黨規與國法：國家治理體系視角下黨政聯合發文的二重屬性

[摘 要] 厘清黨政聯合發文的規范屬性，對黨政聯合發文基本理論體系的構建和黨政聯合發文制度的進一步發展具有積極意義。在國家治理體系視角下，黨政聯合發文兼具黨內治理和國家治理功能，是具有黨內法規和國家法律二重屬性的規范性文件：一方面，從黨內治理的角度來看，黨政聯合發文體現了黨的統一意志，規范了黨的各項建設活動，是中國共產黨實現黨內治理的重要制度依據，具有黨內法規屬性；另一方面，從國家治理的角度來看，黨政聯合發文可以在某些特定領域成為黨外組織和個人實施相關活動的行為依據，可納入法的范疇，具有國家法律屬性。

[關鍵詞] 黨政聯合發文；國家治理體系；黨內規范；法律規范

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.09.006

[中圖分類號] D262.2" " " " " " " " "[文獻標識碼] A" " " " " [文章編號] 1004-0544（2023）09-0054-12

基金項目：國家社科基金項目“黨內法規與國家法律備案審查的銜接協調研究”（21BFX039）。

作者簡介：李娟（1995—），女，湘潭大學法學院博士研究生。

黨政聯合發文是獨具中國特色的法治形態，其產生與發展嵌套于中國共產黨革命、建設、改革的歷史進程中，回應了黨在各個不同歷史時期的現實需要，并隨著黨內法規體系的不斷完善與國家治理體系和治理能力現代化的推進，不斷向縱深發展。在深化黨和國家機構改革的背景下，黨政聯合發文的地位與作用日益凸顯，“它泛指中國共產黨各級黨委與國家政權機關因治理事項存在交集而共同發布相關通知、意見、決定、規定、指示等制度文件”[1]（p3）。從概念名稱上看，黨政聯合發文在制定主體、效力范圍上具有明顯的混合性，融合了黨內法規與國家法律的特點與功效。黨政聯合發文的一體兩面性，使其具備了節約立法成本、提升治理效能、形成黨政合力等方面的優勢，但同時也給法治體系帶來了挑戰，增加了規范的難度。概言之，規范屬性的復雜性使得黨政聯合發文不僅面臨學理上的概念定位難題，而且在實務中面臨著司法救濟、備案審查、信息公開等方面的困境。近年來，學界圍繞黨政聯合發文的規范屬性問題展開了初步探討，形成了一系列學術觀點和研究成果，但尚未達成理論共識。鑒于此，筆者擬在回顧和檢視既有研究的基礎上，基于國家治理體系視角，從治理層面出發，探討黨政聯合發文的規范屬性，以期為推進相關研究貢獻綿薄之力。

一、黨政聯合發文的形態與問題的提出

黨政聯合發文的規范屬性是指其區別于其他規范的根本性質，是對黨政聯合發文這種規范所表現出來的性質、特點與關系等的抽象性與概括性表達，總體上反映了這一規范的功能與發展趨勢①。作為黨政聯合發文的基本范疇之一，闡明黨政聯合發文的規范屬性，是厘清黨政聯合發文是什么的元問題。對這一問題的認知，關乎黨政聯合發文基本理論體系的建構、黨政聯合發文的規范運行、黨政聯合發文制度的進一步發展與完善等問題。然而，既有觀點大多立基于黨內法規或國家法律的規范層面，使得對黨政聯合發文性質的認知陷入“不是黨內法規就是國家法律，或者二者復合體”的循環往復中。“就目前林林總總的黨政聯合發文而言，還普遍存在著是黨內法規還是行政法規部門規章、是黨內法規還是黨內規范性文件、是黨內規范性文件還是行政規范性文件的識別困難。”[2]（p81）筆者認為，如不改變研究視角，就很難在黨政聯合發文性質問題的探討上取得實質進展。

（一）黨政聯合發文的制度實踐及其規范類型

1.黨政聯合發文的制度實踐

黨政聯合發文的制度實踐可追溯至新民主主義革命時期。“由于中國共產黨在1949年之前還沒有取得合法的執政地位，黨的各項決定不可能通過法定的程序進入權力機構并最終成為法律形式的公共政策，它的各種決定都是以文件的形式記載下來并在特定范圍內傳遞。”[3]（p15）是故，為了滿足戰爭形勢的需要，存在中國共產黨以中央政府等機關的名義直接向人民發布文件的情形。例如，1933年1月17日，中國共產黨以中華蘇維埃臨時中央政府和工農紅軍革命軍事委員會的名義，發布了《為反對日本帝國主義侵入華北愿在三個條件下與全國各軍隊共同抗日宣言》；1934年4月20日，中共中央以中國民族武裝自衛委員會籌備會的名義提出《中國人民對日作戰的基本綱領》；1935年10月1日，中國共產黨以中國蘇維埃政府和中國共產黨中央委員會的名義，在法國《救國報》上發表了《中國蘇維埃政府、中國共產黨中央為抗日救國告全體同胞書》，上述文件有力鼓舞和推動了抗日救亡運動的發展。中華人民共和國成立后，中國共產黨成為執掌全國政權的黨，黨的領導方式也相應發生了改變，黨中央意識到應當區分黨政機關之間的界限，同時強調針對那些“帶有政治號召和政策指示性質的決定或者帶有群眾運動性質、需要黨政一齊動手的工作指示，由同級黨政機關聯合發布”[4]（p349）。因此，為鞏固新生政權，管理社會事務和發展國民經濟，中共中央聯合中央人民政府發布了多部規范性文件②。改革開放以后，黨的執政能力和執政水平得到進一步提升，推動了黨政聯合發文工作的持續發展完善③。2012年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳共同印發的《黨政機關公文處理工作條例》第17條規定：“同級黨政機關、黨政機關與其他同級機關必要時可以聯合行文。屬于黨委、政府各自職權范圍內的工作，不得聯合行文。”[5]（p379）該條例促使黨政聯合發文的工作方式進一步朝著制度化方向發展。“黨的十八大以來，黨中央統籌推進各領域黨內法規制定工作，著力形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面，內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規體系。”[6]（p59）在此背景下，2019年修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱“《制定條例》”）第13條規定，“制定黨內法規涉及政府職權范圍事項的，可以由黨政機關聯合制定”[7]（p8），進一步推動了黨政聯合發文工作的規范化。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，在深化黨和國家機構改革的同時，也拓展了黨政聯合發文的制度運行空間①。

