多元主體參與鄉村治理的困境與對策：基于“三治融合”體系的思考

摘" "要：鄉村治理現代化是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，黨的十九大明確提出了“自治、法治、德治”的鄉村治理框架。隨著鄉村經濟社會的不斷發展，鄉村的群眾組織、普通村民、公益組織、社會精英都逐漸在鄉村治理中扮演重要的角色，而且鄉村治理工作是一項系統性工程，需要聚集多方的智慧和力量，因此治理主體多元化是未來鄉村治理的發展趨勢。尤其在當前健全“三治融合”的鄉村治理體系的框架下，需要引入更多主體力量積極參與到鄉村社會治理中才能最終實現鄉村社會的有效治理。

關鍵詞：鄉村治理；多元主體；“三治融合”體系

中圖分類號：F302.2；D422.6" " " 文獻標志碼：A" 文章編號：1673-291X（2023）20-0014-03

引言

當前我國還是一個農村人口占多數的國家，處理好鄉村治理問題將能夠有力推動鄉村振興戰略向前推進，從全局意義上推動社會的現代化建設進程。進一步實現鄉村振興戰略規劃，則需要從基層治理層面有效推動治理現代化發展，以實現基層治理效能的有效提升，讓基層治理層面的治理能力現代化建設助力鄉村的現代化進程。“三治融合”作為基層治理實踐中涌現出的典型示范治理模式，能夠構建三位一體的基層治理實施路徑，推進鄉村治理的效能提升，對于實現鄉村振興戰略具有建設性作用。

一、三治融合的內涵和意義

自治、法治、德治具有不同的內涵和意義，三者之間既相互獨立，又相互補充，缺一不可。自治是法治和德治的前提和基礎。村民自治強調以村民為主，須充分調動村民的積極性，從而激發鄉村治理的活力，實現治理資源的優化配置。不同鄉村有著不同的地理位置和經濟發展水平。當地村民了解本村實際情況，村子的發展也與自身利益密切相關，所以由村民自身對本村事務做出的決策更貼切實際，往往能因地制宜發揮好地方特色。法治是自治和德治的保障和界線。要通過法律手段，為參與鄉村治理的主體提供公平、公正的環境，保證多元主體依法參與、依法辦事。德治是自治和法治的支撐和依靠。隨著社會經濟快速發展，一些鄉村原有的道德規范受到外來新生文化的沖擊。

二、多元主體參與鄉村治理的困境

（一）自治基礎有待完善

1.治理主體作用發揮不充分

多元治理主體因為職責邊界不清晰、主體地位不明確、主體地位“缺失”，導致應有的作用不能充分發揮，如村黨組織在鄉村治理方面投入精力過少、村委會在組織村民自治活動方面有欠缺、村民沒有充分參與鄉村治理等。

2.監督約束機制不健全

由于多元主體間監督約束機制不健全，對治理主體的行為缺乏監督，容易出現治理主體過分參與、消極參與甚至違規參與的問題，造成“越位”的現象，導致缺乏有效的監督標準對多元主體參與治理的行為和結果進行有效評估，無法準確對多元主體參與鄉村治理的行為進行定性。

（二）依法治理尚顯不足

多元主體法治意識尚待提高。治理主體整體素質差異很大，相當一部分村民文化程度較低，特別是年紀較大的群體多為小學文化水平，法律意識淺薄，缺乏用法意識，對國家的方針政策也不太了解。在面對合法權益受到侵害時，這部分群體不會使用法律武器，更不了解合法的維權途徑和措施。與此同時，治理主體不能明晰自身參與鄉村治理的權利與義務。譬如，村民通過村民大會參與了鄉村治理，但對自身在鄉村治理中所應該承擔的義務沒有清晰概念；部分基層干部工作延續“老一套”，存在人情社會的的思想，導致做出的決定存在很大的隨意性和主觀性。多元主體依法執行不規范，就會造成鄉村治理行為缺乏公信力，不利于依法治理的良性態勢。

