中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察何以生效？

關(guān)鍵詞 中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察；弱排名激勵(lì)；環(huán)保資格賽；和諧錦標(biāo)賽；政治晉升；公眾參與

中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察（以下簡稱“中央環(huán)保督察”）是中國生態(tài)環(huán)境（以下簡稱“環(huán)境”）治理場域下解決中國治理難題的重要實(shí)踐。第一輪中央環(huán)保督查于2018年結(jié)束，第二輪于2019年開啟，于2022年7月結(jié)束。中國環(huán)境治理困境集中體現(xiàn)為“誰來監(jiān)管監(jiān)管者”［1］，地方政府作為環(huán)境治理主體，多年來并沒有很好地執(zhí)行環(huán)境政策。中央對此采取多種措施，從建立六大環(huán)保督察中心到實(shí)施環(huán)保約談，但依然沒能有效扭轉(zhuǎn)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢。而第一輪中央環(huán)保督察的實(shí)施即快速解決了大批地方環(huán)境治理難題。在環(huán)境治理需持久為功的背景下，中央環(huán)保督察到底通過什么機(jī)制對地方環(huán)境治理產(chǎn)生影響？什么因素影響了這一過程？

中國環(huán)境治理體系由以強(qiáng)激勵(lì)為核心的壓力型體制所形塑［2］，有學(xué)者以“指標(biāo)下壓”來描述該體制的表現(xiàn)方式［3］。在該體制下，中央政府采用強(qiáng)制性手段，將規(guī)定的環(huán)境指標(biāo)通過壓力傳導(dǎo)以及分塊包干的方式促使地方政府完成任務(wù)。具體來說，首先，作為委托方的中央政府設(shè)置環(huán)境任務(wù)，將任務(wù)以數(shù)字指標(biāo)的形式發(fā)包給省級地方政府［4］，兼具代理人與委托方雙重角色的省級政府對環(huán)境指標(biāo)進(jìn)行再次分解，并發(fā)包給作為代理方的下級政府。由此，環(huán)境指標(biāo)被逐級下發(fā)，環(huán)保壓力被層層傳導(dǎo)。其次，中央對指標(biāo)完成情況實(shí)施監(jiān)督與考核，而地方政府承包指標(biāo)的同時(shí)享有一定的自由裁量權(quán)。最后，中央采取獎(jiǎng)懲措施實(shí)施激勵(lì)。從過往實(shí)踐來看，壓力型體制并沒有如預(yù)期發(fā)揮環(huán)境治理效果，面對嚴(yán)峻的環(huán)境污染現(xiàn)狀和中央政府的“三申五令”，作為環(huán)境治理主體的地方政府多年來沒能有效實(shí)施環(huán)境法律與政策［5-6］。中國環(huán)境治理曾出現(xiàn)深刻悖論：一方面中央高度關(guān)注環(huán)境治理，從頂層設(shè)計(jì)到具體政策都著力于構(gòu)建環(huán)境治理強(qiáng)激勵(lì)體系；另一方面，環(huán)境政策并沒有被地方政府所有效落實(shí)，大氣、土壤、水等環(huán)境問題頻發(fā)，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化。對此，練宏［7］提出“弱排名激勵(lì)”以解釋中國環(huán)境治理困境。環(huán)境治理領(lǐng)域的弱排名激勵(lì)是指上級地方政府對下級地方政府的環(huán)境任務(wù)執(zhí)行采取“首先保證下級完成任務(wù)，在此基礎(chǔ)上體現(xiàn)差距，且差距不能太大”的治理邏輯［7］。該治理邏輯有其深刻的制度根源和組織基礎(chǔ)。

中國環(huán)境治理領(lǐng)域采用任務(wù)“發(fā)包制”［8-9］，但在實(shí)施過程中，因責(zé)任連帶、合作以及激勵(lì)強(qiáng)度機(jī)制的共同作用［7］，地方政府往往以“弱排名激勵(lì)”邏輯應(yīng)對環(huán)境治理任務(wù)，形成“逆一票否決”效應(yīng)。由于中央與地方間存在嚴(yán)重信息不對稱，數(shù)據(jù)監(jiān)測存在被篡改、編造的空間，地方政府甚至可以“ 偽造數(shù)據(jù)”的方式應(yīng)對中央環(huán)境考核［10］。這種現(xiàn)象源于環(huán)境治理壓力型模式的制度性缺陷［11］，環(huán)境考核在實(shí)際操作中被“打折”“放水”［12］。地方政府間存在的共謀行為以及變通執(zhí)行或選擇性應(yīng)對，是中央不得不承認(rèn)的事實(shí)。在原來的環(huán)境治理體系下，中央政府對此難以進(jìn)行有效監(jiān)督與評估，最終造成激勵(lì)的扭曲。

中央環(huán)保督察一改過往環(huán)境監(jiān)察體系中以“督企”為主的思路，重點(diǎn)“督政”，被認(rèn)為是破解環(huán)境治理難題、提升環(huán)境治理效果的一服良方。中央環(huán)保督察通過進(jìn)駐、調(diào)閱資料、下沉、發(fā)動群眾等手段，一方面直接獲取地方環(huán)境治理一手信息，有效解決央地間長期存在的信息不對稱問題，優(yōu)化央地間環(huán)境信息渠道；另一方面通過中央權(quán)威重新傳導(dǎo)環(huán)境治理壓力，實(shí)現(xiàn)對地方環(huán)境治理行為的糾偏，解決環(huán)境政績考評中存在的問題，實(shí)現(xiàn)地方環(huán)境治理強(qiáng)激勵(lì)邏輯［13］。基于弱排名激勵(lì)理論視角，提出中央環(huán)保督察生效的邏輯鏈條“中央環(huán)保督察→地方環(huán)境治理強(qiáng)激勵(lì)”，“改善央地信息不對稱及實(shí)現(xiàn)央地激勵(lì)相容”強(qiáng)化了這一鏈條，如圖1所示。

該研究試圖探討以下三個(gè)問題：①中央環(huán)保督察實(shí)施期間，地方政府的環(huán)境治理邏輯是否呈現(xiàn)為強(qiáng)激勵(lì)邏輯？如果是，具體呈現(xiàn)為何種強(qiáng)激勵(lì)邏輯？資格賽邏輯還是錦標(biāo)賽邏輯？②中央環(huán)保督察的一大抓手為實(shí)現(xiàn)央地激勵(lì)相容，如果中央環(huán)保督察促使地方政府環(huán)境治理呈現(xiàn)為強(qiáng)激勵(lì)邏輯，基于經(jīng)濟(jì)考核、環(huán)境考核的政治晉升壓力分別在其中起何種作用？③中央環(huán)保督察充分利用公眾參與有效獲取地方環(huán)境治理第一手信息，公眾參與作為解決信息不對稱問題的重要手段，是否起到調(diào)節(jié)作用？