2.黨政聯合發文的規范類型

從實踐歷程來看，黨政聯合發文不斷朝著制度化、規范化的方向發展，其規范類型逐漸明晰，具體可以分為黨內規范類和行政規范類。其中，黨內規范類黨政聯合發文又可以分為黨的領導類和黨的建設類。

在分析黨政聯合發文的規范類型之前，有必要厘清黨內法規和黨的規范性文件、行政規范性文件的概念。黨內法規和黨的規范性文件都屬于黨的制度范疇，都由黨組織制定并規范黨的領導和黨的建設活動，但二者在制定主體、規范事項、文件名稱、表述形式等方面存在明顯區別。例如，與黨內法規相比，黨的規范性文件制定主體的范圍更加寬泛，包括不具有黨內法規制定權的黨組織；黨內法規的名稱具有專屬性，即黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則，而黨的規范性文件一般使用決議、決定、意見、通知等名稱[8]（p20-21）。現實中，人們經常混淆黨內法規和黨的規范性文件，忽視了黨的規范性文件是黨的制度體系重要組成部分的事實，造成了概念上的模糊和混亂。“就目前而言，倘若把有關規范性文件中的那些黨內法規規范拋在一邊，那么我們就既‘看不見’一個實然體系的全部，也難以建構一個應然上的完善體系。”[9]（p824）行政規范性文件則是指行政機關所制定的具有普遍約束力的文件，是行政法規、部門規章和地方政府規章以外的其他規范性文件[10]（p186）。

在此基礎上，黨內規范類黨政聯合發文是指黨政機關聯合發布的黨內法規和黨的規范性文件，有學者將這類黨政聯合發文稱為“混合性黨規”[11]（p88）。對此，本文基本沿用此種觀點，將黨內規范類黨政聯合發文簡稱為“混合性黨規”。其中，就文件名稱、表述形式而言，除黨章、準則外，由黨政機關聯合制定的，以條例、規定、辦法、規則、細則為名稱[12]（p150），一般采用條款形式表述的制度性文件屬于黨內法規，如中共中央、國務院聯合印發的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》；由黨政機關聯合制定，以意見、通知、決定等為文件名稱，通常采用段落形式表述的制度性文件則屬于黨的規范性文件，如《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》。同時，根據調整領域的不同，混合性黨規可以進一步分為黨的領導類和黨的建設類：黨的領導類混合性黨規是指黨政機關聯合制定的黨的領導類法規，旨在規范黨的領導行為，為黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用提供制度保障；黨的建設類混合性黨規是指黨政機關聯合制定的黨的建設類法規，著眼于調整和規范黨的組織建設、作風建設、紀律建設等黨的建設活動，為管黨治黨、全面從嚴治黨提供制度依據。行政規范類黨政聯合發文是指除國務院的行政法規、決定、命令以及部門規章和地方政府規章外，由黨政機關聯合制定的，依照法定權限、程序制定并公開發布，文件內容涉及公民、法人和其他組織的權利義務，具有普遍約束力，并在一定期限內適用的文件，如《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于調整中國地震局職責機構編制的通知》。

（二）既有觀點之回顧與評述

然而，與黨政聯合發文在實踐中呈現出的制度化趨勢和治理效能相比，學界對黨政聯合發文的關注度不高，相關研究仍處于起步階段，實踐先于理論的事實矛盾凸顯。“黨內法規和法治理論研究落后于黨內法規和法治實踐，這是目前一個普遍的看法，也確是一個事實。”[13]（p127）回顧近年來學界的理論爭鳴，可以發現學者大多從規范層面出發，研究黨政聯合發文的規范屬性，其學術觀點大致可劃分為以下三種類型：

一是從黨內法規的形式特征出發，基于黨政聯合發文是以黨的發文字號公布，并已由《制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》予以調整，從而將黨政聯合發文納入黨內法規的范疇。其中，歐愛民提出了“混合性黨規”的概念，肯認了黨政聯合發文的黨規屬性：“就法律屬性而言，其仍然屬于黨內法規的范疇，因為其是以黨內文件的文號進行頒布的。”[11]（p95）任喜榮等從規范層面出發，指出黨政聯合發文已明確被界定為黨內法規或黨的規范性文件，且黨政聯合發文的備案審查程序與其他黨內法規或黨的規范性文件的備案審查程序無異[14]（p97）。

