(tǒng)一。發(fā)達國家借助市場和話語權營造發(fā)展中大國和小國的對立，尤其是島嶼國家和拉美、非洲的中小國家更是發(fā)達國家拉攏的重點：一方面島嶼國家更畏懼氣候變暖；另一方面拉美、非洲小國有較長時間的被殖民歷史，更易受到歐美發(fā)達國家的影響，而這可能極大削弱發(fā)展中國家的談判能力。此外，發(fā)展中國家囿于自身發(fā)展水平和經濟實力，在國際事務的參與中往往處于被動應對的狀態(tài)，這也限制了發(fā)展中國家在碳關稅政策上與發(fā)達國家的博弈能力。

3. 4 碳關稅政策如何影響中國？

碳關稅政策對國際政經格局、國際貿易活動以及全球氣候治理的影響都會傳遞到中國，并對中國面臨的國際局勢、對外貿易和氣候治理形勢等產生重大影響。

3. 4. 1 國際合作層面

美歐碳關稅政策的實施可能對中國面臨的國際局勢和國際合作產生重大影響，這種影響不僅僅體現(xiàn)在氣候治理領域，同時也體現(xiàn)在政治經濟各個層面。碳關稅政策的實施可能加劇南北國家在氣候領域的博弈，惡化南北關系，加劇全球發(fā)展不平等并引發(fā)其他國際問題。中國始終積極參與全球氣候治理，并開展相應的國際合作。2021年中美元首多次通話中提及氣候變化議題，同年底中美在第26次聯(lián)合國氣候大會期間發(fā)布聯(lián)合文件《中美關于在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯(lián)合宣言》，并推動COP26凝聚共識、達成協(xié)議，這標志著中美氣候合作取得重要進展。中歐在氣候層面的合作一直保持較為緊密的態(tài)勢，2015年發(fā)布《中歐氣候變化聯(lián)合聲明》、2016年發(fā)布《中歐能源合作路線圖》、2018年發(fā)布《中歐領導人氣候變化和清潔能源聯(lián)合聲明》等傳達了雙方在政治、技術、經濟等層面合作的意愿和決心。2020年9月中歐高層的視頻會晤決定建立環(huán)境與氣候高層對話機制以加強綠色合作。可以看到，近年來中美、中歐在氣候治理領域均存在加強合作的趨勢。但是，碳關稅政策的實施可能弱化中國同發(fā)達國家氣候合作基礎，并對其他領域的國際合作產生較大影響。

第一，從氣候治理層面來看，中美、中歐合作在近年逐步加深，但是碳關稅的施行可能削弱合作基礎、破壞合作前景。一方面，美歐都在爭奪全球氣候治理主導權，并將中國視為重要對手。中國先于美國提出碳達峰、碳中和目標使得美國在全球氣候治理主導權的爭奪上陷入被動；中國在全球新能源市場也是美歐的主要競爭對手，碳關稅政策的實施可能使得中國面臨美歐在氣候治理領域的聯(lián)合打壓，以削弱中國在氣候治理領域的話語權。另一方面，美國在氣候治理領域的回歸和俄烏沖突的爆發(fā)使得美歐在碳關稅政策的立場逐漸趨同，加之中美在科技領域的緊張關系，歐盟可能暫緩與中國建立緊密的合作關系，中美在氣候領域的合作關系也很難出現(xiàn)突破。可以預見的是，在當下局勢下，碳關稅政策的實施可能導致在全球氣候治理領域南北關系對立，中美、中歐氣候領域的競爭關系將超越合作關系，成為未來一段時間的主導特征。

第二，從其他領域的國際合作來看，碳關稅政策的實施必將激化南北國家的矛盾。事實上，美歐等發(fā)達經濟體長期以來未能完成自身的減排目標，同時也并未嚴格履行幫助發(fā)展中國家減排的責任，如哥本哈根會議明確發(fā)達國家對發(fā)展中國家的氣候資金始終未能得到足額兌現(xiàn)。直到2019年，氣候資金供給僅約為796億美元，仍低于承諾的每年1 000億美元。碳關稅的實施可能使得南北國家的矛盾升級，中國作為發(fā)展中國家代表與發(fā)達國家在其他領域的合作基礎也將遭到嚴重破壞。同時，南北對立升級可能引發(fā)國際政治局勢動蕩，惡化中國對外合作局勢。