該研究可能存在的邊際貢獻(xiàn)如下：①對現(xiàn)有理論研究進(jìn)行了有益的補(bǔ)充。首先，現(xiàn)有對中央環(huán)保督察生效機(jī)制的理論研究以“委托-代理”“運(yùn)動式治理”等視角為主，這些視角具有很好的解釋力，但仍不夠聚焦，引入“弱排名激勵(lì)”視角，更具體地解釋了中央環(huán)保督察發(fā)揮作用的著力點(diǎn)所在；其次，“弱排名激勵(lì)”理論可以較好地解釋中國環(huán)境治理的具體困境所在，該研究將該理論應(yīng)用于解釋中央環(huán)保督察生效機(jī)制并實(shí)施檢驗(yàn)，拓寬了該理論的研究邊界同時(shí)為該理論提供實(shí)證支持。②充實(shí)了現(xiàn)有實(shí)證研究。現(xiàn)有針對中央環(huán)保督察的實(shí)證研究側(cè)重于檢驗(yàn)其“有沒有效”，這些研究為該領(lǐng)域的“知其然”做了貢獻(xiàn)，但現(xiàn)有研究缺乏對“知其所以然”的實(shí)證證據(jù)。該文以“弱排名激勵(lì)”視角描述了中國環(huán)境治理困境，基于此提出“中央環(huán)保督察→地方環(huán)境治理強(qiáng)激勵(lì)”的生效邏輯鏈條，同時(shí)提出“改善央地信息不對稱及實(shí)現(xiàn)央地激勵(lì)相容”強(qiáng)化了這一鏈條，并就此設(shè)計(jì)了檢驗(yàn)框架。一方面從資格賽邏輯和錦標(biāo)賽邏輯角度提出中央環(huán)保督察影響環(huán)境治理邏輯的檢驗(yàn)依據(jù)及假設(shè)；另一方面，提出基于經(jīng)濟(jì)考核的政治晉升壓力和基于環(huán)境考核的政治晉升壓力為切入口檢驗(yàn)“實(shí)現(xiàn)央地激勵(lì)相容”的作用，以及提出將公眾參與作為切入口檢驗(yàn)“改善央地信息不對稱”的作用。

2 理論分析與研究假設(shè)

2. 1 環(huán)境治理領(lǐng)域的弱排名激勵(lì)現(xiàn)象

弱排名激勵(lì)理論有兩個(gè)要點(diǎn)：①上級政府保證所有下級都完成任務(wù)；②上級政府在保證下級政府完成任務(wù)基礎(chǔ)上要體現(xiàn)下級政府之間的差距，下級政府之間的差距不能太大。為觀察環(huán)境治理領(lǐng)域是否存在弱排名激勵(lì)現(xiàn)象，該研究將結(jié)合《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》（2011—2015年）《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》和中國研究數(shù)據(jù)服務(wù)平臺數(shù)據(jù)進(jìn)行初步分析。

2. 1. 1 上級政府保證所有下級都完成任務(wù)

按照《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》所提出的“地級以上城市二級優(yōu)良天數(shù)超80%”要求，地級市每年空氣質(zhì)量指數(shù)（API）lt;100的天數(shù)達(dá)到292天。2011年《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》公布了該項(xiàng)數(shù)據(jù)，剔除6個(gè)缺失值后（共有278個(gè)城市），達(dá)標(biāo)城市268個(gè)，占比達(dá)96%（《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》只在2011年公布了該項(xiàng)數(shù)據(jù)，其他年份均沒有公布）。其中21個(gè)省份所轄地級市完成該項(xiàng)任務(wù)，僅有6個(gè)省份的個(gè)別地級市沒有完成該項(xiàng)任務(wù)。上述數(shù)據(jù)是地方政府真實(shí)成績還是“上級政府保證所有下級都完成任務(wù)”下的產(chǎn)物？

該研究接著使用2016 年地級市API 數(shù)據(jù)進(jìn)行對比（2013年以后，空氣質(zhì)量指數(shù)為AQI，為便于對比，將AQI換算為API；2013年以后，空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)相對真實(shí)可靠），結(jié)果發(fā)現(xiàn)2016年達(dá)標(biāo)城市226個(gè)（共有279個(gè)城市），達(dá)標(biāo)城市占比僅為81%。經(jīng)過五年努力，達(dá)標(biāo)城市數(shù)量不升反降，初步推斷存在“上級政府保證所有下級都完成任務(wù)”的治理邏輯。

上述現(xiàn)象不僅存在于大氣污染防治領(lǐng)域，也存在于水污染治理領(lǐng)域，據(jù)生態(tài)環(huán)境部透露，2018年初從各地調(diào)度上來的黑臭水體治理完成率已經(jīng)達(dá)到了99. 1%，但通過群眾舉報(bào)、衛(wèi)星遙感等手段，發(fā)現(xiàn)到2018年底黑臭水體完成率實(shí)際僅有66%（生態(tài)環(huán)境部2021年3月例行新聞發(fā)布會https：//mp. weixin. qq. com/s/otSlpLyjz4pimq_NmXIoWQ）。中央環(huán)保督察實(shí)施過程中亦發(fā)現(xiàn)多地存在類似問題，如重慶市2015年度綜合考核中，31個(gè)區(qū)縣環(huán)境保護(hù)五大行動達(dá)標(biāo)率、主要污染物削減達(dá)標(biāo)率考核結(jié)果的得分幾近相同；又如晉城市在2017年大氣和水污染防治行動計(jì)劃中明確了要對各縣（市、區(qū)）和開發(fā)區(qū)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核，其所轄高平市、開發(fā)區(qū)2017年度空氣質(zhì)量未達(dá)到考核要求，高平市第二污水處理廠未如期建成運(yùn)行，陵川縣污水處理廠提標(biāo)改造滯后，陽城縣鳳城下孔村污水處理廠及管網(wǎng)治理工程進(jìn)度緩慢，丹河河西斷面水質(zhì)無明顯改善。在明顯未達(dá)標(biāo)的實(shí)際情況下，晉城市卻將陽城縣考核結(jié)果評為優(yōu)秀，將開發(fā)區(qū)、陵川縣和高平市考核結(jié)果評為優(yōu)良（《山西對外公開中央環(huán)境保護(hù)督察整改情況》，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)http：//www.mee. gov. cn/gkml/sthjbgw/qt/201712/t20171218_428057. htm）。

2. 1. 2 上級政府在保證下級政府完成任務(wù)基礎(chǔ)上要體現(xiàn)下級政府之間的差距，下級政府之間的差距不能太大

為初步檢驗(yàn)是否存在“上級政府在保證下級政府完成任務(wù)基礎(chǔ)上要體現(xiàn)下級政府之間的差距，下級政府之間的差距不能太大”的現(xiàn)象，分別對2011年和2016年各省份地級市的優(yōu)良天數(shù)均值和標(biāo)準(zhǔn)差進(jìn)行計(jì)算。結(jié)果見表1，2011年標(biāo)準(zhǔn)差普遍比2016年低，標(biāo)準(zhǔn)差代表離散程度，也就是說，2011年各省份所轄地級市優(yōu)良天數(shù)之間的差距相比2016年要小。

通過上述數(shù)據(jù)分析，可以初步觀察到環(huán)境治理領(lǐng)域的弱排名激勵(lì)現(xiàn)象：①各個(gè)省份所轄地級市基本完成“優(yōu)良天數(shù)比例大于等于80%”的指標(biāo)任務(wù)；②各個(gè)省份所轄地級市之間成績略有差異，但差異不大。

2. 2 中央環(huán)保督察與強(qiáng)激勵(lì)

2007年起，中央將排污總量控制納入節(jié)能減排考核指標(biāo)，環(huán)境治理開始邁入強(qiáng)激勵(lì)時(shí)期。但在實(shí)際運(yùn)行中，央地間存在嚴(yán)重信息不對稱問題，地方政府可以策略性地運(yùn)用信息優(yōu)勢，以弱排名激勵(lì)邏輯應(yīng)對中央考核。環(huán)保激勵(lì)在實(shí)際操作中被嚴(yán)重扭曲，環(huán)境質(zhì)量并沒能獲得實(shí)質(zhì)性提升。而為期三年的第一輪中央環(huán)保督察對地方政府產(chǎn)生強(qiáng)震懾作用，期間各方數(shù)據(jù)顯示，中央環(huán)保督察的實(shí)施有效推動地方政府落實(shí)環(huán)境政策、解決環(huán)境問題，大部分地方政府有較好的環(huán)境治理行為表現(xiàn)。作者認(rèn)為中央環(huán)保督察促使地方政府采用環(huán)境治理強(qiáng)激勵(lì)邏輯。

