利益相關者理論視域下“雙減”政策實施的博弈格局

*本文系全國教育科學規劃課題一般項目“具身德育視域下中小學生道德自我認同培養的實踐機制構建研究”（BEA230072）研究成果。

收稿日期：2023-09-09

作者簡介：梁明偉，河北大學教育學院副教授，博士，主要研究方向為教育原理、教育政策與法律；王媛，河北大學教育學院碩士研究生，主要研究方向為教育原理。

摘要：基于利益相關者理論的視角，以教育行政部門為主要代表的政府相關機構、學校及教師、家庭、學生、校外學科類培訓機構等構建了“雙減”政策實施的利益相關者矩陣，各利益相關者在各自尋求利益最大化的過程中逐漸形成了博弈格局。受到政策認同未統一、利己決策機制、社會迎合心理與保守避責邏輯等不利因素的影響，博弈格局進一步凸顯。加強各利益相關者的綜合能力建設、協調各利益相關者的利益訴求、深化教育評價改革推進共治共享的“雙減”政策實施格局，才能破除博弈困境，促進“雙減”政策有效實施。

關鍵詞：“雙減”政策；利益相關者理論；博弈格局；利益博弈

中圖分類號：G459 文獻標志碼：A 文章編號：1673-9094（2023）21-0087-07

為了幫助中小學生減輕課業壓力，教育部曾多次出臺減負文件，但學生課業負擔過重的問題沒有得到徹底解決。2021年7月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱“‘雙減’政策”），以前所未有的高度和力度實施減負，使得校外培訓行為進一步規范，學生課業負擔、家庭經濟負擔均有效減輕。但是“雙減”政策的實施牽一發而動全身，各利益相關者的切身利益會受到影響，所以教育減負仍面臨諸多問題。本文在利益相關者理論視域下，分析“雙減”政策實施中利益相關者的博弈格局，闡釋博弈格局的成因，最后提出紓解博弈格局的有效之策。

一、利益相關者理論與“雙減”政策：理論闡釋與分析框架

（一）利益相關者理論

“利益相關者”一詞最早可以追溯到1984年弗里曼出版《戰略管理：利益相關者管理的分析方法》一書。弗里曼認為能夠影響一個組織目標實現的所有個體和群體都可以稱為利益相關者[1]。為了使利益相關者理論更好地應用于實際，眾多學者還主張將利益相關者進行分類。如米切爾和伍德按照合法性、權力性、緊迫性三個指標，將利益相關者分為確定型、潛在型和預期型[2]。李心合從利益相關者的合作性與威脅性兩個方面入手，將利益相關者分為支持型、混合型、不支持型以及邊緣型[3]。

在弗里曼、米切爾等學者們的共同努力下，利益相關者理論很快便應用到其他各個研究領域中，其對于探析教育領域中“雙減”政策的落實路徑也具有很好的適切性。依據該理論，任何一個組織都不是獨立運行的，組織的目標是規范與組織存在利害關系，而且期待財務回報的利益相關者的權責劃分，平衡利益要求，最終使各利益相關者獲得最大的同質性利益。這正如“雙減”政策實施中，政府、學校及教師、家庭、學生、校外學科類培訓機構等各方由于都與學生發展存在利害關系，并且期待學生發展帶來的長遠收益回報，從而構成了“雙減”政策實施的利益相關者。而“期望學生獲得良好的學業成績”則屬于各利益相關者之間的同質性利益。只有明晰各利益相關者的角色和地位，整合利益訴求和利益矛盾，才能促進學生獲得良好的學業成績。因此，利益相關者理論為分析“雙減”政策實施中各利益主體的相互關系提供了分析框架，也為提升減負效果提供了很好的觀察思路和理論依據。

（二）“雙減”政策中的利益相關者及其分布矩陣

“雙減”政策由于涉及面廣、工作量大，只有由多方利益主體共同參與實施，才能取得實效。參考學者李心合的分類方法，依據各利益相關者的合作性與威脅性程度，將“雙減”政策實施中的利益相關者劃分為支持型、混合型、不支持型、邊緣型。支持型利益相關者是“雙減”政策最為堅定的擁護者和推動者，呈現高合作性、低威脅性特征。混合型利益相關者一方面出于尊重學生身心發展規律的考慮，會支持“雙減”政策實施，呈現高合作性；另一方面為了維護自身的利益訴求，他們也會對“雙減”政策的實施造成干擾，呈現高威脅性。不支持型利益相關者則是“雙減”政策實施最大的阻力，呈現低合作性、高威脅性的特征。邊緣型利益相關者與“雙減”政策的聯系相對較少，也可以稱為次要利益相關者。