3. 4. 2 對外貿易層面

發(fā)達國家碳關稅政策的實施可能降低國際貿易規(guī)模并惡化發(fā)展中國家貿易條件，中國作為發(fā)展中大國受到的影響更為明顯。第一，從對外貿易對象來看，中國對外貿易中對發(fā)達國家依賴性較強。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2021年中國貨物出口總額21. 73萬億元，其中對歐盟和美國的出口總額分別為3. 35萬億元和3. 72萬億元，占比分別為15. 4%和17. 1%。加之中國商品的碳含量相對較高，一旦發(fā)達國家碳關稅政策順利推行，勢必會對中國出口貿易產生巨大影響。第二，從企業(yè)的國際競爭力來看，中國出口企業(yè)競爭力很大程度上依然取決于價格優(yōu)勢，而碳關稅的實施顯著降低了這一比較優(yōu)勢。可能使中國出口企業(yè)面臨較大的沖擊［33］，同時這種沖擊可能是結構性的，即對不同行業(yè)產品的沖擊可能造成的影響不同。中國出口到發(fā)達國家的產品更多集中在“高污染、高耗能、低技術”的高碳行業(yè)［34］，這會導致中國產品喪失出口競爭力，極大縮減出口規(guī)模。

3. 4. 3 產業(yè)發(fā)展層面

與發(fā)達國家相比，中國經濟增長仍較粗放，高耗能、高污染、高投入、低附加值仍然是中國產業(yè)發(fā)展模式的主要特征。美歐碳關稅政策的施行對中國產業(yè)發(fā)展可能帶來巨大壓力。第一，長期以來，承接發(fā)達國家的產業(yè)轉移導致中國高碳產業(yè)占據(jù)主導地位，受限于技術水平和金融資源，產業(yè)轉型無法短期內調整完成，這導致了長期過程和短期目標的矛盾。同時，碳關稅的實施又給高碳產業(yè)帶來了更沉重的經營負擔，加之金融資源由于政策的原因在高碳行業(yè)的“急剎車”，可能使高碳產業(yè)面臨巨大發(fā)展困境，進而導致產業(yè)轉型面臨被迫加速的被動局面。第二，單純的降低高碳產業(yè)比例可能并不能緩解碳關稅對中國產業(yè)發(fā)展的負面沖擊。有學者分析了各行業(yè)的隱含碳排放強度，認為降低高碳行業(yè)的出口依賴并不能有效緩解碳關稅的負面沖擊，實際對行業(yè)影響的高低取決于隱含碳排放強度［35］，這可能導致其他行業(yè)產品出口也面臨困境。劉斌等［36］的研究證實了這一觀點（圖5）。當發(fā)達國家征收60美元/t的高碳關稅時，中國非金屬礦采選業(yè)、化學工業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、金屬冶煉壓延工業(yè)等行業(yè)的平均利潤率將低于碳關稅比率，導致這些產業(yè)不再出口歐盟。可以發(fā)現(xiàn)，碳關稅對中國出口企業(yè)有害的結論已經得到諸多學者證實。也有一些學者從長期影響辯證分析了碳關稅政策對企業(yè)出口的影響，認為發(fā)達國家碳關稅的實施也可能有助于加快中國外貿產品轉型［23］、促進綠色產業(yè)發(fā)展等［17］。

3. 4. 4 低碳轉型層面

國際能源署的數(shù)據(jù)顯示，2021 年中國碳排放量達119億t，占全球總排放量約33%，巨大的減排壓力使得中國低碳轉型之路成為未來發(fā)展的必由之路。碳關稅政策的實施對中國低碳轉型發(fā)展將產生深刻影響。第一，從發(fā)展戰(zhàn)略層面來看：一方面，碳關稅的實施可能打亂中國低碳發(fā)展戰(zhàn)略的步伐，被迫實施更具開拓性的發(fā)展戰(zhàn)略，以應對碳關稅政策對國內經濟和貿易產生的負面影響；另一方面碳關稅政策的實施也對中國低碳發(fā)展戰(zhàn)略提出了更高的要求。碳關稅的實施主要針對未支出減排成本的商品，為避免碳減排成本外流，需要制定完備的國內碳稅體系，而這是中國現(xiàn)階段缺少的。同時，為避免國內企業(yè)面臨國內和國際的雙重減排成本，需要對接國際碳排放核算體系，完善核算標準及相關制度。第二，從碳交易市場層面來看，碳關稅的實施實質上是發(fā)達國家碳排放交易市場體系對外擴展的一部分。歐盟ETS目前是國際上規(guī)模最大且市場機制最為完備的碳排放交易市場，美國加州等地的碳排放交易也較為完備，而中國碳排放權交易市場自2021年7月16日方才啟動，目前尚處于起步發(fā)展階段，還需要更多地適應和調整。碳關稅的實施可能加速外部碳交易市場的沖擊，進而對國內碳交易市場造成破壞性的影響。中央財經大學綠色金融國際研究院發(fā)布的《2022中國碳市場年報》顯示，全年碳配額均價為55. 3元/t，大致在40～60元/t之間波動；而歐盟碳配額經歷2021—2022年的瘋漲后在2022年9月最高已經超過每噸99歐元，2023年初也在每噸80歐元的高位震蕩；英國碳市場EKA價格最高價也突破歷史高點，達到97英鎊/噸。巨大的價差可能直接沖擊中國碳排放交易市場，造成價格大幅上漲；同時巨大的價格差異也可能導致發(fā)達國家以此為借口加大實施碳關稅的力度。

