多維視角下城市低效工業用地識別與提效策略

摘" "要：建設用地再開發利用是城市更新的重要內容，工業用地作為城市規劃用地重中之重，開展低效工業用地的識別工作能有效促進城市高質量發展。因此，基于空間、效能兩大維度構建評估框架，選取容積率和地均營收、創新專利作為表征指標，對濟南市中心城區工業用地進行績效評估；借助四象限法劃分出四種潛力類型，并針對識別出的低效工業用地提出相應提效策略。

關鍵詞：工業用地；績效評估；低效用地；土地經濟；濟南市

中圖分類號：F299.2 " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2023）20-0037-04

一、兩大維度構建工業用地評價體系

（一）評估維度

工業用地的存量規劃是城市更新與經濟發展的重要組成內容。工業用地要符合新時代國土空間高質量發展基本要求，強調經濟效益和空間利用相結合，注重可持續發展。國家“十四五”規劃綱要強調，要優化工業用地配置，以土地為媒介構建城市品質與創新之間的互利共生，以有效激發工業經濟活力，促進產城融合[1]。在城市發展過程中，資源—土地始終處于變動狀態。為合理解決城市用地資源問題，實現用地的投入—產出平衡，眾多學者開始對土地利用情況進行評價。例如，楊志榮等（2009）、黃晶等（2015）從投入產出角度對我國城市用地經濟效益進行研究，并從已有研究發現，經濟效益與空間利用效率是評估工業用地績效的基本指標；黃慧明（2017）、景濤等（2019）均選取經濟發展、科技水平與土地利用程度三維度來構建評價體系。

本文結合新時代國土發展要求，為實現高質量與創新發展兩者并行，從兩大維度著手，構建工業用地績效評估框架。一是從空間維度，從“地”的角度對土地開發強度評估，即工業用地空間利用效率評估，是國土空間集約利用的重要體現。二是從效能維度，從“能”的角度用以衡量工業用地所產生的能量，包含經濟效益與發展潛能兩方面。經濟效益是對土地投入產出關系進行評估，關注用地經濟質量與實際收益情況；發展潛能是對工業用地產業發展潛力的評估，以科技創新角度判斷企業發展水平。工業用地評估兩大維度相輔相成。其中，空間維度是工業用地評估的基礎維度，是“量”的評價；效能維度是對工業用地“質”的評價，是對工業用地發展效能情況的最終評判。

（二）評估指標

基于節約集約利用、存量挖潛的土地利用總目標，選取最具代表性且能夠直接表現的指標：容積率、地均營收、地均專利。其中，容積率能夠較為直觀地反映土地的開發強度，是評價土地利用的一項重要指標，容積率高，說明土地利用強度大。例如，單位建設用地面積的營業收入作為經濟效益的衡量指標，用來反映土地的經濟發展水平；從單位建設用地面積的專利數可以看出企業的科技創新水平以及土地的可持續發展潛力。

（三）數據與方法

數據獲取類型分為兩種：傳統數據與大數據。傳統數據主要是容積率、地均營收等各行統計數據，通過國土調查數據庫、土地利用變更數據庫、地籍數據庫等直接獲取。大數據可以借助挖掘互聯網、手機信令等渠道獲取多源疊加數據。本文專利數據是通過檢索中國專利網、國家知識產權局等網站獲取企業專利基礎信息，其次是進行Python代碼程序爬取獲得。

在低效用地識別環節中，將工業用地績效作為對象，借助四象限法則，將空間利用效率和綜合效能的雙重指標進行再組合。以橫軸代表容積率，縱軸代表地均營收與地均專利的疊加數據，各以不同標準等級將工業用地績效劃分為四類，分別對應到坐標圖的四個象限。

二、濟南市中心城區工業用地效能評估

以濟南市三調地塊圖斑為底，以《濟南城市總體規劃（2011—2020年）》中規定的中心城區作為本文研究范圍。將濟南市三調數據庫與普查數據進行匹配，并對其中圖斑信息缺失、無效以及不同數據源邊界不一致的數據進行校正，得到濟南市全域范圍內工業用地有效地塊3 502個，總面積為137.14平方千米。提取出中心城區范圍內的地塊，獲得工業用地圖斑共1 500個，面積63.167平方千米。