二是從國家法律的一般特質出發，認為黨政聯合發文在形式和實質上，即調整對象、調整空間、調整事項等方面均與國家法律無異，從而提議將黨政聯合發文納入國家法律的范疇[15]（p40-49）。如有學者認為黨政“聯合發文的黨內法規效力當然存在，在政府系統內則應當作為內部‘行政規則’被遵照執行”[16]（p55）；也有學者認為中共中央、國務院的聯合發文“涉及內容廣泛、行為指引性和規范性強、發布主體級別高、政治權威性和社會影響力強，具有一些類似于‘法’的內涵和特征”[17]（p280）。

三是從其他規范的多重特征出發，截取黨政聯合發文不同面相上的規范特征，將黨政聯合發文類比概括為具有雙重屬性或復合屬性的規范。隨著上述兩種研究路徑的發展，有學者嘗試突破單一屬性論，對黨政聯合發文的規范屬性進行復合性描述。其中，有學者從法治體系的二元結構出發，提出黨政聯合發文具有雙重屬性的觀點，如張力從司法實踐出發，指出多數法院往往因為黨政聯合發文的制定主體包括黨組織，“而有意忽略了其中行政機關的存在，忽略了黨政聯合發文的雙重屬性”[18]（p84）；也有學者認為黨政聯合發文具有復合屬性，如孟欣然從黨政關系的視角出發，指出“黨政聯合發文規范屬性具有二階復合性”[19]（p111）。

上述觀點在一定程度上將某種規范類型置于論述的中心，對黨政聯合發文規范屬性的整體把握還有不夠準確的地方。如“黨內法規論”只能解釋黨政聯合發文在發文形式、發文字號等方面的“非法律性”特點，卻忽視了文件的實質內容和效力的溢出，存在否定黨政聯合發文的行政性質的弊端，在實踐中也導致部分權利無法獲得司法救濟①。黨內法規的溢出效力是指黨內法規對于黨外主體具有的直接規范效力，應當區別于溢出效應（又可稱為外溢效應、漣漪效應）。所謂溢出效應是指黨規的影響力范圍超出其效力范圍之外，“或者是表現為受其影響的主體不限于其所調整的特定黨組織和黨員，還涉及其他黨的組織和黨員，甚至對相關的公民、法人和非法人組織的行為產生影響”[9]（p342）。值得提出的是，無論是黨內法規的溢出效力還是溢出效應，都是黨的領導地位和執政地位的客觀反映。又如“國家法律論”只能解釋黨政聯合發文在效力范圍上的全域性，卻無法解釋黨政聯合發文制定主體、制定程序的“非法律性”；而作為概念重疊之下的產物——“復合屬性論”或“雙重屬性論”雖能揭示黨政聯合發文的相關特征，但無法有效識別黨政聯合發文的獨立性。鑒于此，筆者認為有必要轉換研究視角，從規范層面轉向治理層面，通過探尋黨政聯合發文在國家治理過程中發揮的獨特功能，深入認識其規范屬性。

二、國家治理體系的視角與黨政聯合發文的治理功能

在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，黨政聯合發文發揮著重要的治理功能，其不僅是黨內行為規范，也是國家治理規范，是中國共產黨制度理性選擇的結果。黨政聯合發文在文件內容上不僅體現了黨組織的主張和意圖，也體現了負有國家和社會管理等職能的其他主體的意志，屬于黨政合意行為。“也就是說，黨委與政府等聯合制定的文件，一般是具有一定的法律效力的，它可以在黨外成為個人和組織實施相關活動的直接依據。”[9]（p856）

（一）由規范層面轉向治理層面：國家治理體系視角的引入

黨政聯合發文制定主體的二元性、調整領域的橫跨性、調整對象的交叉性契合了我國黨政機關的運行邏輯，是黨的領導制度化、規范化的重要體現。“黨政聯合發文體現的是一種‘黨’與‘政’的搭配、合作關系，反映了當代中國政治體制的結構性特征。”[1]（p8）從國家治理體系的視角來看，黨政聯合發文不僅體現了黨政機關在立法立規層面的銜接協調，而且反映了黨政機關在治理層面的分工合作。為此，有關黨政聯合發文規范屬性問題的研究，不應僅局限于規范層面的概念、特征，而應轉向治理層面的制度功能，即通過分析黨政聯合發文在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中發揮的規范作用，解釋黨政聯合發文的規范屬性。習近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。”[20]（p24）據此，國家治理體系是“在黨領導下管理國家的制度體系”，涉及黨的領導、國家治理和黨的建設各個領域。黨政聯合發文作為中國特色的法治實踐，必須在國家治理體系中予以整體把握。