4 中國應對美歐碳關稅政策挑戰(zhàn)的舉措

可以看到，碳關稅政策的實施對國際、國內都將產生深刻影響。發(fā)達國家實施碳關稅政策可能成為一種趨勢，發(fā)展中國家面臨嚴峻的氣候治理環(huán)境和政治經濟環(huán)境。如何應對其負面影響并爭取國際貿易和氣候治理的主動權、話語權，是當下政策實施應考慮的重點。

4. 1 加強南南合作，爭奪國際氣候規(guī)則話語權

全球氣候治理實效遠遠低于預期，但由于氣候治理制度體系的復雜性和內在缺陷，已存在的規(guī)則體系體現(xiàn)出對發(fā)展中國家的不友好，重塑全球氣候治理格局和制度話語權迫在眉睫。可從以下兩方面應對碳關稅給中國帶來的國際合作負面影響。

第一，加強南南合作，以“共同但有區(qū)別的責任”原則為基礎，積極開展“氣候外交”，同時加強與其他國家就碳關稅問題的溝通和談論。俄羅斯學者構建了多維CBAM異議指數(shù)評估最可能反對歐盟CBAM的國家，認為伊朗、烏克蘭、美國、阿聯(lián)酋、埃及、中國、印度、哈薩克斯坦、俄羅斯和白俄羅斯等國有更大的概率反對碳關稅政策的實施［37］。可以看到，這些國家大部分為發(fā)展中國家，中國可以聯(lián)合這些國家積極就國際環(huán)境公約和多邊協(xié)定中的環(huán)境條款參與討論和談判，制定利好發(fā)展中國家的新規(guī)則。同時，強化與周邊友好國家和“一帶一路”沿線國家就氣候問題的溝通與協(xié)作，加強與東南亞、非洲、中亞等重點國家和地區(qū)氣候層面的市場合作，創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，積極推動多邊治理組織改革、積極倡議新的多邊治理規(guī)則、搭建新的多邊治理平臺機構，同時積極組建發(fā)展中國家聯(lián)盟、區(qū)域性聯(lián)盟等，強化區(qū)域治理并輔助全球氣候治理，提高制度引領能力和貢獻。

第二，關注國際碳關稅政策動態(tài)，積極參與全球氣候治理。應加快轉變政策思路，從以往的“適應”規(guī)則轉變到現(xiàn)在的“參與”規(guī)則制定，加強與國際社會、國際組織的溝通交流，并積極參與全球氣候治理相關規(guī)則的談判和起草，爭取成為規(guī)則制定的參與者和主導者。一方面，應維護以聯(lián)合國為核心的全球治理體系，遵循UNFCCC和《巴黎協(xié)定》的相關約定與原則，堅決反對單邊措施的肆意推行，并積極運用WTO規(guī)則應對發(fā)達國家借助碳關稅保護環(huán)境的名義施行的新型貿易壁壘，在必要時可以通過國際爭端解決機制切實維護自身利益，督促發(fā)達國家履行減排責任，切實貫徹全球氣候治理領域的“共同但有區(qū)別的責任”原則。另一方面，積極開展碳關稅政策的理論探討、政策制定和實踐推進，如開展相關政策合理性及影響的研究，科學動態(tài)評估發(fā)達國家碳關稅政策對發(fā)展中國家經貿活動的影響，同時借助研究成果與美歐等主體展開深層次談判，爭奪制度話語權，影響相關規(guī)則制度，變被動接受為主動應對。