具體來說，第一，解決央地間信息不對稱問題。中央環(huán)保督察本身就是重要的獲取第一手環(huán)境治理信息的手段。督察組采用走訪、現(xiàn)場抽查等多種方式對地方黨政環(huán)境治理工作進(jìn)行督察，同時(shí)鼓勵(lì)群眾積極提供線索。這些舉措對于重構(gòu)信息鏈進(jìn)而打破地方共謀發(fā)揮重要作用。第二，解決央地間激勵(lì)不相容問題。在環(huán)境治理領(lǐng)域，地方環(huán)境治理常常偏離中央目標(biāo)［14］，主要根源之一為激勵(lì)不相容問題的存在。在委托-代理理論中，激勵(lì)不相容問題是指委托方利益的實(shí)現(xiàn)無法通過代理方利益的實(shí)現(xiàn)而實(shí)現(xiàn)，由此帶來的一系列問題。因此解決激勵(lì)不相容問題是中央環(huán)保督察破解環(huán)境治理困境的關(guān)鍵內(nèi)容之一。中央環(huán)保督察重點(diǎn)通過解決央地目標(biāo)沖突、責(zé)任追究弱化、考核及考核結(jié)果應(yīng)用體系不完善等問題解決激勵(lì)不相容問題。通過上述兩個(gè)關(guān)鍵問題的解決，中央環(huán)保督察重新傳導(dǎo)環(huán)境治理壓力。

傳統(tǒng)考核強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)績效，這與中央環(huán)保督察所強(qiáng)調(diào)的環(huán)境政績可能聯(lián)合對地方政府環(huán)境治理產(chǎn)生影響，地方政府可能采取不同策略，具體來說，地方政府可能采取“和諧錦標(biāo)賽策略”或“環(huán)保資格賽策略”［15］。

（1）和諧錦標(biāo)賽策略。目前生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)上升至國家戰(zhàn)略，環(huán)境治理績效早已被納入地方政府政績考核體系。中央環(huán)保督察“以解決突出生態(tài)環(huán)境問題、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推動高質(zhì)量發(fā)展為重點(diǎn)，夯實(shí)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治責(zé)任，強(qiáng)化督察問責(zé)、形成警示震懾、推進(jìn)工作落實(shí)、實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。”地方官員可能借勢突破層級性障礙、突破部門間合作困境，并修正行動偏好，擺脫基于GDP考核的晉升錦標(biāo)賽影響，轉(zhuǎn)而追求基于公眾滿意的“和諧錦標(biāo)賽”。

（2）環(huán)保資格賽策略。一方面，污染治理是一項(xiàng)難度大、周期長的系統(tǒng)性工程，而官員任期存在不確定性，因此，雖然環(huán)境績效成為政績考核的重點(diǎn)項(xiàng)，但地方官員依然對環(huán)保工作缺乏熱情［15］。另一方面，經(jīng)濟(jì)績效依然是政績考核的重點(diǎn)，地方官員可能力爭經(jīng)濟(jì)績效優(yōu)異，而僅僅“保底”環(huán)境績效，也就是說，地方政府在中央環(huán)保督察背景下只追求環(huán)境績效及格或不出問題以保證“參賽”資格。由此提出：

H1. 1：中央環(huán)保督察對地方政府污染治理形成強(qiáng)激勵(lì)，地方政府采取和諧錦標(biāo)賽的強(qiáng)激勵(lì)回應(yīng)策略。

H1. 2：中央環(huán)保督察對地方政府污染治理形成強(qiáng)激勵(lì)，地方政府采取環(huán)保資格賽的強(qiáng)激勵(lì)回應(yīng)策略。

中央環(huán)保督察對推進(jìn)地方政府提升環(huán)境治理水平，解決環(huán)境污染難題發(fā)揮重要作用。但在該制度的實(shí)施過程中，地方政府不乏敷衍整改、假裝整改行為。據(jù)生態(tài)環(huán)境部曝光，2018年中央環(huán)保督察“回頭看”發(fā)現(xiàn)多省均存在敷衍整改、假裝整改的現(xiàn)象。地方政府在中央環(huán)保督察高強(qiáng)度壓力下的應(yīng)對策略各異，部分地方政府認(rèn)真落實(shí)整改方案，借勢解決當(dāng)?shù)丨h(huán)境治理難題，但部分地方政府以敷衍整改、虛假整改的策略應(yīng)對中央環(huán)保督察。僅有高壓力可能并無助于地方政府環(huán)境治理行為的發(fā)生。梳理以往研究，在各項(xiàng)影響地方政府環(huán)境治理行為的因素中，財(cái)政激勵(lì)的影響尤為深遠(yuǎn)。

財(cái)政分權(quán)下的地方政府稅收競爭行為影響地方環(huán)境治理。一部分學(xué)者認(rèn)為基于財(cái)政分權(quán)的財(cái)政激勵(lì)促使地方政府開展環(huán)境“逐低競爭”爭搶稅源，如鄭潔等［16］指出，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，財(cái)政分權(quán)不利于環(huán)境治理；但也有學(xué)者持相反意見，如王東等［17］認(rèn)為提高財(cái)政分權(quán)可降低環(huán)境污染水平，汪克亮等［18］認(rèn)為財(cái)政分權(quán)能緩解霧霾污染。財(cái)政激勵(lì)可能在一定程度上影響中央環(huán)保督察政策效果，第二輪中央環(huán)保督察更是將中央企業(yè)（中國五礦集團(tuán)有限公司、中國化工集團(tuán)有限公司）直接作為被督察對象。有鑒于此，進(jìn)一步提出：

H1. 3：中央環(huán)保督察僅在一定財(cái)政激勵(lì)條件下對地方政府污染治理形成強(qiáng)激勵(lì)。

2. 3 政治晉升的調(diào)節(jié)作用

為了實(shí)現(xiàn)央地激勵(lì)相容，中央環(huán)保督察明確環(huán)境治理績效在晉升考核中的作用。那么，央地激勵(lì)相容的舉措是否發(fā)揮了作用？該研究將基于環(huán)境考核和經(jīng)濟(jì)考核的政治晉升壓力作為切入口實(shí)施檢驗(yàn)。

政治晉升是指官員在組織內(nèi)獲得提拔，任職于更高職位的過程。政治晉升是政府組織管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，是實(shí)現(xiàn)官員激勵(lì)和政府組織穩(wěn)定發(fā)展的前提條件，更是政府官員孜孜追求的核心目標(biāo)之一。政治晉升激勵(lì)功能是否可以有效發(fā)揮受到多維度因素的影響，最重要的因素之一是考核體系，也即，考核指標(biāo)是否合理、考核方式是否有效，兩個(gè)維度聯(lián)合起來共同影響著官員是否將政績觀與發(fā)展觀聯(lián)系起來，并朝特定方向努力，以實(shí)現(xiàn)既定發(fā)展目標(biāo)。

《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第二十四條，“督察結(jié)果作為對被督察對象領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)、獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)，按照干部管理權(quán)限移送有關(guān)組織（人事）部門”。在為期三年的第一輪共四批中央環(huán)保督察實(shí)施過程中，對環(huán)境治理失責(zé)的責(zé)任追究十分嚴(yán)厲，以黨紀(jì)處分為例，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第十條“黨員受到警告處分一年內(nèi)、受到嚴(yán)重警告處分一年半內(nèi)，不得在黨內(nèi)提升職務(wù)和向黨外組織推薦擔(dān)任高于其原任職務(wù)的黨外職務(wù)”。也就是說，哪怕給予最輕的黨紀(jì)處分（警告屬于黨紀(jì)處分中最輕的方式），官員晉升也必將受到影響。第一輪中央環(huán)保督察實(shí)施期間的處罰情況見表2。