具體來看，從國家治理體系的視角研究黨政聯合發文的規范屬性，契合我國當前的治理模式與法治體系。“與治理模式相匹配的不是單一的硬法，而是‘一元多樣的混合法’，即整個治理體系以憲法為一元，包括硬法與軟法兩類基本規范，涵蓋國家機關和政治、經濟、文化、社會等其他組織各自制定的性質各異、形式多樣的規章制度，回應法治國家、法治政府、法治社會一體建設提出的多樣化制度需求。”[9]（p602）從制度實踐來看，黨政聯合發文回應了黨和國家在各個不同歷史時期的現實需要，具備黨內治理和國家治理的功能，“滿足了‘堅持黨對一切工作領導’的客觀需求。……響應了‘黨政機構統籌改革’的現實要求”[21]（p78）。黨政聯合發文的制度設計將黨政機關巧妙結合起來，對于推進黨的領導制度化、法治化、規范化具有重要意義。基于黨總攬全局、協調各方的領導核心地位，以黨政機關聯合發文形式發布的制度文本，“有關黨政機關、政協、人民團體等必須貫徹落實，如果文件依法對公民、法人和非法人組織提出當為或禁為的特定要求，相關個人和組織也應當遵循”[9]（p856）。換言之，黨政聯合發文既適用于黨組織、黨員和黨內事務，也適用于國家機關、社會組織、非黨員和黨外事務。對于此種極具中國特色的制度現象，必須基于中國的法治實踐，在國家治理體系中予以整體把握。

（二）黨政聯合發文的黨內治理功能與國家治理功能

一般認為，黨政聯合發文具備提升治理效能、節約立法成本的優勢。一方面，黨政聯合發文有助于提升治理效能，“在通過聯合發文實施治理的過程中，隨著下級行政機關的依法貫徹實施，黨的主張又進入行政系統，由此實現‘黨的主張和人民意志的高度統一’，使得聯合發文擁有實質而非形式上的共同內容”[18]（p68），實現治理資源的高度整合。另一方面，黨政聯合發文有助于節約立法成本，“同時在黨政部門有效適用，也能減少或避免黨政部門各自制定法規、規章和規范性文件時可能引發的立法混亂與沖突”[1]（p12）。但提升治理效能、節約立法成本只是黨政聯合發文規范指向的具體體現，并不能全方位揭示黨政聯合發文的功能定位，因此，有學者進一步指出黨政聯合發文具有加強黨的全面領導的功能。秦前紅等認為：“黨政聯合發文這種行為方式則是以堅持黨的領導，發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用為基本原則，并通過黨組織與國家行政機關聯合制發黨內法規與規范性文件把黨的各種主張和意圖直接作用到國家公共事務管理活動中。”[22]（p126）不過，加強黨的領導只是黨政聯合發文治理功能的一個具體面向，對黨政聯合發文的功能定位還應從更加宏觀的黨和國家治理層面加以考量。概言之，黨政聯合發文兼具黨內治理和國家治理功能。從政黨自治的角度看，黨政機關聯合發布的黨內法規及黨的規范性文件是中國共產黨實現黨內治理的重要制度依據，例如2009年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合制定《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，詳細規定了對黨的紀檢監察機關和組織人事部門領導干部的問責情形、問責方式、問責程序等內容，進一步規范了黨組織和黨員的行為活動。從政黨法治的角度看，與西方政黨不同，中國共產黨的執政黨地位是通過長期斗爭取得的，是中國人民的歷史選擇，為了維護和鞏固黨的領導和執政地位，需要通過制度嵌入、功能嵌入、過程嵌入等方式介入國家治理過程，以提升黨的執政能力和執政水平。黨政機關聯合發文的工作方式將黨的意志與主張貫穿于國家權力運行的全過程和各方面，為堅持黨的領導提供了重要保障，彰顯了黨政聯合發文的國家治理功能。例如2022年中共中央、國務院聯合印發的《信訪工作條例》第2條規定：“本條例適用于各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關以及群團組織、國有企事業單位等開展信訪工作。”[23]（p3）

不同類型的黨政聯合發文具備不同的治理功能。具體來看，黨內規范類黨政聯合發文，即混合性黨規具備黨內治理功能，行政規范類黨政聯合發文具備國家治理功能。其中，就混合性黨規而言，黨的建設類混合性黨規側重于管黨治黨，主要運行于黨內，具備黨內治理功能；黨的領導類混合性黨規主要規范黨的領導行為，具有一定的溢出效力，既能運行于黨內，也能運行于黨外，具備黨內治理和國家治理的雙重功能。歷史和實踐經驗表明，中國共產黨的黨內治理觀念、治理方式及其治理實踐深刻影響著國家治理、社會治理，黨內治理對于國家治理的制度化具有重要影響。這就要求黨始終堅持運用法治思維和法治方式提升治國理政能力，堅持制度治黨、依規治黨，加強黨內法規制度體系建設。黨政聯合發文作為黨政機關在立法立規層面聯動的產物，集中體現了黨內治理對于國家治理的促進作用。具體來說，在一些前瞻性、綜合性、突發性的國家治理領域，制定約束力更為普遍的國家法律存在制約新生事物發展的風險，不利于社會的創新發展，而相較于傳統單一的立法模式，黨政聯合發文具備靈活性、高效性和直接性的優點，能夠在相對較小的范圍內先行先試，確保改革于法有據，從而推動整個社會體系的良性發展。對此，有學者指出：“黨政聯合發文是先行先試的過渡性規范形式。”[24]在這個過程中，黨政聯合發文的治理功能體現于黨內而非黨外，主要定位于規范黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、制度建設、紀律建設等黨的建設活動，與之相對應的主要是黨的建設類混合性黨規。在國家治理層面，行政規范類黨政聯合發文和黨的領導類混合性黨規主要對國家事務或者涉及公民、法人和其他組織的權利義務進行調整。習近平總書記強調：“必須堅持黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的，堅決維護黨中央權威，健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節。”[25]（p125）黨政聯合發文作為貫徹落實黨的領導的重要舉措，是實現國家治理的重要規范，黨的機關通過和行政機關聯合發布行政規范類文件，將黨的方針政策上升為國家意志貫徹落實到國家和社會治理各領域，提升了黨的執政能力。黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》明確指出：“黨的執政能力，就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法和法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業，有效治黨治國治軍，建設社會主義現代化國家的本領。”[26]（p272）在這個過程中，黨政聯合發文的治理功能體現于黨外而非黨內，定位于規范黨的領導活動和執政活動，與之相對的就是行政規范類黨政聯合發文和具有外溢效力的黨的領導類混合性黨規。