首先，以教育行政部門為主要代表的政府相關機構是“雙減”政策實施的支持型利益相關者，具有高合作性、低威脅性特征。政府相關機構切實擔負著培育時代新人的光榮使命，因此必須堅持以人為本理念，堅定不移地貫徹落實國家“雙減”政策，有效協調各方利益，以此減輕學生和家庭的負擔。

其次，學校及教師、家庭、學生是“雙減”政策實施的混合型利益相關者，具有高合作性、高威脅性特征。第一，學校具體的工作安排及教師群體的認知與行動與“雙減”政策的實施存在緊密聯系。如果學校及教師能夠響應國家號召，則會成為“雙減”政策實施的巨大推動力；如果學校及教師迫于升學率等眾多影響因素，實施“校內減負，校外增負”，則會阻礙“雙減”政策的實施。第二，家庭如果能夠改變教育理念，改善“雞娃”現象，便會促進“雙減”政策的落實，反之則會對“雙減”政策造成不利影響。第三，學生作為“雙減”政策的天然利益相關者，其思想與行為均會影響政策的執行落實程度。如果學生想切實緩解學業壓力，促進自身全面發展，便會支持“雙減”政策的實施；如果學生受升學期望、同輩壓力的影響，選擇主動增負“加碼”，則會嚴重阻礙“雙減”政策落實。

再次，校外學科類培訓機構是“雙減”政策實施的不支持型利益相關者，具有低合作性、高威脅性特征。校外學科類培訓機構往往追求最高的經濟收益預期。在過去應試教育為主的大背景下，旺盛的教育培訓需求催生了大量校外學科類培訓機構，辦學質量參差不齊，因此亂象叢生。“雙減”政策除要求學科類培訓機構大批關停后，還明確提出培訓機構應向素質性、公益性、非營利性機構過渡，這無疑加速了學科類培訓機構的轉型與倒閉。因此，校外學科類培訓機構被歸為不支持型利益相關者。

最后，“雙減”政策實施中的邊緣型利益相關者具有低合作性、低威脅性特征。如基礎教育階段的出口學校或入口學校等，由于學生發展的延續性與統一性，中小學生的各項成長指標都會與此類學校的發展相互掛鉤[4]，還有為其他三類利益相關者提供服務的主體，如線上線下各種教育資源的開發者等。

上述四類利益相關者共同構成了“雙減”政策實施的利益相關者矩陣，但由于各利益相關者的利益訴求不同，于是，各利益相關者在力求首先滿足自身利益訴求的過程中逐漸形成了“雙減”政策實施中的利益博弈格局。

二、“雙減”政策實施中利益相關者博弈格局的表征

（一）支持型利益相關者與混合型利益相關者的博弈表征

以教育行政部門為主要代表的政府相關機構作為“雙減”政策實施中的支持型利益相關者，積極推動政策落地。而以學校及教師、家庭、學生為代表的混合型利益相關者則受眾多因素的影響，往往難以按照政府的要求去落實“雙減”政策，產生抵制行為，從而雙方產生利益博弈。

1.學校及教師的抵制式執行：應試教育下的短視化、功利化主義

以教育行政部門為主要代表的政府相關機構在要求各中小學推進“雙減”政策時，有些學校及教師為了自身利益，經常會以升學率、家長滿意度等為由表現出執行意愿不強的心態。長期以來，評判一所學校好壞時，往往以教學質量為衡量標準。而學校為了提升教學質量，則進一步以教師的教學成績為依據對教師進行評比。因此，學校及教師只能繼續通過高強度的作業與考試保證升學率。

2.家庭的抵制式執行：“望子成龍”“盼女成鳳”的教育焦慮

當以教育行政部門為主要代表的政府相關機構積極推動“雙減”政策落地，全面整頓校外學科類培訓機構時，不少家長仍會選擇違背政策導向，私下購買一對一的家教服務，對孩子實行“減負不減壓”的策略。究其根本，還是因為不少家長存在“望子成龍”“盼女成鳳”的教育焦慮。近些年來，“教育內卷”的壓力迫使家長將全部希望都寄托在孩子身上，無視孩子健全人格的養成，一味讓孩子在高強度的壓力中學習，孩子的學業壓力反而呈現增長之勢。