有鑒于此，提出以下研究假設(shè)。

H2. 1：基于環(huán)境考核的政治晉升壓力強(qiáng)化了中央環(huán)保督察對地方環(huán)境治理的作用。

慣性的力量不可忽視。中央在2003年提出可持續(xù)發(fā)展觀，加大節(jié)能減排在考核指標(biāo)中的權(quán)重。然而，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型升級過程中面臨諸多困難，唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績觀依然起主導(dǎo)作用。在中央提出可持續(xù)發(fā)展觀的很多年里，地方環(huán)境政策依然沒被有效執(zhí)行，生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的趨勢依然沒有被扭轉(zhuǎn)。也就是說，在過往多年的實(shí)踐中，政治晉升激勵(lì)沒能在環(huán)境治理中發(fā)揮應(yīng)有作用，這一趨勢可能因慣性而延續(xù)，即使實(shí)施了中央環(huán)保督察。經(jīng)濟(jì)分權(quán)改革后的很長一段時(shí)間里，中國官員“晉升錦標(biāo)賽”中的主要考核指標(biāo)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展［19］。在特定的歷史背景下，這樣的考核極大地推動了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但“GDP崇拜”的政績觀也給生態(tài)環(huán)境帶來嚴(yán)重破壞，這一慣性也可能延續(xù)。由此，提出以下研究假設(shè)。

H2. 2：基于經(jīng)濟(jì)考核的政治晉升壓力干擾了中央環(huán)保督察對地方環(huán)境治理的作用。

2. 4 公眾參與的調(diào)節(jié)作用

中央環(huán)保督察的另一著力點(diǎn)為改善央地信息不對稱，那么，改善央地信息不對稱的舉措是否發(fā)揮了作用？該研究將以公眾參與作為切入口實(shí)施檢驗(yàn)。

公眾參與是指公眾積極參與公共事務(wù)管理與決策，與政府建立互動與合作關(guān)系，以使其意見能在經(jīng)濟(jì)、政治等活動中被納入考慮的過程［20］。環(huán)境治理中的公眾參與是公眾就環(huán)境事務(wù)表達(dá)建議和意見的過程［21］。環(huán)境治理具有公共性、合作共治的基本屬性，往往牽涉公眾、政府等多元利益主體。作為環(huán)境治理的第一線利益相關(guān)者，公眾對地方環(huán)境治理具有較高的參與意愿。程度較高的公眾參與會對地方環(huán)境治理形成一定約束［22］，對地方政府形成外部問責(zé)壓力。由于中央與地方政府在環(huán)境治理領(lǐng)域存在嚴(yán)重信息不對稱，中央對地方政府的監(jiān)督成本很高，公眾力量可以降低監(jiān)督成本，因此，中央有意識地利用公眾有限度的“忠誠抗議”以降低監(jiān)督成本［23］。有效的參與渠道是公眾參與的基礎(chǔ)，政府制度供給是參與渠道的重要保障，盡管公眾對環(huán)境治理存在較高參與意愿，當(dāng)政府制度供給不足時(shí)，參與意愿不能有效轉(zhuǎn)化為參與行為［21］。

中央環(huán)保督察為公眾參與提供有利的政策環(huán)境，在制度設(shè)計(jì)上充分利用公眾參與對地方政府的監(jiān)督作用。《中央生態(tài)環(huán)保督察》第二十九條規(guī)定“加強(qiáng)信息公開工作。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的具體工作安排、邊督邊改情況、有關(guān)突出問題和案例、督察報(bào)告主要內(nèi)容、督察整改方案、督察整改落實(shí)情況，以及督察問責(zé)有關(guān)情況等，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)要求對外公開，回應(yīng)社會關(guān)切，接受群眾監(jiān)督。”

中央環(huán)保督察強(qiáng)化公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會力量倒逼地方政府提升環(huán)境質(zhì)量。但中國政府體制的重要特征是等級化和一體化，地方政府受到的社會監(jiān)督和制約有限，也就意味著，盡管公眾掌握著有效信息，對地方政府的監(jiān)督作用可能是有限的［24］。

由此，提出以下研究假設(shè)。

H3：公眾參與強(qiáng)化了中央環(huán)保督察對地方環(huán)境治理的作用。

綜上，邏輯框架如圖2所示。

3 研究設(shè)計(jì)

3. 1 回歸模型

3. 1. 1 中央環(huán)保督察與強(qiáng)激勵(lì)

無論是“錦標(biāo)賽”還是“資格賽”，均隱含了強(qiáng)激勵(lì)的思路［19］。為檢驗(yàn)中央環(huán)保督察是否推動地方政府在環(huán)境治理中采用強(qiáng)激勵(lì)策略，將設(shè)法檢驗(yàn)中央環(huán)保督察實(shí)施后，地方政府在大氣污染防治中是否采取了錦標(biāo)賽或資格賽的強(qiáng)激勵(lì)策略［15］。具體來說：①若地方政府采用了和諧錦標(biāo)賽的強(qiáng)激勵(lì)回應(yīng)策略，應(yīng)具體體現(xiàn)在大氣污染治理基本面考核指標(biāo)的顯著改善，即地方政府努力實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理基本面的提升，將環(huán)境治理作為晉升賽事中的加分項(xiàng)。②若地方政府采用環(huán)保資格賽的強(qiáng)激勵(lì)回應(yīng)策略，則具體體現(xiàn)在大氣污染治理考核約束性指標(biāo)的顯著降低，即地方政府僅重視公眾比較敏感的污染物濃度的臨時(shí)性改善，大氣污染防治僅僅是晉升的保健項(xiàng)目，地方政府回應(yīng)的目標(biāo)在于保證不被踢出局，以保留參與晉升賽事的資格［15］；③若地方政府對政策無回應(yīng)，則檢驗(yàn)不到任何政策效果；④中央環(huán)保督察可能僅在一定財(cái)政激勵(lì)條件下對地方政府污染治理形成強(qiáng)激勵(lì)，根據(jù)財(cái)政收入規(guī)模排序?qū)ω?cái)政激勵(lì)強(qiáng)度進(jìn)行分組，大于20%百分位上數(shù)值的樣本定義為高財(cái)政激勵(lì)組，小于20%百分位上數(shù)值的樣本組定義為低財(cái)政激勵(lì)組。

中央環(huán)保督察實(shí)施后，地方政府可能采取強(qiáng)激勵(lì)回應(yīng)策略，改善大氣污染現(xiàn)狀。但大氣污染現(xiàn)狀的變化也可能來自其他來源：第一個(gè)來源是分組效應(yīng)，城市間存在異質(zhì)性，可能會影響大氣污染治理效果；第二個(gè)來源是時(shí)間效應(yīng)，即使沒有進(jìn)行中央環(huán)保督察，地級市的大氣污染現(xiàn)狀也可能會隨時(shí)間變化而變化；第三個(gè)來源是其他政策效應(yīng)，如自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、重點(diǎn)污染源監(jiān)控、關(guān)停并轉(zhuǎn)等。排除掉上述三個(gè)來源，才能確認(rèn)中央環(huán)保督察對地方政府大氣污染治理產(chǎn)生了影響。雙重差分法通過構(gòu)造實(shí)驗(yàn)組和對照組，經(jīng)過兩次差分，有效排除時(shí)間效應(yīng)、分組效應(yīng)、其他政策效應(yīng)，獲得凈效應(yīng)，并解決內(nèi)生性問題，是被認(rèn)可的評估政策效應(yīng)的重要方法之一［25］。作為外生性沖擊事件的中央環(huán)保督察是一次準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)，且分階段實(shí)施，因此采用多期雙重差分分析方法，以探究中央環(huán)保督察對地方政府大氣污染治理的影響。參考Beck等［26］的研究，該研究所設(shè)定的多期雙重差分模型如下：