黨內治理與國家治理在原理上有差異性也有共通性，在治理方式、治理工具、治理手段等方面有近似性[27]（p7）。從某種意義上看，黨政聯合發文的黨內治理功能和國家治理功能也具有相似性，二者相輔相成。進一步來說，黨政聯合發文的黨內治理功能與國家治理功能并不是完全割裂或者截然分開的，只不過在特定的場域，某種類型的黨政聯合發文具有特定的治理功能，發揮特定的效力，但不影響該類型的黨政聯合發文具備其他治理功能（如圖1所示）。例如黨的領導類混合性黨規不僅在國家監察、國家行政、國家司法等領域發揮了重要作用，體現了黨政聯合發文的國家治理功能，而且能夠適用于反腐倡廉、黨管意識形態、黨管干部人才等領域，體現了黨政聯合發文的黨內治理功能。

三、基于黨內治理功能的黨政聯合發文規范屬性：黨內規范

“實際上，近代政治就是政黨政治。國家權力主要由政黨掌握，并且通過政黨運行。”[28]（p1）隨著政黨在國家和社會中的地位提高與作用增加，規范和約束政黨組織及其成員的行為和活動、保持或增強政黨的統一性，便成為一個重要問題。“在西方乃至整個政黨政治世界，盡管政黨是結社自由的產物，但卻無往不在規范之中；只有當有關規范主導著政黨關系與政黨行為時，政黨政治才能和平、有序、常態。因此，政黨規范是一種客觀現象……影響甚至決定著政黨及其行為人的選擇范圍、行為方式與政治能力。”[29]（p108）那么，何為規范？按照新社會契約論的說法，規范是指“對一團體之成員具有約束力，并且能指導、控制或調整恰當的、可以接受的行為的正當行為準則”[30]（p34）。當前，用以規范政黨關系與政黨政治秩序的制度規范主要包括國家層面的政黨法律規范和政黨層面的政黨內部規范，以實現國家層面的政黨治理和政黨層面的內部治理。“‘政黨治理’一詞是個綜合概念或廣義概念，既是政黨治理理念、體制與機制、方式與方法的有機統一，也是國家層面的政黨治理與政黨層面的內部治理的復合體。其中，國家層面的政黨治理主要是指一個國家依法對該國之內所有政黨的治理或管理問題，政黨層面的內部治理主要是指一個政黨依據黨內規章制度進行黨內治理或自我管理問題。”[31]（p96）總結域內外經驗，在域外政治實踐中，政黨晚于現代民族國家產生，其主要功能是充當政治參與的工具，政黨之間具有強烈的競爭性。在多黨制和黨爭民主背景下，域外國家層面的憲法法律規范可以規范執政黨的關系和行為，且單個政黨的內部規范不具有規范其他政黨與國家事務的效力。例如，2011年肯尼亞國民議會制定并通過的《政黨法》在國家層面對政黨的注冊管理、資金賬目來源、糾紛裁判以及行為規范等內容作出了詳細規定[32]（p281）。在中國的政治生活中，中國共產黨締造了新中國，其執政地位是通過長期艱苦奮斗取得的，是國家的執政黨和領導核心，這就要求中國共產黨制定專門的政黨內部規范以約束黨內政治生活、嚴明黨的紀律，而國家法律則不宜對黨內事務作出過多、過細的規定。作為現代政黨組織最重要的形態之一，政黨組織雖然與國家政權之間有著密切聯系，但它本質上還是屬于黨的范疇，故政黨主要依據內部規章制度而非國家法律法規來實現自身建設和內部治理。在中國共產黨的治理實踐中，黨內法規無疑在管黨治黨、全面從嚴治黨中發揮著重要的規范作用。從歷史實踐來看，中國共產黨自成立伊始便特別重視黨內法規制度建設；從現實角度來看，中國共產黨在不違背憲法、法律的前提下，可以自行制定黨內法規進行黨內治理。

完善的黨內法規制度體系和依規治黨的深入推進使得黨內治理不斷向縱深發展。作為黨政聯合發文的一種特殊形態，混合性黨規既是黨內法規制度體系的重要組成部分，也是依規治黨的重要制度保障，對于規范黨的領導活動、保持黨的先進性和純潔性具有重要意義。