（一）空間維度評估

根據《山東省建設用地控制標準（2019年版）》提出的工業用地容積率控制在0.5—1.2以上的標準規范，為使各類等級所含用地數量相對均衡，將容積率小于0.5劃分為低等級，0.5—1.0之間為中等級，大于1.0為高等級。濟南市中心城區工業用地容積率均值為0.5，土地利用程度屬于中等級。從各個等級分布來看，低等級利用程度的工業用地占總用地數的53.6%，所占比例最高，中等級工業用地所占比例為40.3%，高等級用地僅有6%。這說明濟南中心城區有超過一半的工業物流用地利用程度還偏低，土地資源浪費現象較為嚴重。

從空間分布來看，容積率在中心城區呈現出“西部高、東部低”的特征。西部城區的開發強度大于東部，其中西部城區內天橋立交以東片區用地容積率最高，以該處為容積率高地逐漸向西與南方向依次遞減。市中區、高新區內中等級地塊偏多，長清區與歷城東部容積率水平最低。同時，高容積率用地在西部老城區形成聚集區，中等級用地圍繞高值圈層式向南向東擴散，低值地塊在外圍分散。

（二）效能維度評估

對于工業用地來說，經濟效益與企業發展水平可以最為直接地衡量工業用地所產出能量的高低，從而體現其用地價值。將得到的經濟效益與發展潛能的分項評估結果進行歸一化處理后，分別賦予權重0.5進行疊加，得到的綜合效能評估結果，再按自然斷裂法分為3個等級，等級越高其綜合效能越高。當效能等級偏低時，說明工業用地產出的能量少，主要體現在用地經濟收入不高或者企業發展潛力低兩方面。

從整體來看，濟南市中心城區工業用地效能等級總體偏低，呈現“高集聚、低分散”的特征。從數量來看，低等級用地數量最多，面積占比為79.7%；其次為中等級用地，占比17.2%；最高等級用地最少，僅占3.1%。這說明濟南市中心城區工業用地經濟效益與企業發展潛力有待提高。從空間分布來看，綜合效能中等以上的地塊主要分布在槐蔭工業園區、孫村片區以及濟南經濟開發區內，高等級地塊分布相對集中，低等級地塊則分散在其余各區內。

（三）識別低效用地

借鑒四象限法則進行劃分，分別以容積率0.5和綜合效能的中位數為分界線，將濟南市中心城區工業用地劃分為高容高效、高容低效、低容高效、低容低效四大類型。

其中，高容高效型屬于發展保留用地，數量僅占7.4%，空間上主要分布在槐蔭工業園區、高新開發區以及長清區內。此類工業用地既符合新時代國土空間節約集約利用要求，又擁有高經濟收益，同時創新發展很有潛力，在未來發展中要予以保留。低容高效型用地數量所占比例為4.3%，但面積占比12.9%，說明該類型地塊單元相對偏大。空間上主要分布在東部孫村片區與南部長清區。此類型用地雖然土地利用程度不高，但經濟效益和企業發展水平相對較高，未來發展可以考慮土地兼容性，將大量空地、閑地用作其他功能，如高新技術企業內的空地可以用作展銷用地或商業用地，將土地“活”起來，從而避免土地空置。

結合濟南市工業實際發展情況可知，低效工業用地的核心問題是土地資源浪費與企業發展不足導致的效能水平低下。因而將低容低效、高容低效兩種類型視作低效工業用地，在未來發展中需要重點挖潛。一是兩種績效均屬于較低水平，不僅土地利用效率低，經濟效益或者創新能力均不高。二是高容低效用地，土地開發強度很高，但企業發展水平不夠，經濟效益與創新潛力低下，導致土地投入與產出嚴重不匹配。

三、低效工業用地提效優化策略

濟南市中心城區低效工業用地共計1 373個地塊，面積共47.77平方千米，占比75.62%，說明中心城區內有超過2/3的工業用地為低效用地，整體績效水平低下。本文在對中心城區低效用地現狀中的問題與成因總結的基礎上，對兩種類型的用地就不同低項績效分別提出對應的提效策略建議。

（一）低容低效

1.現狀問題總結

低容低效型用地數量最多，共有689個地塊，占比45.9%，面積有31.11平方千米。空間分布較為分散且地塊單元零散，主要分布在東部城區內，各工業園區內數量較多。其中，高新開發區內地塊面積最大，其次是孫村片區與濟南經濟開發區，市中區南部也有不少地塊。

分析其成因發現，很多企業因前期優惠政策在開發初期盲目擴容，后期實際使用規模與供地不匹配，導致大量用地空置。其中，高新技術開發區內多數重點企業劃撥占地面積大，但實際生產所需用地達不到規劃規模。例如，孫村片區內的中電裝備山東電子有限公司產業基地占地近3 000畝，但實際大部分用地均為綠化或空地，造成大量土地閑置。另外，土地退出機制不健全，監管平臺力度不夠；有些企業退出進度緩慢，同時占用新舊兩處用地，不僅影響產出效益，還浪費土地資源。例如，歷城區的濟鋼集團用地屬于零績效用地，由于搬離進度緩慢，用地上存在大量設施廠房，不但占據土地資源，而且使土地無法出租，導致經濟收入低下。