4. 2 強化貿易應對，探索碳關稅反制政策工具

碳關稅政策的實施可能惡化中國貿易條件，并導致貿易規(guī)模縮減。因此，需要提前謀劃碳關稅應對預案，加強政策跟蹤研判，探索貿易層面的反制政策工具［38］，以降低碳關稅政策對中國對外貿易的影響。

第一，緊密跟蹤碳關稅政策動態(tài)，開展政策形勢研判并籌劃應對預案。在政策應對中要做到知己知彼，方能有針對性地、有規(guī)劃地出臺各項應對措施。一方面，政府和研究機構應密切跟蹤發(fā)達國家碳關稅立法、碳標簽、碳減排認證等事項的進展，對接美國、歐盟及相關國際組織和機構，保持緊密的互動磋商關系，重點圍繞美國、歐盟及其各自盟友在碳關稅層面的核算規(guī)則、透明度、預定目標以及產品范圍、國別范圍、排放范圍等內容積極發(fā)聲；同時，結合世貿組織規(guī)則協(xié)調性、氣候治理基本原則等內容積極申訴，瓦解發(fā)達國家推行碳關稅的立法基礎，堅定捍衛(wèi)WTO規(guī)則和“共同但有區(qū)別的責任”原則。另一方面，基于政策形勢研判成果，依托“一帶一路”“金磚+”等合作平臺，加強與俄羅斯、印度、巴西、南非等新興發(fā)展中經濟體的溝通與合作，聯(lián)合制定碳關稅政策的應對預案，呼吁以“消費責任原則”替代“生產責任原則”作為碳減排的原則，提升發(fā)展中國家的整體應對能力，切實維護發(fā)展中國家利益。

第二，加強政策前沿領域研究，探索貿易層面的反制政策工具。歐盟CBAM已進入最后的立法階段，氣候俱樂部也將于2023年年底成立，統(tǒng)籌考慮對外貿易應對和對內環(huán)境治理的整體需要，應加快研究中國碳關稅抑或碳邊境調節(jié)機制的政策可能性，積極探索貿易層面的反制政策工具。同時，適時研究出臺中國碳關稅或碳邊境調節(jié)機制的可行方案，綜合評估方案在國際貿易、產業(yè)發(fā)展、能源保障、整體福利等層面的系統(tǒng)性影響并開展政策試點，為反制政策工具的出臺探索實踐路徑。

4. 3 優(yōu)化產業(yè)布局，加快供給側結構性改革和綠色發(fā)展

長期以來，中國產業(yè)發(fā)展嚴重依賴要素資源的高投入。為擺脫產業(yè)發(fā)展困境、營造可持續(xù)發(fā)展前景，需要加速推進供給側結構性改革，著力布局產業(yè)結構優(yōu)化升級。

第一，應以綠色發(fā)展為理念，推進供給側結構性改革、優(yōu)化產業(yè)布局。一方面，抓好“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大任務，通過技術改造、兼并重組、關停并轉等方式加快傳統(tǒng)高碳行業(yè)的轉型升級；另一方面，積極布局綠色產業(yè)，通過引進先進技術、創(chuàng)新綠色技術，擴充具有綠色特征的技術儲備，著力構建以低碳經濟為主體的新興產業(yè)集群。此外，應注意政策引導，以綠色低碳產業(yè)發(fā)展為主，通過稅收政策、貿易政策、土地政策、產業(yè)政策等引導資源流向具有綠色低碳環(huán)保特征的新興產業(yè)，提高產業(yè)發(fā)展層級、優(yōu)化產業(yè)布局，進而有效降低出口產品碳含量，緩解碳關稅政策實施對國內產業(yè)發(fā)展的影響。

第二，對于企業(yè)而言，同樣要擺脫高能耗、高污染的發(fā)展模式，加快綠色轉型和低碳發(fā)展步伐。一方面，應順應綠色發(fā)展趨勢，加快淘汰落后產能，通過技術引進、技術改造、技術升級等措施降低能源消耗和碳排放；另一方面，有效利用國家政策和金融資源在綠色發(fā)展中的投入，加強綠色科技投入，將未來發(fā)展焦點聚焦到零碳能源技術、深度脫碳技術以及新型綠色能源應用的領域，加快綠色減排技術的研發(fā)和應用，降低高能耗、高排放產品比例，實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展的跨越式升級。此外，應注意在市場層面的多元化拓展，開辟新興市場，尤其是增加發(fā)展中經濟體的出口份額，以緩解碳關稅帶來的經營壓力。

