基于社會交換理論的應急管理中公眾參與動力和困境分析

摘" "要：近年來，我國頻繁發生的各式各樣的的突發事件，如新冠疫情、南方洪災、四川涼山火災等，給社會和公眾帶來了嚴重的危害和影響。公眾參與作為應急管理中不可或缺的重要部分，不僅有利于公民自身，而且可以彌補政府在應急管理中的失靈。因此，基于布勞的社會交換理論分析公眾參與的動機和困境，以加強我國公眾參與應急管理建設，充分發揮公眾參與的價值。

關鍵詞：應急管理；公眾參與；社會交換理論

中圖分類號：D632.5" " " "文獻標志碼：A" 文章編號：1673-291X（2023）20-0149-03

引言

習近平總書記指出，我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀牛”事件；既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招；既要打好防范和抵御風險的有準備之戰，也要打好化險為夷、轉危為機的戰略主動戰。隨著風險社會的到來，各種各樣的突發事件頻頻發生，還有“黑天鵝”“灰犀牛”等造成重大影響和后果的事件威脅著國家的發展和人民的安穩。政府是國家權威性的表現形式，代表著社會公權力，同時也承擔著國家管理和社會治理的義務和職責。在應急管理中，政府占有諸多的優勢，其他個人或組織無法替代政府的主導地位。但是，若僅憑政府的力量是不可能完全應對好各種緊急事件的，政府還必須充分動員公眾和社會組織的力量和資源，才能將突發事件的危害降到最小甚至消滅。在當今建設公民社會及社會管理創新的大趨勢下，公眾參與是應急管理體系中不可或缺的環節，是突發事件中應急管理體系中的能動因素和基石，對提升應急管理成效具有重要價值。本文旨在探討應急管理中的公眾參與，基于布勞的社會交換理論來分析公眾參與的動機和困境，旨在對政府主導下的公眾參與工作有積極的啟示價值，以及推進公眾參與的深度與效度。

一、理論基礎

（一）應急管理

關于應急管理的定義，國內外諸多學者有著不同看法。我國有學者提出，應急管理并不單指突發事件后的處置工作，還包括有關政府部門根據突發事件的形成機理及表現特征，以突發事件應對和處置全過程為主線，具體實施預防、準備、響應、恢復為一體的系統工程和管理過程。在某種意義上，任何防止突發事件發生的行動、任何可以杜絕突發事件產生風險的力量，都是在突發事件應急管理的范疇之內。

關于應急管理階段，羅伯特希斯提出了應急管理中危機的縮減、預備、反應和危機恢復四個階段，也稱應急管理的4R 模式。伊恩米特羅夫認為，應急管理可分為五階段，第一個階段是信號偵測時期，第二個階段是探測和預防時期，第三個階段是控制損害時期，第四個階段是恢復時期，第五個階段是學習時期。筆者根據應急管理的基本過程和思路，將其劃分為三個階段，即危機爆發前的預防、危機爆發時的處理、危機后的總結三個階段。

（二）公眾參與

基于政治學的背景，公眾參與可以等同于政治參與。現代民主的基礎來源于政治參與，即公民通過一系列有組織的政治活動表達自己的利益訴求的一種民主制度。例如，塞繆爾等學者提出政治參與是公民試圖影響政府決策的活動，從法律的角度來看，公民的主要權利包括“參與”，即賦予公民參與的權利，公眾參與的過程可以看做是政府部門與公民意見的整合，是公民利用法律賦予的權利去對政府的權力進行有效監督和制約。

除了上述所說的政治角度和法學角度，新公共管理理論、社會管理理論、公民社會理論和參與民主制理論也為公眾參與應急管理提供了理論基礎和實踐支持，成為公眾參與發展的理論支撐。公眾參與政府應急管理，是指政府主導動員公眾參與預防和管理公共危機。唯有建立起多主體的應急管理聯動網絡，才能增強社會抵御突發事件的能力和增加民眾免受危機侵害的能力，從而進一步提高社會秩序的穩定性與促進經濟的持續快速發展。