具體來看，一方面，混合性黨規遍布于黨內法規制度體系的各層級、各領域，是中國共產黨內部規范的特殊形式，但與純粹的黨內法規不同，混合性黨規的制定主體包含國家機關，體現了黨的意志和國家意志。在層級上，按照制定主體劃分，黨內法規制度體系主要包括中央黨內法規、部委黨內法規、地方黨內法規。混合性黨規的制定主體基本囊括了上述各層級有權制定黨內法規的主體，如《數字中國建設整體布局規劃》《質量強國建設綱要》由中共中央、國務院聯合印發，屬于中央層面的黨內法規；《中央紀委國家監委開展特別重大生產安全責任事故追責問責審查調查工作規定（試行）》《監察機關監督執法工作規定》由中央紀委、國家監察委聯合印發，屬于部委層面的黨內法規；《湖南省黨政領導干部安全生產責任制實施細則》由湖南省委辦公廳、湖南省人民政府辦公廳聯合印發，屬于地方層面的黨內法規。在領域上，按照調整對象劃分，可以將黨內法規分為黨的建設方面的黨內法規和黨的領導與執政活動方面的黨內法規。“2016年12月，出臺中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見，確定了黨內法規體系‘1+4’基本框架，這就是在黨章之下分為黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規四大板塊。”[6]（p60）黨的十九大報告明確提出：“增強依法執政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系。”[33]這為黨內法規的類型化重構提供了依據和基本框架。其中，黨的建設方面的黨規的調整對象為黨內主體（黨組織和黨員），調整和規范黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設等黨內事務，例如《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨地方委員會工作條例》等。而黨的領導和執政活動方面的黨規的調整對象為黨組織與非黨組織之間的關系，調整領域為黨的領導和執政活動，例如《黨政領導干部選拔任用工作條例》《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》等。實踐中，混合性黨規往往對黨的領導行為進行規范，“在調整范圍上具有特定性，具體表現在兩個方面：一是黨政同治事項；二是黨的直接領導領域”[11]（p106），屬于黨的領導類法規，例如中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《中央生態環境保護督察工作規定》《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》等。此外，還有部分混合性黨規屬于黨的建設類法規，聚焦于管黨治黨、全面從嚴治黨，例如中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《行政執法類公務員管理規定（試行）》《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于縣以上黨和國家機關退（離）休干部經商辦企業問題的若干規定》。是故，如上文所述，混合性黨規分可以分為黨的領導類和黨的建設類兩種。

另一方面，混合性黨規具體運行于黨內治理的各方面，是深入推進依規治黨的制度載體。就具體運行層面而言，之所以說混合性黨規是黨政聯合發文的一種特殊形態，是因為混合性黨規屬于黨內法規的組成部分，體現了黨的統一意志，主要運行于黨組織和黨員管理領域，為規范黨組織建設、黨組織及黨員行為提供了制度依據。其一，混合性黨規運行于黨的組織建設領域，規范黨組織的行為。混合性黨規中包含大量組織建設類和機關事務管理類規章制度，這是因為黨政機關在組織建設和機關事務管理中所遵循的基本規則大體一致，為協調黨規國法的關系，適宜以黨政聯合發文的形式對其進行調整，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政機關公務用車管理辦法》即屬此類。其二，混合性黨規是黨員行為活動的法規依據。例如中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合頒布的《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》，對身為黨員的國有企業領導人員的從業行為進行了規范，是黨員紀律處分的重要依據。如前所述，政黨能夠在憲法和法律范圍內自主制定規則規范黨的自身建設和內部治理活動、調整黨內關系，是故政黨自治規范意義上的黨政聯合發文主要為黨的建設類混合性黨規。不同于黨的領導類混合性黨規，黨的建設類混合性黨規的效力范圍和適用邊界明顯限定在黨內，發揮著黨內治理的功能，彰顯了黨內規范的一般屬性。

四、基于國家治理功能的黨政聯合發文規范屬性：法律規范

黨政聯合發文除具有黨內治理的功能外，還滿足了國家治理的現實需要，具有國家治理功能，在規范層面與之對應的是黨的領導類混合性黨規與行政規范類黨政聯合發文。黨政聯合發文的國家治理功能是中國共產黨治國理政的具體體現，集中反映了和國家、黨和政府、黨內法規和國家法律之間的特殊關系。在政黨功能定位和黨政關系模式上，中國與西方有著截然不同的政治邏輯，如上文所述，中華人民共和國是由中國共產黨通過武裝斗爭等形式，在艱苦的革命斗爭中締造的。從發生學的角度來看，中國遵循政黨建構國家的政治邏輯，而西方則是先有國家，后有政黨，這決定了中國共產黨不僅面臨著管黨治黨的政治使命，還承擔著國家建設的歷史重任。如果說“西方國家現代化是以其內生的現代經濟與社會發育為歷史起點的”，那么“后發現代化國家則是以建構現代國家權威力量為歷史起點的；西方的現代國家是現代社會發展的結果，而后發現代化國家則完全相反，其建構現代國家是發育現代社會的前提”[34]（p110）。因此，在后發展中國家中，政黨建設現代化國家的路徑是可行的，政黨主導國家建設亦是合理的選擇。此外，在后發展中國家，政黨和國家“的關系并不很明確，甚至不能分離開來。這不僅是因為國家的生存在很大程度上依賴于政黨的生存，而且，社會經濟的發展也更多依賴于政黨的決斷”[34]（p64）。從中國共產黨的發展歷史來看，黨政關系“不是新問題，而是老問題，中國共產黨一開始進行政權建設實踐就遇到這個問題”[35]（p424）。中國共產黨一直致力于提升黨的領導能力和執政水平，并結合現實需要，“著手解決黨政不分、以黨代政的問題”[36]（p324），探索出了一條獨具中國特色的法治發展新道路。其實，黨政關系的關鍵是黨如何實現對國家的領導。“對于國家制度或者政府機構來說，黨是體制外的力量，因而，它可以是國家的領導核心，但是，不可能是國家體制內的權力中心。”[35]（p317）“中國共產黨對國家，具體來說對政府的領導，同時采用了這兩種方式，其具體形式是：一是體制內的領導，這主要通過其黨員直接掌握國家權力并在政府機構建立黨的組織來實現，二是體制外的領導，這主要通過黨對政府主要干部所具有的組織人事權以及以民主集中制為基礎的集體決策制來實現。”[35]（p317）在這個過程中，中國共產黨深刻意識到制度之治的重要性，創造性地將“黨內法規納入法治體系”[37]（p29），努力構建國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。在黨政機構合并設立或合署辦公的背景下，“黨內法規對國家機構的影響將變得更為直接，甚至成為新機構組織運行的主要準則”[38]（p83）。黨依法執政既要靠國家法律，也要靠黨內法規。黨的十八屆四中全會明確指出：“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。”[39]“黨規之治會產生一些外溢效應，特別是規范黨的領導活動方面的黨內法規，通過規范黨政關系會在一定程度上影響國家權力的行使并間接影響公民、法人和非法人組織的權益。”[9]（p571）因此，依法治國、依法執政之“法”不僅包括憲法法律，還包括具有外溢效力的黨內法規。