3.學生的抵制式執行：升學期望、同輩壓力下的不合理自主增負

學生是負擔之所以存在的現實主體，離開了學生這一實施對象，減負便無法進行。以教育行政部門為主要代表的政府相關機構積極推動“雙減”政策實施，正是為了幫助學生減輕負擔。但學生具有充分的個體能動性，在經歷了數次考試后，對自身能否通過中高考選拔已經主觀做出了判斷。于是在升學期望、同輩壓力下有些學生并非會被動服從教育命令，而是會不顧身心承受范圍，進行主動維持負擔的行為選擇。

（二）支持型利益相關者與不支持型利益相關者的博弈表征

以教育行政部門為主要代表的政府相關機構運用行政權力，專項整治校外學科類培訓機構的違規培訓行為，降低中小學生校外培訓負擔；但是作為逐利的市場主體，校外學科類培訓機構期望持續獲得高收益回報。由此雙方產生利益博弈。

1.學科類培訓機構的不規范培訓：逃避監管與規避舉報

“雙減”政策幾乎給校外學科類培訓機構帶來了毀滅性打擊，然而在學校教育不能滿足廣大家長對優質教育訴求的情況下，校外教育培訓依然擁有廣大市場。于是“保姆式家教”等變相不規范培訓應運而生。部分學科類培訓機構以不定點教學等方式為政府機構的突擊檢查做了充分準備，以此逃避監管、規避舉報。

2.學科類培訓機構的目標替代：由“做生意”轉為“做教育”

學科類培訓機構若不遵循校外培訓的相關要求，一味追求經濟利益，可能會失去賴以生存的行業口碑。因此在核心素養盛行的大背景下，不少學科類培訓機構紛紛做出戰略決定——舍棄持續縮水的學科類培訓，主攻素質教育、職業教育等培訓項目。這意味著學科類培訓機構要真正從“做生意” 轉向“做教育”，服務學生全面發展。

（三）混合型利益相關者與不支持型利益相關者的博弈表征

以學校及教師、家庭、學生為代表的混合型利益相關者受傳統“重分數”“重升學”的影響，逐漸形成了以校外學科類培訓機構這類不支持型利益相關者為有益補充，來提升分數和競爭力的局面。但考慮到“雙減”政策的威懾、繁重經濟壓力等眾多因素，混合型利益相關者又在是否要依賴校外學科類培訓機構之間搖擺不定，或多或少減少了校外學科類培訓機構的盈利，從而雙方在“是否要繼續相互依存”上產生利益博弈。具體表現為：

1.學校及教師以學科類培訓機構為輔助，減輕自身壓力

以學校及教師為代表的混合型利益相關者受“雙減”政策的行政力量影響較大，但在升學考核等特定節點，也會不可避免地與政策逆行，即會更加關注短期內的學業成績而忽視學業負擔，這與校外學科類培訓機構期望參培學生短時間內取得更高分數的目標默契地達成一致。因此有些學校及教師會在“雙減”政策執行方式上靈活變通，通過以學科類培訓機構為輔助來回避對自身核心利益的損害。

2.家庭以學科類培訓機構為希冀，放大焦慮情緒

“雙減”政策在多方的高度重視和大力推行下，取得了豐富成效。一方面，校內作業量和考試次數總體減少，但與素質教育理念相一致的教育評價體系尚未完全建立，部分家長為孩子不能實現更大的社會躍遷產生焦慮；另一方面，校外教育培訓資源幾乎“一夜”消失殆盡，部分家長便認為不能接受校外教育培訓時，孩子就無法獲得優質發展。這兩方面因素疊加，進一步放大了家長的焦慮情緒，于是逐漸質疑“雙減”政策[5]。在這種不進則退的境地下，家長只能再次寄希望于校外學科類培訓機構，為違規培訓提供市場。