上述模型中，i 代表城市，t 代表年份，因變量AIRit表示城市i 在t 年的空氣質(zhì)量指標(biāo)，空氣質(zhì)量指標(biāo)為AQI、PM2. 5、PM10年度均值，指標(biāo)的計(jì)算方式為：首先根據(jù)日度數(shù)據(jù)，計(jì)算月度均值，再根據(jù)月度均值，計(jì)算年度均值。PTit為0-1變量，PTit=1代表城市i 在t 年實(shí)施中央環(huán)保督察，PTit=0代表城市i 在t 年沒有實(shí)施中央環(huán)保督察，β1 為該研究所關(guān)心的系數(shù)，其衡量了中央環(huán)保督察對空氣質(zhì)量的影響大小。αi、αt、εit 分別為城市固定效應(yīng)、年份固定效應(yīng)和隨機(jī)擾動項(xiàng)。Cit為控制變量，影響空氣質(zhì)量的其他變量可能影響到模型估計(jì)結(jié)果，因此，對這部分變量進(jìn)行控制，包括：工業(yè)化程度、工業(yè)企業(yè)數(shù)量、外商投資規(guī)模、人均生產(chǎn)總值、經(jīng)濟(jì)增長速率、政府規(guī)模、人口密度。

3. 1. 2 政治晉升的調(diào)節(jié)作用

上述模型中，Promotionit 代表政治晉升壓力，β2 是本模型的興趣所在，其代表三重差分部分，表示政治晉升壓力對中央環(huán)保督察與空氣質(zhì)量的實(shí)際影響。其他變量和符號含義與模型（1）的一致。

3. 1. 3 公眾參與的調(diào)節(jié)作用

假設(shè)公眾參與調(diào)節(jié)了中央環(huán)保督察與大氣污染防治的直接關(guān)系，因此在模型（1）的基礎(chǔ)上增加調(diào)節(jié)項(xiàng)，模型變?yōu)槿缦氯夭罘帜Ｐ停?/p>

上述模型中，Publicit代表公眾參與，β4 是本模型的興趣所在，其代表三重差分部分，表示公眾參與對中央環(huán)保督察與空氣質(zhì)量的實(shí)際影響。其他變量和符號含義與模型（1）的一致。

3. 2 研究樣本

該研究所使用基準(zhǔn)樣本為《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》公布的294個(gè)地級市，為了保證數(shù)據(jù)可靠性，對基準(zhǔn)樣本實(shí)施如下處理：①第一輪中央環(huán)保督察實(shí)施時(shí)間為2016—2018年，2019年起實(shí)施第二輪中央環(huán)保督察，截至目前（2022年2月）尚未結(jié)束，因此不將2019年數(shù)據(jù)納入分析，同時(shí)，考慮到部分指標(biāo)數(shù)據(jù)存在可獲得性問題，最終，確定的時(shí)間跨度為2014年至2018年。②為確保研究對象的一致性，剔除2012年以來新設(shè)立的地級市；由于西藏自治區(qū)所轄地級市數(shù)據(jù)缺失情況嚴(yán)重，剔除該自治區(qū)所轄地級市。最終獲得280 個(gè)地級市2014 年至2018 年的面板數(shù)據(jù)，共計(jì)1 280 個(gè)觀測值，城市樣本量占內(nèi)陸地級市總量的95. 24%。

3. 3 變量測量

（1）中央環(huán)保督察。該研究整理了中央環(huán)保督察在各省份實(shí)施的具體時(shí)間，見表3，據(jù)此設(shè)定中央環(huán)保督察政策PTit虛擬變量，當(dāng)?shù)丶壥衖 在時(shí)間t 實(shí)施了“中央環(huán)保督察”政策則賦值為1，否則賦值為0。考慮到第二批實(shí)施時(shí)間在年末，政策效應(yīng)可能在當(dāng)年無法顯現(xiàn)，在回歸中將年底才實(shí)施的第二批政策實(shí)施時(shí)間滯后一期。

（2）政策效果。大氣污染問題是較容易被公眾感知的問題，大氣污染防治是中央環(huán)保督察的重點(diǎn)施策領(lǐng)域，因此使用空氣質(zhì)量相關(guān)指標(biāo)作為政策效果的替代指標(biāo)。

約束性指標(biāo)。選取PM2. 5 和PM10 作為約束性指標(biāo)，PM2. 5和PM10是《大氣污染防治行動計(jì)劃》中的重點(diǎn)治理對象，為貫徹落實(shí)《大氣污染防治行動計(jì)劃》，原環(huán)境保護(hù)部與31個(gè)省份簽署了《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書》，明確了各地空氣質(zhì)量改善目標(biāo)，見表4，PM2. 5和PM10是大氣污染治理中的約束性指標(biāo)。

基本面指標(biāo)。選取空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI），該指數(shù)是定量描述空氣質(zhì)量狀況的非線性無量綱指數(shù)。空氣質(zhì)量指數(shù)分級計(jì)算參考標(biāo)準(zhǔn)為GB 3095-2012《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（現(xiàn)行），參與評價(jià)的污染物為SO2、NO2、PM10、PM2. 5、O3、CO，可以綜合反映空氣質(zhì)量總體狀況。

上述數(shù)據(jù)來自中國空氣質(zhì)量在線檢測分析平臺（https：//www. aqistudy. cn/historydata），部分地級市于2013年12月開始公布數(shù)據(jù)，，其他地級市于2014年1月開始公布數(shù)據(jù)，根據(jù)各城市日度數(shù)據(jù)計(jì)算月度均值，再根據(jù)月度均值計(jì)算年度均值。通過氣象局、環(huán)保局人工搜集補(bǔ)全少數(shù)缺失數(shù)據(jù)。

（3）財(cái)政激勵(lì)。使用財(cái)政收入規(guī)模作為財(cái)政激勵(lì)的替代變量，財(cái)政激勵(lì)驅(qū)使地方政府降低環(huán)境規(guī)制水平，吸引投資，政府財(cái)政規(guī)模反映了地方財(cái)政激勵(lì)情況。財(cái)政收入規(guī)模的具體計(jì)算方法為：公共財(cái)政收入除以地區(qū)生產(chǎn)總值。

（4）公眾參與。盡管傳統(tǒng)平臺依然是公眾參與的渠道之一，如來信、來訪［27］，但智能手機(jī)的普及、無線網(wǎng)絡(luò)的便捷接入為政民互動提供了有利的條件，公眾表達(dá)建議和意見的難度大為降低，網(wǎng)絡(luò)平臺更有助于公眾參與。使用人民網(wǎng)“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”中關(guān)于環(huán)保的留言數(shù)來對公眾參與程度進(jìn)行測量。人民日報(bào)官網(wǎng)開辟“領(lǐng)導(dǎo)留言板”鼓勵(lì)公眾參與，是唯一一家覆蓋全國的網(wǎng)上干部群眾互動平臺。該研究首先借助網(wǎng)絡(luò)爬蟲技術(shù)采集各個(gè)地級市與環(huán)境相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)留言；然后從中篩選出與大氣污染相關(guān)的留言；最后消除人口規(guī)模影響，將當(dāng)?shù)亓粞詳?shù)除以當(dāng)?shù)啬昶骄丝跀?shù)，最終獲得消除了人口規(guī)模影響的公眾參與指標(biāo)。

（5）基于經(jīng)濟(jì)考核的政治晉升壓力。參照錢先航等［28］的做法，使用基于財(cái)政盈余、失業(yè)率和GDP增長率的政治晉升壓力指標(biāo)。具體操作方法為：當(dāng)t 年i 市的財(cái)政盈余（財(cái)政收入減去財(cái)政支出，再除以財(cái)政收入）小于i 市所在省份的加權(quán)平均值時(shí)，賦值為1，否則為0；當(dāng)t 年i 市的失業(yè)率（登記失業(yè)人員數(shù)除以登記失業(yè)人員數(shù)與從業(yè)人員數(shù)的和）大于i市所在省份的加權(quán)平均值時(shí)賦值為1，否則為0；當(dāng)t 年i 市的GDP增長率小于i 市所在省份的加權(quán)平均值時(shí)，賦值為1，否則為0。以上數(shù)據(jù)來自歷年《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。因各地資源稟賦存在差異，以各地GDP總量為權(quán)重計(jì)算加權(quán)平均值。