基于此，作為黨政聯合發文和混合性黨規的重要組成部分，黨的領導類混合性黨規相對于黨的建設類混合性黨規而言，其調整范圍更廣泛、外溢效力更直接，具有國家治理的功能，適用于國家監察、國家行政、國家司法等國家治理領域。以黨的領導類混合性黨規在國家監察領域的運用為例，為了達到“1+1gt;2”的反腐效果，有必要通過黨政聯合發文建立起較為流暢的案件移送機制、證據認定機制、檔案管理機制等，為此，相關黨政機關就反腐敗工作聯合頒布了多部規范性文件，形成了黨規反腐和國法反腐并駕齊驅的格局。例如《中共中央紀委 最高人民法院 最高人民檢察院 公安部 監察部關于采取有力措施保護執紀執法辦案人員合法權利的通知》，中共中央紀律檢查委員會、監察部、國家檔案局聯合印發的《紀檢監察機關案件檔案管理辦法》等。隨著國家監察體制改革的深入推進，中共中央紀律檢查委員會、國家監察委員會聯合頒布了《公職人員政務處分暫行規定》，對黨紀責任和國法責任的銜接協調作出了較為完備的制度設計，進一步理順了相關黨紀處分與政紀處分的關系。由此可見，上述黨的領導類混合性黨規運行于國家監察領域，既是黨內執紀工作的依據，也是國家監督監察工作的直接依據。進一步來說，隨著黨政機構合并設立或合署辦公的不斷推進，混合性黨規在一定程度上能夠成為監督檢查權、行政執法權的制度依據以及司法裁判的說理理由①。黨的領導類混合性黨規之所以能夠運用于國家治理領域，成為執法依據，一方面是因為其制定主體包括國家機關，“政府等參與制定主體原本就依法擁有針對國家和社會管理某方面工作作出決定，制定行政法規、規章和發布規范性文件的權力”[9]（p856）。另一方面是因為黨的領導類混合性黨規主要用于規范黨的領導行為和執政行為，具有明顯的外溢效力，故能夠調整黨外主體的行為。具體來看，黨的領導類混合性黨規具有直接的規范效力，能夠直接調整以下特定政治領域黨外主體的行為活動：一是黨管軍隊領域，如《軍隊轉業干部安置暫行辦法》；二是黨管干部、人才領域，如《聘任制公務員管理規定（試行）》《公務員錄用面試組織管理辦法（試行）》；三是黨管意識形態領域，如《全國性文藝新聞出版評獎管理辦法》《大眾傳播媒介廣告發布審查規定》。而上述黨的領導類混合性黨規，既符合黨內規范的構成要件，屬于黨內法規的范疇；又具備直接的外溢效力，涉及公民的基本權利義務，具有明顯的外部性，屬于國家法律的范疇，因而具有二重屬性。而相對于黨規屬性而言，該類黨政聯合發文的治理功能主要側重于黨外，即國家治理層面，其法律規范屬性更為明顯。“盡管諸多法律信息網對‘聯合發文’的稱呼和歸類是不統一和不規范的，但一般都賦予‘聯合發文’以廣義的‘法’的內涵，認為它具有法的效力，理應成為司法判決的依據和指引人們行為的社會準則。”[17]（p283）是故，可以將此類黨政聯合發文的規范屬性定位為法律規范。

就行政規范類的黨政聯合發文而言，其必然具備國家治理的功能，當然具有法律規范的屬性。例如，《國務院辦公廳、中共中央宣傳部關于經濟日報隸屬關系和明年增版的通知》，該通知的發文機關標志是“國務院辦公廳、中共中央宣傳部文件”，發文字號為“國辦發〔1991〕44號”，且文件內容涉及的《經濟日報》是以經濟宣傳為主的全國性報紙，故其屬于國務院行政規范性文件。換言之，發文機關、發文字號并非認定文件性質的唯一標準，還應當結合文件的實質內容進行判斷。值得提出的是，實踐中部分行政規范類黨政聯合發文一般同時也是黨的領導類法規，具有二重屬性，例如上述通知在發文標志、發文字號、發文內容方面符合行政規范性文件的構成要件，但與此同時，其制定主體包含黨的組織，是堅持黨管宣傳、黨管意識形態、黨管媒體原則的重要體現，屬于黨的領導類混合性黨規的范疇。從系統論角度看，具備二重屬性的黨政聯合發文能夠充當黨規國法系統結構耦合的媒介。“黨內法規作為政黨規范，一方面屬于政治系統范疇，另一方面又以黨政聯合發文的形式介入到法律系統之中，受到來自法律系統的激擾和反饋”[40]（p93），實現了黨規系統的運作封閉與認知開放，從而使得黨規系統與國法系統存在一定的耦合現象。

