數(shù)字政府背景下政府公共服務(wù)模式創(chuàng)新變革

摘要：在數(shù)字轉(zhuǎn)型大背景下，當(dāng)前國內(nèi)公共服務(wù)領(lǐng)域存在的主要問題是政府服務(wù)與公眾需求難以精準(zhǔn)匹配，促使服務(wù)模式創(chuàng)新變革，在大數(shù)據(jù)、泛在智能、云計(jì)算等智能技術(shù)的支持下，為解決以往政府信息化建設(shè)中存在的縱橫強(qiáng)弱、孤島林立等問題。提出智慧化公共服務(wù)概念，公共服務(wù)建設(shè)應(yīng)是服務(wù)型、創(chuàng)新型、智慧型、協(xié)同型，由多元主體參與、以業(yè)務(wù)場景為導(dǎo)向，數(shù)據(jù)融合應(yīng)用、統(tǒng)籌運(yùn)營建設(shè)的政府公共服務(wù)模式，為數(shù)字化政府背景下的政府公共服務(wù)創(chuàng)新提供新方向。

關(guān)鍵詞：數(shù)字化轉(zhuǎn)型；智慧化公共服務(wù)；數(shù)據(jù)融合；公共服務(wù)模式

一、前言

數(shù)字中國時代，對數(shù)字政府及公共服務(wù)建設(shè)提出新的要求，《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》等政策文件明確指出，數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)入智慧化階段。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確指出要“加強(qiáng)數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會治理等數(shù)字化、智能化水平”[1]。智能技術(shù)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展廣泛融合，在促進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮重要作用，為政府公共服務(wù)模式創(chuàng)新提供有效的技術(shù)支撐[2]。本文提出智慧化服務(wù)建設(shè)理念和建設(shè)總體框架，探索數(shù)字技術(shù)全方位賦能政府公共服務(wù)新模式。

二、政府公共服務(wù)創(chuàng)新變革理論分析

隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等智能化技術(shù)的涌現(xiàn)，政府公共服務(wù)建設(shè)也隨之不斷演進(jìn)迭代（見圖1），實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)數(shù)字賦能建設(shè)，從電子政務(wù)政府組織治理1.0階段、平臺驅(qū)動的政府?dāng)?shù)字化建設(shè)2.0階段，正向數(shù)字政府治理能力數(shù)字賦能建設(shè)3.0階段邁進(jìn)，真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)通、業(yè)務(wù)通、協(xié)同通、交互通。

（一）治理方式：政府治理轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同治理

整體性政府治理模式雖提出橫向和縱向協(xié)同治理，但在執(zhí)行過程中還是受傳統(tǒng)思維和現(xiàn)實(shí)技術(shù)改造等情況制約，協(xié)同往往體現(xiàn)在政府部門之間，在公共服務(wù)供給時仍以政府為主，企業(yè)、個人等社會層面的需求無法得到充分表達(dá)，缺乏面向公眾需求的精準(zhǔn)化供給能力[3]。

隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、泛網(wǎng)絡(luò)等智能化方向技術(shù)普及，為了滿足群體智能與萬物互聯(lián)的需求，公眾對政府公眾服務(wù)要求的高效性、便捷性，真正實(shí)現(xiàn)一站式通辦服務(wù)能力建設(shè)。應(yīng)加大政府開放力度，與企業(yè)、個人等多維度服務(wù)能力供給方加強(qiáng)合作，依托江蘇移動運(yùn)營商大數(shù)據(jù)處理能力，結(jié)合政府公共服務(wù)部門相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)行數(shù)據(jù)融合，構(gòu)建以業(yè)務(wù)場景為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)模型，以便提供更精準(zhǔn)的公共服務(wù)。

（二）數(shù)據(jù)處理方式：數(shù)據(jù)集中轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)聯(lián)接

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的高速發(fā)展，全社會范圍內(nèi)數(shù)據(jù)資源呈現(xiàn)爆炸性增長態(tài)勢，政府部門逐漸成為數(shù)據(jù)資源的主要生產(chǎn)者和匯集者，現(xiàn)階段我國80%的可用數(shù)據(jù)資源掌握在政府手中[4]。目前，政府積極探索從數(shù)據(jù)集中到數(shù)據(jù)聯(lián)接轉(zhuǎn)變，通過數(shù)據(jù)開放、開放開發(fā)、數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營等方式，鼓勵公眾、企業(yè)對政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行增值性開發(fā)利用，有效激活、釋放政府?dāng)?shù)據(jù)價值。

如今，政府主導(dǎo)的協(xié)同治理在公共服務(wù)領(lǐng)域的普遍應(yīng)用已經(jīng)顯現(xiàn)出主體協(xié)同響應(yīng)不一致、參與主體間利益分配不均、復(fù)雜多主體關(guān)系交錯形成的問責(zé)制等問題，已不能適應(yīng)現(xiàn)在復(fù)雜的公共應(yīng)用場景需求，分布式、去中心化的協(xié)同治理將是主流。在5G、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新技術(shù)手段支持下，構(gòu)建政府—市場－社會的政府、企業(yè)、個人多方主體協(xié)同治理新格局。