（6）基于環(huán)境考核的政治晉升壓力。生態(tài)環(huán)境部（原環(huán)境保護(hù)部）為各省份制定《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書》中空氣質(zhì)量改善目標(biāo)的依據(jù)是各省份超標(biāo)新空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)的程度。據(jù)此計(jì)算基于環(huán)境考核的政治晉升壓力替代指標(biāo)。具體操作方法為：步驟一，計(jì)算基于PM2. 5約束性指標(biāo)考核的政治晉升壓力。當(dāng)t 年i 市的PM2. 5年均濃度低于新空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)限制，賦值為0，否則為1；當(dāng)t 年i 市的PM2. 5年均濃度高于新空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)限值，且在所屬省份排名處于中位數(shù)以下，賦值為0，否則為1。步驟二，計(jì)算基于PM10 約束性指標(biāo)考核的政治晉升壓力，當(dāng)t 年i 市的PM10年均濃度低于新空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)限值，賦值為0，否則為1；當(dāng)t 年i 市的PM10年均濃度高于新空氣質(zhì)量二級標(biāo)準(zhǔn)限制，且在所屬省份排名處于中位數(shù)以下，賦值為0，否則為1。步驟三，將步驟一和步驟二所得結(jié)果相加，得到基于環(huán)境考核的政治晉升壓力指標(biāo)。

（7）控制變量。主要選取與地級市環(huán)境治理相關(guān)的影響因素，以控制對被解釋變量的可能影響。選取的控制變量如下：①工業(yè)化程度。工業(yè)化程度越高，能源消耗與污染排放相對越高，第二產(chǎn)業(yè)是污染物排放密集的產(chǎn)業(yè)，其在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重越大，環(huán)境治理難度越高，選取二產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值比重［29］測量工業(yè)化程度。②工業(yè)企業(yè)數(shù)量。工業(yè)企業(yè)數(shù)用于衡量當(dāng)?shù)刈匀毁Y源消耗和環(huán)境承載力［30］。③外商投資規(guī)模。“污染避難所”假說提出地方政府通過主動放松環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度吸引外資［31］，基于此，將實(shí)際使用的外商投資金額作為控制變量。④人均生產(chǎn)總值。環(huán)境庫茲涅茨曲線認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染存在曲線關(guān)系，選取人均生產(chǎn)總值衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。⑤經(jīng)濟(jì)增長速率。最近幾年中國經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性下滑趨勢，地方政府為保持經(jīng)濟(jì)政績而政企合謀，放松對企業(yè)污染的監(jiān)管。⑥政府規(guī)模。政府規(guī)模較大時(shí)組織冗員會增加，導(dǎo)致交叉和重疊的政府間機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能劃分，影響地方政府環(huán)境治理水平。⑦人口密度。人口密度反映當(dāng)?shù)刈匀毁Y源消耗強(qiáng)度和環(huán)境承載力，人口密度越大，資源消耗越大，環(huán)境壓力越大。文中所有變量見表5。對全部金額類指標(biāo)進(jìn)行了消脹處理，確保數(shù)值間的可比性。

4 實(shí)證分析

4. 1 回歸分析

對2015—2018年空氣質(zhì)量狀況進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)，結(jié)果見表6。指標(biāo)總體上呈現(xiàn)下降趨勢。僅從這些數(shù)據(jù)難以看出下降的空氣指標(biāo)是由中央環(huán)保督察政策引起的還是由于其他因素引起的。該時(shí)期同時(shí)實(shí)施了多項(xiàng)涉及大氣污染防治的政策措施。因此，在實(shí)施檢驗(yàn)的過程中要剔除其他復(fù)雜因素的影響，以觀察中央環(huán)保督察政策實(shí)施后地方政府環(huán)境治理邏輯是否發(fā)生了改變。

4. 1. 1 假設(shè)檢驗(yàn)H1

中央環(huán)保督察、約束性指標(biāo)、基本面指標(biāo)的回歸結(jié)果見表7。

（1）中央環(huán)保督察與約束性指標(biāo)。使用個(gè)體時(shí)點(diǎn)雙固定效應(yīng)模型，穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤聚類到城市層面。本部分使用約束性指標(biāo)（PM2. 5、PM10）進(jìn)行回歸分析，模型Model 1—Model6給出了中央環(huán)保督察與約束性指標(biāo)的回歸結(jié)果。回歸結(jié)果表明，在低財(cái)政激勵(lì)組，中央環(huán)保督察對約束性指標(biāo)存在顯著影響，如模型Model 3和Model 6所示。約束性指標(biāo)PM2. 5受政策影響，在1%的顯著性水平降低5. 345個(gè)單位；約束性指標(biāo)PM10受政策影響，在1%的顯著性水平降低7. 743個(gè)單位。

（2）中央環(huán)保督察與基本面指標(biāo)。使用個(gè)體時(shí)點(diǎn)雙固定效應(yīng)模型，穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤聚類到城市層面。對基本面指標(biāo)（AQI）進(jìn)行分析。模型Model 7—Model 9給出了中央環(huán)保督察與基本面指標(biāo)的回歸結(jié)果。回歸結(jié)果（表7）表明，無論是否在哪一組，中央環(huán)保督察對基本面指標(biāo)都不存在顯著影響。

地方政府在治理大氣污染的時(shí)候，并不能做到面面俱到，掣肘于有限資源，難以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)所有污染物的協(xié)同治理。在多重壓力下，保證“資格”成了地方政府的策略性選擇。作者認(rèn)為，在中央環(huán)保督察實(shí)施期間，重度污染更容易觸及空氣質(zhì)量惡化、約束性指標(biāo)完成不力的底線，更容易引起公眾不滿，地方政府不得不更加重視削減敏感污染物排放，以保“參賽資格”。PM2. 5、PM10主要來自生產(chǎn)性污染。PM2. 5主要來自各種燃料燃燒源，如發(fā)電、冶金、石油、化學(xué)、紡織印染等各種工業(yè)過程，供熱、烹調(diào)過程中燃煤與燃?xì)饣蛉加团欧诺臒焿m；PM10主要來自燃燒的煙塵、工業(yè)粉塵、建筑粉塵和揚(yáng)塵等。通過加強(qiáng)監(jiān)管和執(zhí)法力度，削減重污染企業(yè)的超標(biāo)排放，是地方政府主要的臨時(shí)性治理措施。

上述回歸結(jié)果表明，地方政府“環(huán)保資格賽”式的強(qiáng)激勵(lì)邏輯僅在財(cái)政激勵(lì)水平較低的條件下成立，研究假設(shè)H1. 3得證。

4. 1. 2 假設(shè)檢驗(yàn)H2. 1. 、H2. 2、. H3.