2.提效策略建議

首先，解決土地利用效率問題。土地合理利用是企業良好發展的基礎與前提，容積率提高了，投入產出效益就會增加，效能也就隨之升高。通過二次開發、積極引入新型企業，將閑置的土地資源利用起來；加大開發利用強度，用地單元價值得到顯著提升，入駐企業發展水平也會持續上漲；及時排查空置用地，如若在實際使用需求之外，可以進行土地出讓，或采取“退二進三”方式將用地性質置換成其他。

其次，加強監督力度進行實時監控。應催促項目建設進度，避免出現進度緩慢，故意拖欠工程的現象；加大相關處罰監管力度，尤其是工業園區要加強對企業項目的管控，嚴格執行用地空置處罰；結合實際退出情況，靈活改變相關合同等手續，不影響土地再開發利用的進程；合理調控土地價格，適當放寬政策，吸引中小型新興企業駐入，增添活力。

（二）高容低效

1.現狀問題總結

高容低效型用地共有684個地塊，總面積為16.66平方千米，占比26.4%。主要聚集在西部城區，天橋立交以東片區的數量尤其居多；其次大面積分散在市中區范圍內，華山湖周圍、賢文片區內也散落少量地塊。因此，高容低效用地單元普遍偏小，地塊之間彼此不連續，呈現破碎零散的空間格局。

濟南市一些西部老城區企業由于年代較為久遠，缺乏創新發展觀念，使得產業升級困難、無法轉型，繼而導致企業發展落后。還有一些企業的用地規模不大，使得生產空間不夠，企業發展受限，產量無法提高，收益也就不高，產業升級也隨之受阻。例如，歐尚金通惠沙發廠、洗衣機工廠、山東瑞鑫幕墻裝飾公司等制造類企業需要相對較大的生產空間，但土地供應規模不足使得產量受限，導致企業經濟營收偏低。

2.提效策略建議

對于工業用地來說，效能低，其用地價值就不高，即使土地集約利用，但由于產能落后，終將會被市場淘汰。今后的首要任務便是提升其經濟效益。一些老企業要及時調整發展計劃，實時關注市場動向，明確市場轉型原則。同時，要加大技術投入，提高生產效率，鼓勵產業集聚。對于產能落后嚴重的企業，要實行“退二進三”政策，支持企業轉型與調整產業結構。此外，還需積極鼓勵員工申請專利，重視人才投入和科創力量的重要性，有效培養創新觀念，提高企業創新能力。

對于用地規模不足現象，可以鼓勵企業進行搬遷，適當調整土地出讓與轉租價格，讓中小企業可以入駐、大企業可以遷出，保證土地可持續利用。同時，合理布局用地功能與設施建設，規避土地開發混亂等問題，保持用地開發進度與企業升級進程步伐一致，有效增加土地增值收益，避免出現用地不足或閑置等問題。

四、結論與展望

綜上，本文提出了新的視角，以空間與效能雙維度作為績效評估框架，對濟南市中心城區低效工業用地進行精準識別，并提出提效策略，希望能夠為濟南市國土空間規劃提供技術支撐。但是，本文的實證探索部分還顯不足，還需不斷完善。第一，受數據獲取性限制，各個評估維度中只選取了一個指標代表，不夠全面綜合。第二，整合多源數據時面臨著標準不統一、數據缺失等問題，未來可結合影像數據和現場調研完善數據樣本。

參考文獻：

[1]" "周麟.“十四五”時期高質量發展視角下的工業用地配置優化[J].中國軟科學，2020（10）：156-164.

[2]" "楊志榮，吳次芳，靳相木，等.基于DEA模型的城市用地經濟效益比較研究[J].長江流域資源與環境，2009，18（1）：14-18.

[3]" "黃晶，馬蓓蓓，薛東前.基于SE-DEA模型的西安市土地利用效率及優化對策[J].干旱區研究，2015，32（3）：630-636.

[4]" "黃慧明，周敏，吳妮娜.佛山市順德區低效工業用地空間績效評估研究[J].規劃師，2017，33（9）：92-97.

[5]" "景濤，劉玉亭，程娟.小城鎮工業用地空間績效研究：以中山XL鎮為例[J].小城鎮建設，2019，37（8）：27-35.

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