競爭性采購裝備合同監管創新方法體系之（十二）三方審計法

摘要：針對競爭性采購合同監管中費用監督難度大的問題，為確保監督工作的專業性和有效性，本文提出三方審計法，闡述了其方法背景、設計思路、實施流程、需注意的問題，對創新開展競爭性采購合同監管工作有一定參考價值。

關鍵詞：裝備采購；合同監管；三方審計法

裝備采購作為政府采購中的特殊形式，為降低采購風險，需要將裝備采購合同履行全過程納入監管。為提高裝備建設水平，2018年建立裝備采購合同監管工作運行機制，2022年發布《軍隊裝備采購合同監督管理暫行規定》，在法規制度層面明確了裝備采購合同監管工作要求。

裝備采購合同監管工作是以裝備質量為核心，對裝備承制單位履行裝備采購合同開展的檢查核查、檢驗驗收、評價評定等一系列活動，覆蓋了質量、進度、費用、售后服務等合同履約相關的全要素。當前裝備領域軍民深度融合，競爭性采購成為絕大多數的采購策略，多種多樣的競爭性采購形式各有特點，作為合同監管工作實施主體，軍事代表如何對競爭性采購合同開展有效監管，需要在實踐中不斷探索。

1競爭性采購裝備合同監管創新方法體系簡介

針對當前軍事代表在競爭性采購裝備合同監管工作中存在的問題和難點，經過調研、分析、總結和比較借鑒，課題組緊貼任務實際創造性地提出了15種單項監管方法（追溯歷史法、狀態核查法、能力評估法、焦點附加法、動態更替法、多項選擇法、節點激勵法、聯合監管法、負面清單法、告知承諾法、隨機抽查法、三方審計法、用戶告知法、分步結算法、交叉評價法）和5種系統監管方法（分級監管法、分類監管法、分階段監管法、分層次監管法、分模式監管法）構建的合同監管創新方法體系，確保了以質量為核心的合同監管工作的創新開展。本文介紹單項監管方法之三方審計法。

2三方審計法的提出背景

相對于原體制下以質量監督為主，費用監督是合同監管機制建立后新增加的監管內容。對于單一來源采購項目，一般要進行審價定價，合同監管時可以根據審定的價格成本構成明細來監督承制單位的經費使用。即便如此，由于目前軍代室人員中真正懂財務專業的較少，承制單位費用支出很多是隱性的且可能涉及承制單位商業秘密而導致無法取得，對于一些顯性費用支出如人工成本、設備折舊等又較難判斷其在具體合同中的成本分攤比例。

對于競爭性采購項目，一般不進行審價定價，按不同的競標規則，中標價為承制單位自身報價或執行其他中標承制單位的更低報價，由于競標是多個參與主體為爭取買方訂單的博弈活動，在其游戲規則下，價格是競標得分的重要影響因素。為了能夠中標，承制單位報價和產品費用成本之間可能關聯性不大，特別是對于中標執行其他承制單位更低報價的情況，中標價和費用成本的對應性差距更遠，根本無法用審價規則去精確測算；另一方面，同一承制單位同一型產品，在不同年度的競爭性談判采購中，為了獲得訂單，在和其他參與方隱性博弈、和采購方顯性博弈中不同年度報價不同，最終中標價也不同；不同承制單位的同類產品，由于參與競標單位不同、競標規則不同、型號所屬系統裝備類別不同等因素，在不同的競爭性采購活動中最終中標價可能差異較大。

由于以上情況的存在，軍事代表對競爭性采購合同開展費用監督時，難以判斷承制單位費用成本支出的合理性，無法開展有效的費用價格監管，頂多通過承制單位銀行賬戶流水憑據來監督其是否向配套單位支付經費。在目前競爭性采購的態勢下，裝備采購領域基本為買方市場，競標單位為了能中標，報價趨勢往往不會太高，中標后承制單位經常反映是虧本買賣，自貼經費進行科研生產，費用監督要求中的目標成本控制情況監督形同虛設。除此以外，按規定合同簽訂后承制單位執行中標價，但相關方面往往還要不定期對價格進行復核，還要求軍事代表對價格相關情況進行確認。

3三方審計法的設計思路

基于以上考慮，為確保費用價格相關工作的專業性，參照審價或試驗借助第三方獨立機構的做法，可將費用監督工作的主要內容委托給第三方機構開展，用于解決費用監督難度大的問題。

方法內容：在對合同履行全過程的費用數據進行收集的基礎上，委托有資質的第三方會計師事務所或審價審計機構，對承制單位提供的目標成本控制檔案進行專業審核。

開展方式：第三方機構開展現場審核或者材料審核，出具審計報告。

開展時機：辦理質量合格證明、轉階段、節點考核前。

4三方審計法的實施流程

可分為建立機構目錄、抽取審計機構、承制單位提供檔案、實施三方審計、問題處理五個步驟。

建立機構目錄：軍事代表室根據國家和軍隊有關財務法規制度，指導承制單位遴選有資質的第三方審計機構，選取一定數量的機構編入審計機構目錄。

抽取審計機構：軍事代表室會同承制單位在目錄中隨機抽取第三方審計機構，作為對待審計產品開展費用三方審計的承擔單位。

承制單位提供檔案：按照財務審計的要求，承制單位提供被審產品費用支出憑證、原材料采購發票、設備折舊成本說明等成本控制檔案。

實施三方審計：第三方審計機構對承制單位提供的成本控制檔案進行專業審核，可在承制單位現場開展或承制單位將檔案送審，最后出具費用三方審計報告。

問題處理：軍事代表室根據第三方機構出具的費用審計報告，對照產品合同約定的價格和費用條款，形成費用監督報告，并就存在的問題提出處理意見。若存在風險，軍事代表室督促承制單位采取措施進行預防，消除風險隱患，同時向監管委托單位發送風險告知單。若已成為問題，軍事代表室督促承制單位采取措施進行整改，同時向監管委托單位發送問題報告單，整改完成后才出具產品質量證明或轉階段評審意見或節點考核意見。

5需要注意的問題

此方法屬于軍事代表實施費用監督的范疇，開展工作所需經費如三方審計費用應在合同或監管協議中約定，或者在軍代表業務工作費用中列支。對于競爭性談判后中標價格逐年下降、無法真實判斷費用支出合理性的項目，以及上級關注的重點敏感項目，或者軍代室費用監督專業能力不足的情況，此方法的應用可有力推進費用監督工作的順利開展。第三方審計機構派出的審計人員需取得國家認可的執業準入證書，且要簽訂保密承諾書。

6結論

作為競爭性采購裝備合同監管創新方法體系的第十二種單項監管特性方法，三方審計法適用于日常監管工作。此方法通過借助有資質第三方獨立機構的專業力量，對裝備費用價格情況進行專業審核，為軍事代表工作減負的同時，倒逼承制單位規范開展費用成本控制，從而提高合同監管質效。

（作者單位：楊建強、張禮學、陳啟宏、郝立港，陸軍裝備部駐武漢地區軍事代表局；孫也尊，32382部隊）