基于Model 3和Model 6的結(jié)果進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)節(jié)效應(yīng)檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果見表8。

（1）政治晉升壓力的調(diào)節(jié)作用。為避免交互項(xiàng)與自變量和調(diào)節(jié)變量之間產(chǎn)生的高度共線性使得模型估計(jì)產(chǎn)生偏差，首先通過去中心化對該問題進(jìn)行修正。

Model 10和Model 12展示了基于經(jīng)濟(jì)考核的政治晉升壓力的調(diào)節(jié)作用，回歸結(jié)果顯示，基于經(jīng)濟(jì)考核的政治晉升壓力在5%的顯著性水平上干擾了中央環(huán)保督察對約束性指標(biāo)PM10的政策效果。假設(shè)H2. 1得證。

Model 11和Model 13展示了基于環(huán)境考核的政治晉升壓力的調(diào)節(jié)作用，回歸結(jié)果顯示，基于環(huán)境考核的政治晉升壓力在10%的顯著性水平上強(qiáng)化了中央環(huán)保督察對約束性指標(biāo)PM2. 5的政策效果。

（2）公眾參與的調(diào)節(jié)作用。為避免交互項(xiàng)與自變量和調(diào)節(jié)變量之間產(chǎn)生的高度共線性使得模型估計(jì)產(chǎn)生偏差，首先通過去中心化對該問題進(jìn)行修正。去中心化后公眾參與的調(diào)節(jié)效應(yīng)結(jié)果如Model 14 和Model 16 所示，公眾參與并沒有強(qiáng)化督察對約束性指標(biāo)的政策效果。通過仔細(xì)回顧人民網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)留言板公共參與的內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)公共參與的內(nèi)容大多涉及自身利益，以下摘出人民網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)留言板部分公眾參與內(nèi)容：“. . . . . . 有兩個(gè)塑料薄膜大棚，里面養(yǎng)了很多豬. . . . . . 豬場臭氣熏天，污水直排. . . . . . ”“物業(yè). . . . . . 擅自拆除許多綠化. . . . . . 在政府治理環(huán)保揚(yáng)塵大政策下，這種現(xiàn)象望有關(guān)部門嚴(yán)查. . . . . . ”“ 晚上油煙和煤球垃圾直接倒入小區(qū)內(nèi). . . . . . ”。類似問題占據(jù)了大部分公眾參與內(nèi)容，該研究認(rèn)為這些問題的解決會提高公眾滿意，但并不能直接強(qiáng)化中央環(huán)保督察政策效果。于是進(jìn)一步剔除與大氣污染不相關(guān)的公眾參與內(nèi)容，僅保留與大氣污染相關(guān)的公眾參與內(nèi)容。經(jīng)過處理后的公眾參與調(diào)節(jié)效應(yīng)回歸結(jié)果如Model 15和Model 17所示，僅保留涉及大氣污染的公眾參與顯著強(qiáng)化了中央環(huán)保督察效果。假設(shè)H3得證。

4. 2 平行趨勢檢驗(yàn)

雙重差分方法實(shí)施的前提假設(shè)是實(shí)驗(yàn)組和對照組在政策沖擊前擁有較一致的發(fā)展趨勢，并不存在隨時(shí)間而出現(xiàn)的系統(tǒng)性差異。因此借鑒以往文獻(xiàn)的做法［26］，將政策實(shí)施前一期作為基期，畫圖對比實(shí)驗(yàn)組與對照組在中央環(huán)保督察政策實(shí)施前后的變化（圖3）。從圖中可以看出，在政策實(shí)施之前估計(jì)系數(shù)在0附近波動（95%的置信區(qū)間包含了0值）而政策實(shí)施當(dāng)年以及以后幾年系數(shù)顯著為負(fù)（或?yàn)檎＿@表明，處理組和控制組在實(shí)施政策之前差異不明顯，是可以進(jìn)行比較的，也就是滿足平行趨勢的前提假設(shè)。

4. 3 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

因2014 年只公布167 個(gè)地級市的空氣污染數(shù)據(jù)（2015年開始，公布內(nèi)陸所有地級市空氣污染數(shù)據(jù)），為保證研究結(jié)果的穩(wěn)健性，考慮到因樣本缺失可能帶來的系統(tǒng)性偏誤，剔除2014年數(shù)據(jù)，重復(fù)上述過程，檢驗(yàn)結(jié)果見表9和表10。可以看出，除了基于環(huán)境考核的政治晉升壓力的調(diào)節(jié)效應(yīng)變得不顯著，其他回歸結(jié)果基本保持不變。

根據(jù)財(cái)政收入規(guī)模排序重新對財(cái)政激勵(lì)強(qiáng)度進(jìn)行分組，大于18% 百分位的樣本定義為高財(cái)政激勵(lì)組，小于18%百分位的樣本組定義為低財(cái)政激勵(lì)組，重復(fù)上述過程，檢驗(yàn)結(jié)果見表11和表12。可以看出，縮小了樣本規(guī)模后，涉及空氣的公眾參與的調(diào)節(jié)效應(yīng)更強(qiáng)了，除了基于經(jīng)濟(jì)考核的政治晉升的調(diào)節(jié)效應(yīng)變得不顯著，其他回歸結(jié)果基本保持不變。

5 研究結(jié)論及啟示

該研究基于2014—2018 年大氣污染及相關(guān)面板數(shù)據(jù)，通過對中央環(huán)保督察實(shí)施情況與大氣污染防治約束性和基本面指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行匹配，探討了中央環(huán)保督察與強(qiáng)激勵(lì)、央地激勵(lì)相容、央地信息不對稱的問題。研究結(jié)果表明：①中央環(huán)保督察實(shí)施后，在低財(cái)政激勵(lì)地區(qū)，《大氣污染防治行動計(jì)劃》中的約束性指標(biāo)PM2. 5、PM10污染物濃度顯著降低，PM2. 5、PM10污染物具有關(guān)注度高、生產(chǎn)性污染源和考核目標(biāo)明確等特征；而基本面指標(biāo)AQI則沒有受到政策的顯著影響。也就是說，在低財(cái)政激勵(lì)地區(qū)，面臨中央環(huán)保督察時(shí)地方政府采用強(qiáng)激勵(lì)的應(yīng)對策略，并傾向于將大氣污染防治作為環(huán)保考核達(dá)標(biāo)項(xiàng)而采取權(quán)變策略。②中央環(huán)保督察重要措施之一是改善央地激勵(lì)相容現(xiàn)狀，但其改善的程度依然有待加深，具體體現(xiàn)為基于經(jīng)濟(jì)考核的政治晉升壓力弱化了中央環(huán)保督察政策效果，而基于環(huán)境考核的政治晉升壓力僅在2014—2018年的樣本中顯著強(qiáng)化中央環(huán)保督察政策效果。③公眾參與對中央環(huán)保督察實(shí)施效果起到強(qiáng)化作用，中央環(huán)保督察為公眾參與提供了有利的政策環(huán)境，公眾參與發(fā)揮了預(yù)期效果。

第二輪中央環(huán)保督察于2019年啟動，根據(jù)2019年印發(fā)的《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》，中央實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度，中央環(huán)保督察將成為常態(tài)化措施。同時(shí)，中央環(huán)保督察面臨較高成本，中國各地發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境承載力、就業(yè)壓力等都有所不同，信息收集成本、監(jiān)督成本、協(xié)調(diào)成本等等必然較高，標(biāo)本兼治方是中央環(huán)保督察所追求的合意局面。為更好地發(fā)揮中央環(huán)保督察在環(huán)境治理中的作用，結(jié)合實(shí)證結(jié)果，提出以下政策啟示。

5. 1 激勵(lì)層面

為了實(shí)現(xiàn)央地激勵(lì)相容，中央環(huán)保督察明確環(huán)境治理績效在晉升考核中的作用，結(jié)合上文實(shí)證結(jié)果，作者認(rèn)為激勵(lì)層面的潛力有待發(fā)揮，應(yīng)重點(diǎn)從發(fā)揮環(huán)境考核的作用、平衡經(jīng)濟(jì)與環(huán)境考核以及重視關(guān)鍵少數(shù)的環(huán)境考核三個(gè)方面進(jìn)一步深化。

5. 1. 1 利用好環(huán)境考核的指揮棒作用

從實(shí)證證據(jù)來看，基于環(huán)境考核的政治晉升壓力的作用尚有極大潛力未被發(fā)掘。考核指揮棒作用能否發(fā)揮，關(guān)鍵在于考核指標(biāo)是否健全、考核工作是否有效開展，以及考核結(jié)果是否被合理應(yīng)用。具體到環(huán)境治理領(lǐng)域，可以從以下三個(gè)方面提升環(huán)境考核的作用，分別是考核指標(biāo)體系的健全、考核工作的開展以及考核結(jié)果的應(yīng)用。