（三）道德約束仍需強化

在鄉村治理過程中，多元主體的行為大多是通過主體自身的道德素養水平形成的，因此需要其發揮主觀能動性。加強德治水平就是通過加強道德教化的柔性力量，令人由內而外地糾正和約束自己的行為。與法治相比，德治具有更大的彈性治理能力，可以彌補法治的治理盲點，作用空間更為廣泛。而德治也是人治的一種體現，治理主體的整體素質亟需提高。在農村，一部分村民受教育水平低、文化素質低，對多元文化信息缺乏基本的辨別能力，需要對其進行正確的規范和引導。相比之下，有一部分受教育水平較高的鄉村精英在村民中威信比較高，他們在處理公共事務過程中有較強的號召力和組織力，對村民具有模范帶頭作用。因此，多元主體在參與鄉村治理過程中，在土地流轉、征地拆遷價值觀念等方面利益不一致、立場不一致，容易產生沖突和矛盾，這導致各治理主體參與鄉村治理合作極易喪失基本的信任基礎。

三、多元主體參與鄉村治理的對策

（一）健全自治機制

1.明晰多元主體職能

鄉村治理涉及主體眾多，而各主體之間職責界限不明確，容易出現各治理主體職能越位、缺位等問題，致使各治理主體作用不能有效發揮，使鄉村治理實踐中出現諸多難以解決的困境問題。

第一，明確界定鄉鎮基層政府、村“兩委”的職責范圍。要發揮農村基層黨組織在鄉村治理中領導核心的作用，不斷加強自身建設，提升黨員干部的整體素質，在不斷加強基層黨建的同時，履行鄉村治理統籌工作職責。鄉鎮基層要政府不斷優化自身的治理行為，明確自身職能定位，由傳統的“社會管理”轉向“社會服務”，轉型成為服務型政府，將政府與其他主體之間關系轉變為互相監督、互助合作、共同進步的關系。在面對權利交叉領域時，要積極建立溝通渠道，解決問題，從而激發鄉村治理主體的活力。

第二，明確基層社會組織的功能。一方面，要積極培育新型經濟組織、各類公益組織等涉及鄉村社會各方面的基層社會組織，充分發揮其服務鄉村的功能；另一方面，基層社會組織要保持自身獨立性和非政府性的特征，及時轉變自我身份，由管理客體轉變為管理主體，幫助政府和村民之間實現良性互動。

第三，確保村民的主體地位。一方面要尊重村民的主體地位，積極發揮村民參與鄉村治理的能動作用，推動鄉村社會有效治理；另一方面，要充分了解和尊重村民的訴求，使鄉村治理工作與村民生活息息相關，讓村民在參與鄉村治理過程中提高責任感和認同感，激發村民參與鄉村治理的主動性、積極性。

2.建立權力監督平臺

鄉村治理具有系統性和長期性的特點，需要全社會范圍內共同參與。參與鄉村治理的不同主體有各自不同的利益訴求，有的想獲得經濟利益，有的想獲得社會認同。因此，必須建立與之相匹配的自治監督平臺，對多元主體參與鄉村治理的行為進行合理監督，將權力約束在框架內，依法依規開展工作。

第一，在組織形式上成立自治監督委員會。成立由老黨員、老干部、村民代表等多方人員構成的自治監督委員會，對多元主體參與鄉村治理行為進行監督，確保多元主體的治理行為合法合規，符合公共利益。監督內容以線上線下相結合的方式公開，在線下充分利用好政務公開欄、村集體廣播，在線上依托“互聯網+”，打造方便農民使用的微信公眾號、微信群，將監督和新媒體有效結合，保證多元主體運用權力（利）的全透明、公開化。

第二，在制度形式上建立自治評議制度。建立與之匹配的量化考核指標體系，明確多元主體參與鄉村治理的考核目標和方式。例如，每季度召開一次村民評議大會，通過村干部報告工作、村民代表民主評議的形式，對多元主體參與鄉村治理的結果進行評估考核，并適當予以獎勵或處罰。

（二）優化法治環境

1.優化法治內部環境

一方面，樹立法治思維。培育法治文化，最先要解決的問題是法治思想基礎薄弱的問題。鄉村治理的法制化往往會與傳統的村規民約產生沖突。許多農村村干部法律意識淺薄，在面對問題時依法辦事的能力弱，對法治建設認識不足，導致在處理日常事務糾紛時側重于強調人際關系，或以權力壓制，或想做“老好人”“和稀泥”，重人情、輕法治。參與鄉村治理的多元主體首先要知法懂法用法，懂得用法律武器來維護自己的權利。其次要了解自身參與鄉村治理的法定權利和義務，明確自己的主體地位。尤其是鄉村基層干部，更應該接受良好的的法治教育，提高法律意識和法治素養，提高運用法律思維處理鄉村治理過程中遇到的矛盾和問題的能力，樹立基層干部用法為民、服務為民的意識。