（三）社會交換理論

霍曼斯建立了社會交換理論，而布勞和埃默森是這個理論的主要代表人。其基本思想是，人類（部分）行為是一種交換，在這種交換中，人們與他人互動，以獲得某種獎勵。埃默森關注的是微觀結構中個體行為層面的社會交換，布勞則將交換理論從微觀結構發展到宏觀結構，以考察更復雜的社會環境中的社會交換。

在應急管理中，公眾和政府為了避免或減少突發事件造成的損失，必須通過信息交換、讓渡權利、服從管理、提供保護等互動行為來提高危機發生前的預見能力、危機發生后的處置能力和事后的恢復能力。

二、應急管理中公眾參與的動力

（一）獲取社會報酬

布勞在他的著作《社會生活中的交換和權力》中，區分了兩種社會報酬：外在報酬和內在報酬。例如金錢、物品、邀請、幫助、服從等內在獎勵，即來自社會關系本身的獎勵，如快樂、社會認可、愛、感激等，并將尋求內在獎勵。

首先，公眾參與應急管理可以表達自己的訴求，以獲得政府、社會和他人的幫助，防止自己利益受到損害、生命受到威脅。例如，在河南暴雨所造成的洪水自然災害中，許多民眾通過微博、微信等媒體發出自己的求助信息，獲得眾多的評論和轉發，從而得到了專業救助人員和志愿者的救援。其次，公眾響應政府有關應急管理的號召，可以減少突發事件給自己生命安全帶來的威脅，減輕突發事件給日常生活帶來的干擾和不便，如在新冠肺炎疫情防治中民眾積極接種疫苗，在出入公共場所時出示健康碼和佩戴好口罩。最后，公民基于內在報酬的需要，主動積極地參與到應急管理中，是為了獲得社會贊同和自我意義的實現，如在汶川地震為保護學生而不懼危險重返教學樓的年輕老師。

除此之外，公眾參與與自身利益相關的突發事件應急管理，不僅能發展自身的應急知識和技能，表達自身的內在需求，而且能引導其他公眾個體參與突發事件應急救援活動，從而達到一個良性循環。

（二）權力不平等的壓力

某人如果在沒有某種特定服務和資源情況下也能生存和生活，那么他就可以不去依賴某種特定服務的提供者。社會交換理論認為在社會交換中義務不平等會使一方獲得權力，而另一方喪失社會獨立性。根據布勞的說法，個人或團體若想保持自己的社會獨立，就必須具備以下戰略資源、替代資源和強制力。具體來說，如果一個人可以在沒有某種服務或資源的境況下生活，那么他就不必依賴特定服務或資源的提供者。

而在突發事件中，特別是重大突發事件中，應急管理的一系列活動和措施都需要在政府的主導下，通過調動各種資源，統籌安排、計劃協調和組織實施才能實現。政府作為應急管理的主體，主要采取自上而下的路徑，實行等級化和集中化的管理模式，使用“命令—控制”的任務分配方式，使擁有專業應急管理機構和人才的政府部門有效運行，完成危機預警、最終決策、資源配置與保障、新聞發布、控制處理、善后處理與評估等一系列活動。而公民缺乏專業應急知識、技術和能力，在危機緊急情景下，公眾所擁有的合法權利受到威脅，其他個體或社會組織沒辦法提供必要服務和保障合法利益，其不擁有可以替代政府所提供資源的途徑，所以必須依靠政府部門的支持和救援。其次，政府在突發事件中享有行政緊急權力，為了應對危機，必須賦予政府公共部門權力和責任，使其能夠根據緊急情況依法限制公民的權利、增加公民的義務。所以，迫于政府權力的壓力，公民也會參與到應急管理中去。除此之外，社會輿論和規范以及道德要求也會促進公民參與應急管理。