3.學生以學科類培訓機構為“救命稻草”，加劇“內卷”心理

為了使學生從忙碌的作業、補習中抽離出來，更富有成效地學習，“雙減”政策除進一步規范校外學科類培訓機構的逐利行為外，還要求學校以高質量的課后服務促進學生成長。但是，有些學生在面對這一巨大變化時，不僅不能深刻把握“雙減”政策內涵，而且其自主管理能力不強，為了提升學業成績，會傾向于選擇校外學科類培訓機構。

三、“雙減”政策實施中利益相關者博弈格局的成因

對“雙減”政策實施中利益相關者博弈格局成因的進一步探討，有助于對政策做出系統分析與有效調整，對提升“雙減”政策執行的效力、落實減負增效的目標有著重要意義。

（一）各利益相關者之間未就“雙減”政策達成有效認同

當前，“雙減”政策實施的利益相關者之間由于認知、素質、能力等因素尚未達成政策共識，使得部分地區政策落地偏離原定目標。總體而言，導致政策利益相關者之間難以達成政策共識的原因包括以下幾個方面：

1.各利益相關者的政策認知存在一定的偏見

“重分數”“重升學”的評價體系以及“重學歷”的用人機制歷經長期發展，已形成穩定的“制度叢”，造成各利益相關者的認知偏見。受到“制度叢”的影響，“雙減”政策局部的變革會在一定程度上偏離原有軌道。首先，用成績、學歷評價學生個體，導致學生與家長自主增加學業負擔的抵制執行；其次，用升學率評價學校，導致學校、教師實施明減暗增的彈性執行；最后，用升學率評價一個地區的教育行政部門，導致一些行政機關內部缺乏減負可持續動能。于是，一連串的政策認知偏見將在很大程度上影響“雙減”政策的實施效果。

2.各利益相關者之間的溝通機制尚待完善

以教育行政部門為代表的政府相關機構往往會通過新聞發布、政策解讀等形式對“雙減”政策進行宣傳，但呈現單向輸送政策信息、目標群體反饋收集不足的問題，尚未完善政府、家庭和學校的溝通表達渠道，也難以引導校外學科類培訓機構等其他利益相關者配合“雙減”政策落地，說明了政策執行主體溝通協調能力還需要進一步提升和完善。

（二）各利益相關者之間的利己決策

利益是教育政策中驅動利益相關者采取行動的動力。不同利益主體有著不同的利益需求，在“雙減”政策實施中，各利益相關者都會從爭取或維護自身利益出發，最大限度地做出利己決策。具體來說，“雙減”政策實施中政策執行主體和政策執行客體的利益分歧主要表現在以下方面：

1.政策執行主體的訴求是整體利益與長遠利益

“雙減”政策實施中，以教育行政部門為代表的政府相關機構為了使學生更充分自由地成長，多措并舉，不斷為實施素質教育創設良好氛圍，扎實推進優質均衡的基礎教育體系建設，這屬于典型的整體利益和長遠利益。

2.政策執行客體的訴求是局部利益與眼前利益

“雙減”實施中政策執行客體，如學校及教師、家庭、學生、校外學科類培訓機構等雖然也會考慮組織及個人的長遠健康發展，但在具體選擇過程中，學校會優先訴求優質教育資源，家庭會優先考慮孩子是否能升入名校，學生會優先顧及自身能否取得好成績，校外學科類培訓機構會優先謀求經濟利益和家長滿意度，這些都是局部利益和眼前利益的體現。

（三）基層執行者在政策執行中的“彈性變通”與“消極保守”

“雙減”政策實施的長效意義在于實現學生個性化和全面發展。然而，由于教育評價標準單一和壓力型體制的影響，部分地區的“雙減”政策落實面臨著社會迎合與執行保守避責邏輯的困境。

1.彈性變通：“雙減”政策執行中的社會迎合心理

提升育人水平，落實立德樹人，本是“雙減”政策的最初價值追求，但是社會大眾仍以成績、升學率為主要指標衡量學校辦學質量、教師教學質量，當中小學落實“雙減”政策時，便會采取各種彈性變通行為，做出違背“雙減”政策初衷的決策。例如為了迎合家長對學生成績排名的渴望，在不允許低年級小學生參加紙質考試的規定下，學校會通過“闖關游戲”等名稱變相地組織實質性考試。