首先，健全環(huán)境考核指標(biāo)體系。除了專項(xiàng)考核，如“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”考核、“凈水行動”考核等，還應(yīng)結(jié)合各地具體情況，健全環(huán)境考核指標(biāo)體系。比如，中國目前有四種類型的國土空間，包括禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，四個(gè)區(qū)域的考核指標(biāo)應(yīng)有所差異。

其次，有效組織開展環(huán)境考核工作。需要注意的是不能將環(huán)境考核工作交由可能與此相沖突的職能部門，如由經(jīng)信委同時(shí)負(fù)責(zé)節(jié)能減排考核工作，避免“又當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員”的窘境。2020年印發(fā)的《省（自治區(qū)、直轄市）污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成效考核措施》規(guī)定由中央環(huán)保督察組牽頭組織污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)考核工作，這樣的考核工作安排具有指導(dǎo)性，省級地方政府在指導(dǎo)各地方政府開展考核工作時(shí)，應(yīng)注意由獨(dú)立的機(jī)構(gòu)組織開展考核，確保考核工作的有效開展。

再次，兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。現(xiàn)有頂層政策設(shè)計(jì)明確提出了要根據(jù)環(huán)境考核結(jié)果實(shí)施獎(jiǎng)懲。如《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第二十四條明確提出，將督察結(jié)果作為對被督察對象領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)、獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)，按照干部管理權(quán)限送有關(guān)組織（人事）部門。再如，2020年印發(fā)的《省（自治區(qū)、直轄市）污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成效考核措施》同樣明確提出，將污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的考核結(jié)果作為生態(tài)和環(huán)境保護(hù)財(cái)政資金分配的參考依據(jù)，作為對省級黨委、人大、政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)、獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)。上述頂層政策設(shè)計(jì)是兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲的基礎(chǔ)，在實(shí)際操作中還應(yīng)注意落實(shí)到位，并以相似的邏輯在各級地方政府中兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲。從公開的數(shù)據(jù)來看，中央環(huán)保督察實(shí)施過程中切實(shí)問責(zé)了大批領(lǐng)導(dǎo)干部，并責(zé)成地方政府依法依規(guī)實(shí)施相應(yīng)問責(zé)。但應(yīng)建立起長效機(jī)制，中央及地方政府可借中央環(huán)保督察的契機(jī)，就此提升環(huán)境考核前、中、后三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，形成環(huán)境考核的有效閉環(huán)。

5. 1. 2 圍繞高質(zhì)量發(fā)展平衡經(jīng)濟(jì)考核與環(huán)境考核

環(huán)境領(lǐng)域的政治晉升激勵(lì)不應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖突，環(huán)境保護(hù)的最終目的在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，圍繞這一主旨，應(yīng)以高質(zhì)量發(fā)展為關(guān)鍵目標(biāo)充分平衡經(jīng)濟(jì)考核與環(huán)境考核。中央多次發(fā)文禁止環(huán)保“一刀切”，即是對環(huán)境保護(hù)工作的糾偏，以防止矯枉過正。中國目前正處于逐步轉(zhuǎn)型高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段，應(yīng)通過平衡經(jīng)濟(jì)考核和環(huán)境考核，引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)變片面發(fā)展政績觀，樹立綠色、高質(zhì)量的發(fā)展觀。具體來說，一是充分評估經(jīng)濟(jì)考核和環(huán)境考核指標(biāo)可能帶來的行為響應(yīng)，謹(jǐn)慎權(quán)衡，減少指標(biāo)間矛盾與沖突，為經(jīng)濟(jì)邁入高質(zhì)量發(fā)展提供保障；二是在實(shí)際操作中不斷進(jìn)行微調(diào)，以適應(yīng)實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀；三是應(yīng)充分考慮各地經(jīng)濟(jì)和環(huán)境基礎(chǔ)，充分結(jié)合實(shí)際、兼顧公平。

5. 1. 3 重視領(lǐng)導(dǎo)干部等關(guān)鍵少數(shù)的環(huán)境政績考核

中央環(huán)保督察重點(diǎn)壓實(shí)各級黨委政府“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”的政治責(zé)任，推動黨政領(lǐng)導(dǎo)干部真抓實(shí)干，“一把手領(lǐng)辦”成為推動地方環(huán)境治理的重要機(jī)制。身處關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部掌握關(guān)鍵資源，領(lǐng)導(dǎo)干部的注意力分配是有效推進(jìn)環(huán)境治理工作的基礎(chǔ)。應(yīng)繼續(xù)重視關(guān)鍵少數(shù)的環(huán)境政績考核，切實(shí)將環(huán)境政績與領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合考核評價(jià)、獎(jiǎng)懲任免掛鉤，并落實(shí)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定》。

5. 2 信息層面

改善央地間信息不對稱對于鞏固、提升中央環(huán)保督察施策效果、重構(gòu)環(huán)境治理強(qiáng)激勵(lì)具有重要作用，該研究認(rèn)為可以著力于提高公眾監(jiān)督效能及健全監(jiān)管機(jī)制。

5. 2. 1 提高公眾監(jiān)督效能

實(shí)證結(jié)果表明，公眾參與可以有效強(qiáng)化中央環(huán)保督察政策效果。但中央環(huán)保督察以“波動式”的方式運(yùn)行，僅在進(jìn)駐期間集中受理群眾監(jiān)督舉報(bào)，非進(jìn)駐期間應(yīng)提高公眾監(jiān)督效能，逐步將公眾監(jiān)督效能推向高位并有效維持。可以從以下維度著手推進(jìn)：一是引導(dǎo)社會公眾、新聞媒體等對突出環(huán)境問題的解決進(jìn)行持續(xù)跟蹤監(jiān)督，充分發(fā)揮公眾參與在環(huán)境監(jiān)督中的重要作用；二是切實(shí)保障公眾知情權(quán)，保障環(huán)境信息，尤其是突出環(huán)境問題的相關(guān)信息的及時(shí)、真實(shí)、準(zhǔn)確、完整；三是完善環(huán)境舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)政策，整合各個(gè)投訴平臺，有效激勵(lì)非進(jìn)駐期間的公眾監(jiān)督舉報(bào)，如福建省生態(tài)環(huán)境廳、財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)《福建省生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》，聚焦解決突出生態(tài)環(huán)境問題，保障群眾環(huán)境權(quán)益，充分發(fā)揮舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的帶動和示范作用。

5. 2. 2 健全監(jiān)管機(jī)制

中央環(huán)保督察是對地方常態(tài)化的環(huán)境治理體系的“強(qiáng)干預(yù)”，但督察僅僅是手段，最終目的是形成長效機(jī)制，促成地方環(huán)境政策良性變現(xiàn)。中央環(huán)保督察實(shí)施耗時(shí)耗力，應(yīng)逐漸建立起健全、有效的監(jiān)管機(jī)制，可以從以下四個(gè)方面采取措施：一是完善環(huán)境信息披露體系，重點(diǎn)健全環(huán)境信息披露的監(jiān)督機(jī)制及提供環(huán)境信息披露的法律支撐；二是充分利用大數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化監(jiān)管。開發(fā)基于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算的企業(yè)環(huán)境信息甄別與校核技術(shù)，提升環(huán)境部門和相關(guān)部門監(jiān)管能力；三是健全執(zhí)法體制機(jī)制，重點(diǎn)開展針對監(jiān)測數(shù)據(jù)造假的專項(xiàng)，依法打擊篡改、偽造自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的環(huán)境違法犯罪；四是構(gòu)建環(huán)境污染問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制，提升社會化、智能化、專業(yè)化的環(huán)境污染問題發(fā)現(xiàn)能力。