另一方面，加強普法教育。要加強鄉村社會的法治化建設，就必須堅定不移地推動普法教育，使法律成為地方政府、鄉村社會組織及村民行為的基本規則。如今鄉村大量青壯年走向城市，留下的村民群體多為老年人和兒童，對于學習新思想的能力較弱，因此必須加強法律宣傳和法治教育。通過有針對性的實踐方式開設普法講堂，組織觀看法治宣傳節目，建設法治文化基礎設施等，以真正貼近農村生活為導向；用農民群眾喜聞樂見的形式和內容、通俗易懂的語言，講好法律知識，幫助多元主體理解他們最關心、最真實的行為，并在潛移默化中接受法律的熏陶。

2.優化法治外部環境

鄉村治理體系的順利轉型，需要完備法律法規體系。當前我國相關法律內容涵蓋鄉村治理各個方面，具有多層次的特點，但仍需要進一步補充和完善。

第一，完善多元主體參與法律制度框架。要通過完善法律法規體系，明確界定主體地位、內容、程序、監督等方面，建立黨組織、政府、社會組織、村兩委以及村民等的良好合作關系，并搭建鄉村治理制度平臺。這一過程中尤其要強調確保公民的法律主體地位，在各流程上要充分吸收、采納村民的意見與建議，尊重村民的主人翁意識，加強村民的參與感和責任感。

第二，堅持黨對法治建設的全面領導。黨的領導是實現鄉村治理有效的重要政治保障，因此，各級黨組織要加強鄉村法治建設，提升村民法治意識，保障鄉村治理不偏離正軌。

（三）提升德治水平

1.加強道德自律約束

德治是一種以傳統的道德規范作為手段進行鄉村治理的方式。所謂道德自律，是道德主體自愿地認同并踐行道德規范，把外在的道德要求轉化為內在的自主行動的行為。相對于法治被動地接受法律法規的強制約束，道德自律通過主體自覺地遵守行為規范，從行為源頭上約束主體行為，更有效地減少矛盾的發生，更能夠大幅度地降低自治和法治的成本，彌補治理過程中的行為缺失。做好道德自律，最重要的是要弘揚好社會主義核心價值觀。對于一個國家、一個民族來說，最具持久力的力量就是擁有共同認可的文化和價值觀。社會主義核心價值觀是中華民族共同的精神紐帶，必須要通過不斷的教育引導和普及宣傳，將社會主義核心價值觀內化于心、外化于行。

2.重塑村規民約

村規民約指的是某個鄉村的“老規矩”，是鄉村幾十年甚至幾百年傳承下來的傳統文化，對該村的村民具有較大的約束加之村民對村規民約的認可度很高，村規民約相比于法律條文更深入人心、通俗易懂，因為其中包含了村民的集體智慧。它引導多元主體自我約束、自我管理、自我監督。其涉及面、覆蓋面廣泛，包括鄉村社會的禮儀規范、社會美德、道德修養等等。村規民約重塑過程也是與時俱進的重造過程，是“取其精華，去其糟粕”的過程。其制定要有規范的程序，同時必須要得到廣大村民和各鄉村治理主體的認同，結合當地的村風民俗、鄉村社會公共道德、鄉村治安保衛工作和其他社會的公共秩序等實際情況制定。

3.培育新鄉賢群體

鄉村振興戰略的實施使農村面貌發生了巨大改變，但鄉土人才資源始終是實現農村持久創新發展的不竭動力。提升鄉村德治需要充分挖掘傳統鄉賢文化的精髓，積極培育新鄉賢群體。近幾年中央一號文件多次強調要重塑鄉賢文化，地方政府在貫徹中央政策精神時要因地制宜，實施各類新鄉賢培育工程，支持村莊成立鄉賢社會組織等，為新鄉賢參與家鄉發展創造有利條件。新鄉賢出身農村，與村民天然地親近，容易獲得村民的支持；同時，新鄉賢也能從村民身上獲得價值認同，從內心生發出更多的精神動力，從而在鄉村治理過程中更積極地作為。

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