五、結語

黨政聯合發文的制度邏輯蘊含于黨建國家的歷史邏輯與黨領導國家的現實邏輯之中。“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量。”[25]（p94）黨政機關聯合發布文件的工作方式由來已久，該方式既反映了黨政機關在立法立規層面的銜接協調，又體現了中國共產黨對政府政策制定工作的政治領導。總體而言，在中國共產黨成立一百多年來，黨政聯合發文制度經歷了從側重某些領域到覆蓋各個方面，從作為公文處理的方式到法定制度規范的轉變，見證了中國共產黨波瀾壯闊的發展歷程和黨政關系的不斷調適。在中國共產黨革命、建設和改革的探索中，黨政聯合發文的制度設計推動了黨政系統間的資源共享，是堅持和加強黨的全面領導的重要舉措。在國家治理體系視域下，黨政聯合發文主要涉及黨內治理、國家治理領域，具備政黨內部規范與法律規范的二重屬性，反映了政黨與國家之間的關系。從根本上講，任何政治制度和政治現象都不是人為設計的，而是在一定的國家和社會背景下形成的，透過黨政聯合發文的制度實踐，可以深刻認識到堅持黨的領導在中國各個治理層面的重要性。在新時代新征程中，中國共產黨領導中國人民推進國家治理體系和治理能力現代化的廣度、深度和力度將不斷增強，黨和國家機構改革的力度將不斷深入，這也意味著黨政聯合發文的工作方式將會持續存在，并將進一步朝著法治化方向發展。

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責任編輯" "孔德智

1張力認為：“從黨政聯合發文的載體來看，有三種可能性：一是黨政聯合機關制定的黨內法規；二是黨政機關聯合發布的規范性文件；三是黨政機關聯合作出的非黨內法規、也非規范性文件的其他行為。”（參見張力：《黨政聯合發文的信息公開困境與規則重塑：基于司法裁判的分析》，載《中國法學》，2020年第1期，第69頁）在此基礎上，筆者認為，根據規范化程度的不同，可將黨政聯合發文分為規范類黨政聯合發文和政策類黨政聯合發文。規范類黨政聯合發文是指規范化程度較高、具有普遍約束力、可在一定時期內適用的文件，包括黨政機關聯合制定的黨內法規與黨的規范性文件、行政規范性文件；政策類黨政聯合發文是指規范對象或事項特定、不具有普遍約束力和反復適用性的文件，包括黨政機關發布的非黨內法規、也非規范性文件的其他文件。本文的研究對象僅限于規范類黨政聯合發文。

②據初步統計，1949—1978年，中共中央與國務院聯合發文共計23件，主要涉及掃除文盲、糧食統銷、農業生產、春耕夏收、農田水利、復職復工、回城就業等具體問題。本文關于黨政聯合發文的數據統計來源于北大法寶網，以下不再一一注明。

③據初步統計，1978—2012年，中共中央與國務院聯合發文共計163件，中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯合發文共計272件，發文內容涉及科技創新、宣傳教育、水利改革發展、黨風廉政建設、農村衛生、抗震救災、計劃生育等綜合性、公共性、基礎性問題。

1據初步統計，2012—2022年，中共中央與國務院聯合發布文件共計110件，中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯合發文共計242件，發文內容涉及職能配置、應急管理、鄉村振興、法治政府建設、脫貧攻堅等黨和國家治理事項。

1如在郭某兵訴江蘇省人民政府案（〔2018〕最高法行申798號）中，郭某兵要求江蘇省人民政府公開“20個鎮改革試點方案”。該方案由中共江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳聯合下發，屬于黨政聯合發文。該案件經一審、二審后，由最高人民法院作出裁定，裁定認為：“再審申請人申請公開的信息是以中共江蘇省委為制定主體并以黨委文號制發的黨政聯合文件，并非行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的信息，不屬于《政府信息公開條例》的調整范圍，更不屬于《政府信息公開條例》第十條規定的行政機關主動重點公開的政府信息。”

1例如在吳某明與貴州省社會科學院房屋租賃合同糾紛二審民事判決案（〔2018〕黔01民終5558號）中，法院明確指出：“《房屋租賃協議》第十條第4款的續簽約定，和《黨政機關厲行節約反對浪費條例》《貴州省實施細則》等行政法規中有關‘禁止租借公房’的條文相悖，因此失效。”該法院將黨政聯合發文視為行政法規。再如，在朱某蘭與四川省成都市成華區人民政府再審審查與審判監督行政案件（〔2019〕最高法行申3487號）中，法院指出，朱某蘭向成華區政府申請公開的政府信息為“‘成都市政府制作保存的成府閱〔2007〕274號會議紀要’。《黨政機關公文處理工作條例》第八條第（十五）項規定，會議紀要是適用于記載會議主要情況和議定事項的一種公文類型。因此，會議紀要屬于行政機關內部公文，具有過程性和決策性的特點”。