4. 4 推進低碳轉型，完善國內碳市場體制機制

發(fā)達國家實施碳關稅的借口主要是發(fā)展中國家未履行減排義務，從而導致碳泄漏。碳關稅的實施將導致碳減排成本流向發(fā)達國家，這不利于中國節(jié)能減排，同時可能影響經濟發(fā)展。為封堵此類漏洞、避免碳減排成本外流，應加快推進低碳轉型發(fā)展，完善國內碳市場體制機制。

第一，建立完善的碳排放核算標準體系。在加強產業(yè)轉型綠色發(fā)展的同時，應注意碳排放核算標準體系的構建，并逐漸取得國際社會的認可，以占據(jù)碳排放相關規(guī)則談判的主動地位。現(xiàn)行歐盟對不被接受的排放數(shù)據(jù)按照其同行業(yè)排放水平最高的10%企業(yè)計算，對于已經進行綠色轉型的中國企業(yè)極為不利。因此，建立完善的MRV制度和標準體系至關重要，一方面是完善國內碳交易市場的基礎，另一方面也有助于應對發(fā)達國家的碳關稅政策。具體應立足于碳核算邊界、標準、規(guī)則，構建涵蓋地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)、產品等多層次的全生命周期碳排放核算方法、標準體系，推進監(jiān)測、報告、核查的過程機制建設，確保碳核算統(tǒng)一、規(guī)范、公開、透明。同時，注意激勵引導企業(yè)開展碳足跡核算，利用財政、行政手段對企業(yè)進行綠色認證、低碳補貼等，促進企業(yè)低碳減排。

第二，構建并完善國內碳稅法律體系和征管機制。基于WTO協(xié)議和碳關稅政策中的避免雙重征稅原則，應探索國內碳稅征管的法律體系和體制機制構建，同時將碳稅收入用于補貼企業(yè)綠色生產的額外投入，以應對美歐發(fā)達國家實施碳關稅政策造成的出口成本增加。這既可以避免企業(yè)成本的過度增長，同時利于國內碳減排目標的達成。碳稅征管機制的構建和完善需要借鑒已有經驗。一方面，2018年正式開始征收的環(huán)境保護稅可為碳稅的征管提供良好的制度基礎，輔助碳稅征管的設計和施行；另一方面，可以借鑒發(fā)達國家先進經驗，通過制度設計和試點實踐完善碳稅征管機制。同時，應關注碳稅法律體系的設計，立足于鼓勵引導綠色節(jié)能減排，依據(jù)生產源頭-供應鏈-消費者的階梯順序遞次啟動碳稅征繳，適當對達標主體進行減免或退稅等優(yōu)惠，鼓勵實現(xiàn)綠色生產、綠色轉型。

第三，加快完善中國碳交易市場體系。中國碳交易市場始自2011年在7省市的試點，到2021年7月全國統(tǒng)一碳交易市場正式啟動，取得了諸多成就，但相對于歐盟等發(fā)達國家碳交易市場，在市場化程度、金融參與度、市場規(guī)模、交易種類、政策配套體系等方面仍不夠完善。完善的碳交易市場是氣候治理的有效手段，可借鑒歐盟經驗，完善中國碳交易市場體制機制，以應對碳關稅對本國碳市場的沖擊。具體可通過以下措施完善：首先，應完善碳交易市場的管理體系，從碳配額的確定與分配、碳排放量的檢測與核準、市場交易規(guī)則、市場組織和監(jiān)管等方面科學設計管理體系規(guī)制，借鑒歐盟碳交易市場體系并結合國內實際，逐步完善并合理運用。其次，完善相關法律規(guī)制和政策體系，從相關法律文件、制度文件細化碳交易市場上層規(guī)制，為碳交易市場提供法律保障和制度規(guī)制。同時，注意構建完善的氣候金融體系、信息披露和監(jiān)管體系，完善風險管理機制，為碳交易市場提供有效的政策支持。再次，擴充碳交易市場產品種類，創(chuàng)新衍生交易產品，積極培育供需主體，擴展碳交易市場行業(yè)范圍，提升碳交易市場活躍程度。最后，應注意加強國際交流與合作，從開放中汲取先進經驗，開拓以技術合作、金融合作、資本合作、管理合作等為基礎的國際合作。