2.“消極保守”：“雙減”政策執行中的保守避責邏輯

在部分地區，基層執行者面對自上而下問責力度的增加，為了維護自身利益會產生避責的執行邏輯。即基層執行者往往會嚴格遵循上級指令完成政策目標，以期規避政策執行給個人帶來風險。執行主體生成了保守的執行思維。現有考核問責機制、財政獎補的激勵作用不大，部分執行者服務動機和責任意識不足，因而出現不擔當、不作為等消極行為，對政策是否與地方現實情境相契合、是否滿足人的情理需求缺乏反思與創新思維。逃避責任、保守執行成為部分基層執行主體最為穩妥的策略選擇。

四、“雙減”政策實施中利益相關者博弈格局的優化

針對“雙減”政策實施過程中利益相關者存在的博弈格局，唯有對癥下藥，才能紓解梗阻，突破僵局。

（一）加強各利益相關者的綜合能力建設，統一政策認同

1.提升各利益相關者對政策的科學認知

第一，在教育行政部門為主要代表的政府相關機構內部加強政策宣講。提高教育行政部門對“雙減”實質精神與根本目標的理解與認識程度，保證政策執行人員朝著正確的方向前進。第二，加強社會政策宣傳力度。教育行政部門可以利用新媒體，多渠道多角度對“雙減”工作與基礎教育改革的努力進行宣傳、解讀，幫助社會各界了解減負的長遠價值與意義，積極回應公眾的廣泛關切。第三，爭取家長的配合。教育行政部門和學校努力構建“家校協同”機制與“家校聯動”教育方案，引導家長樹立科學教育理念。

2.健全各利益相關者之間的溝通協調機制

一方面，健全多主體表達溝通機制。各利益相關者通過公開、理性的對話、交流和協商，在相互了解和尊重的前提下，持續進行自我利益與公共利益的調適，形成廣泛的政策認同基礎。另一方面，積極探索“互聯網+監管”技術，通過構建校外學科類培訓管理服務網絡平臺，將預防性、常態化監管置于監管工作核心。

（二）協調各利益相關者的利益訴求，關照核心共同利益

1.政策執行主體：下放執行空間，避免一刀切

以教育行政部門為代表的政府相關機構在落實“雙減”政策的過程中，應當在遵守基本原則的前提下，重點弘揚因地制宜、因時制宜實施“雙減”政策的精神，即要下放一定的“雙減”政策執行權力，注意尊重各地“雙減”政策執行環境的差異，盡可能根據不同區域和學校的實際情況，創新實施“一區一策”“一校一策”。

2.政策執行客體：多方協同合作，培養完整人

目前來看，政策執行客體無論是學校及教師、家庭、學生本人還是校外學科類培訓機構，均期望學生獲得良好的學業成績。因此，各方可從這一共同利益出發，協同推進育人方式改革。首先，學校及教師可以通過提升課堂教學和課后服務質量更好地促進學生發展；其次，家庭可以通過豐富孩子的寒暑假生活來幫助孩子及時更新知識結構；最后，校外學科類培訓機構可以通過校企合作等合法形式與學校教育對接，豐富學校教育的內容和形式。

（三）深化教育評價改革，協同推進共治共享的“雙減”政策實施格局

1.深化教育評價改革，擺脫社會迎合心理

“雙減”政策實施中的社會迎合心理，可通過深化教育評價改革予以化解。具體而言，在評價內容上，注重對學生進行綜合考查，以彰顯評價的全面性；在評價主體上，遵從多元主體評價理念，可適當引入第三方評價，以彰顯評價的專業性；在評價方法上，利用大數據、人工智能等先進方式進行鼓勵式評價，以彰顯評價的科學性；在評價保障上，完善督導機制，使整個過程在陽光下進行，以彰顯評價的公平性。

2.強化創新意識，打造政策協同推進格局

“雙減”政策中的保守式執行是傳統文化經驗性的表現。因而破除保守式執行，需要在“雙減”政策實施場域弘揚創新文化，喚起“雙減”政策執行部門的創新意識。另外，避責式執行是由壓力型政治體制所導致的。因此，就“雙減”政策實施而言，還需協調由上而下和自下而上的行政關系，通過做好監督問責、獎勵先進、群策群力等工作，形成各司其職、上下聯動、協同推進共治共享的“雙減”政策實施格局。

參考文獻：

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責任編輯：石萍