三、應急管理中公眾參與的困境

有五種兩難困境存在于布勞的社會交換框架中，即共同利益與沖突利益的兩難，吸引與反抗的兩難，社會贊同、支援與其價值的兩難，獲得社會贊同與保持獨立性的兩難，權力反抗者的兩難。

根據我國公眾參與應急管理中的表現和特征，可將上述五種兩難簡化為公民個人和政府部門角度的三種困境。

（一）共同利益與沖突利益的困境

布勞認為，交易是一個混合博弈，其中合伙人既有共同的利益，也有沖突的利益。

公眾和政府所擁有的共同利益是公眾參與應急管理的前提之一，但在實現公眾和政府之間共同利益的過程中又存在著不同的利益。公眾更多考慮的是個人生命財產安全，而政府更多關注的是社會穩定和諧，此間，雙方都想要獲得更多報酬，而公民在應急管理活動中常常需要主動或被動地犧牲個人利益去維護公共利益，這時便產生利益沖突的困境。其次，政府部門和公眾秉持著“少做少錯，不做不錯”的觀念，有些人為了避免承擔較大責任，不愿意積極主動參與到應急管理中，而只是被動地執行上級下達的要求命令，導致公眾參與的積極性不高、程度不深。

（二）贊同、支援與其價值困境

在社會交換理論中，交換若想持續進行下去，就需要個人向他人提供贊同、認可和支持作為報酬，但過于頻繁地去認可他人，會降低其本身的價值。

報酬的價值本身有其所固有的矛盾性。公眾參與應急管理活動的原因之一是為了獲得內在報酬和外在報酬，但頻繁的報酬或過于豐富的報酬又會降低報酬的價值。譬如，在鄭州特大洪水危機中，公眾會頻繁地接觸到救助信息，而大量的信息會使得所發布的信息價值降低，即公眾獲得的信息報酬也會降低。在疫情防控管理初期，居民回家第一件事便是響應政府號召對自己進行酒精消毒，而在管理后期，酒精消毒這一行為未能及時帶來相應的報酬，這類行為就會在公眾中漸漸減少或消失。這讓公眾進退兩難：在回報的減值超過其增值的重要性之前，社會和政府應該提供多少補償來維持公眾參與應急管理活動意愿和行為。

（三）獲得贊同與保持獨立性的困境

就權力的條件而言，政府必須保持自己的社會獨立性，也就是說，政府可以不依靠他人而獲得凌駕于他人之上的權力。但為了使權力合法化，政府必須獲得追隨者的社會認可，因此政府必須承認他們對交換伙伴的依賴，并主動向他人提供服務和資源。這無疑在政府的獨立性和獲得認可的必要性之間制造了一個兩難境地。

政府是突發事件管理的主體，只有政府才能在突發事件發生時緊急調集大量的人力、財力和物力予以應對。但是現實中，由于受到各種不確定因素的影響，政府越來越難以獨立應對突發環境事件。許多學者的研究表明，政府必須授予社會組織和公眾參與應急管理相應的權力，但要通過法律制度的制定來使公民參與應急管理的權利責任明確化和地位合法化。可是政府如果授權過多或者授權不當，將難以在突發事件中起到統領全局的地位和協調各方的作用，如此，政府便陷入獲得公眾贊同和保持自身獨立性的困境。

四、總結與反思

布勞對于社會交換的定義是“當對方回報時發生的行為，當對方停止回報時行為停止”。所以，對于公民參與到應急管理中的行為，政府和社會必須給予正面反饋，可以從增加公眾參與的內在報酬和外在報酬來增加其參與的動力，還應將外在的權力轉換為內在的權威。面對公眾參與應急管理的困境，政府應努力平衡公眾所面對的利益沖突，通過增加針對性和多樣的報酬來維持公眾參與行為和意愿，但要注意授權的力度和深度。通過國內國外的實踐證明，本文從布勞的社會交換理論出發討論公眾參與應急管理的動力和困境，從而有效激發公眾參與意向，進而落實公眾參與行動，為應急管理中政府有效的公共管理和維護社會秩序提供了一定思路。

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