（三）服務(wù)供給關(guān)系：總量供應(yīng)不足、供需不匹配轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)精準(zhǔn)化、智慧化供給

政府公共服務(wù)供給與民眾需求不匹配是當(dāng)前我國公共服務(wù)領(lǐng)域的主要問題。我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這對政府公共服務(wù)能力提出更高的要求，倒逼政府公共服務(wù)供給機(jī)制改革。傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給存在多種問題，像社會公共服務(wù)總量不足、政府公共服務(wù)與民眾需求不匹配、服務(wù)質(zhì)量低下等都為數(shù)字政府時代公共服務(wù)深化供給側(cè)改革帶來障礙。

數(shù)字政府時代，隨著大數(shù)據(jù)、泛在智能等新型技術(shù)的應(yīng)用，政府應(yīng)全面提升政府公共服務(wù)領(lǐng)域的履職能力，建立與公眾需求相關(guān)的數(shù)據(jù)模型，輔助公共服務(wù)有關(guān)部門提供便捷高效的精準(zhǔn)化、智能化服務(wù)。

三、公共服務(wù)智慧化建設(shè)總體框架構(gòu)想

（一）智慧化公共服務(wù)概念

隨著5G、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代通信技術(shù)的快速發(fā)展，在物聯(lián)網(wǎng)—數(shù)聯(lián)網(wǎng)—智聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)互聯(lián)的大背景下，物理域、數(shù)字域和認(rèn)知域的界限被打破，三個領(lǐng)域?qū)?shí)現(xiàn)互聯(lián)互通[5]。在數(shù)字中國大背景下，由政府、企業(yè)、公眾多元協(xié)同治理，以政府+技術(shù)為核心，通過數(shù)據(jù)+技術(shù)賦能，實(shí)現(xiàn)主體、平臺、業(yè)務(wù)三方面智能聯(lián)接，公共服務(wù)主體與客體間智能交互，政府端精準(zhǔn)判斷的智慧決策，以及全域各主體間協(xié)同、人工智能技術(shù)的智能應(yīng)用。泛在智能核心中間層位AI新基建，是新算力、新算法、數(shù)據(jù)新要素三位一體的智能中臺，泛在智能技術(shù)將促進(jìn)政府管理過程根本性變革，協(xié)同治理，政府、企業(yè)、公眾等多主體運(yùn)營，政府資源配置將以分布式、去中心化形態(tài)存在于社會各個領(lǐng)域，將資源最大化應(yīng)用，形成以公眾業(yè)務(wù)需求、具體應(yīng)用場景為導(dǎo)向，科學(xué)動態(tài)分配公共服務(wù)數(shù)據(jù)資源的新模式。

（二）智慧化公共服務(wù)總體框架

政府“智慧化服務(wù)”總體框架見圖2。泛在智能新技術(shù)的融合，搭載AI新基建能力的智慧中臺，對外提供語音、圖像視覺、知識圖譜等大量AI能力，結(jié)合政府公共服務(wù)創(chuàng)新變革理論，治理方式由以往政府單一治理轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾絽f(xié)同治理，數(shù)據(jù)處理方式由數(shù)據(jù)集中轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)聯(lián)接。公共服務(wù)供給方式將由供需不匹配轉(zhuǎn)化為智慧精準(zhǔn)供給的服務(wù)模式。智慧化公共服務(wù)總體框架由智慧交互、智慧應(yīng)用、智慧聯(lián)接、智慧中樞、智能技術(shù)支撐五大部門組成。自下而上，智慧化服務(wù)參與程度和服務(wù)水平將逐步提升。

四、政府智慧化公共服務(wù)創(chuàng)新模式分析

（一）統(tǒng)籌運(yùn)營模式

在數(shù)字政府背景下，公共服務(wù)部門運(yùn)營模式從分散獨(dú)立建設(shè)走向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)運(yùn)營，為用戶提供全方位、智慧化的公共服務(wù)技術(shù)支撐。通過集約化、一體化建設(shè)平臺，政務(wù)數(shù)據(jù)共享等統(tǒng)一數(shù)據(jù)資源管理，推動各業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)的挖掘、清洗融合、更新維護(hù)及安全管理，實(shí)現(xiàn)從聚、通、用到用、通、聚的雙向驅(qū)動，將公共服務(wù)所需的數(shù)據(jù)、算力、算法模型等資源整合匯聚在一起，由統(tǒng)一的運(yùn)營公司提供系統(tǒng)建設(shè)，最大限度避免各部門重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)，為公眾提供一號認(rèn)證、一事通辦、一碼通城的智慧化服務(wù)。

（二）數(shù)據(jù)融合應(yīng)用模式

智慧化公共服務(wù)架構(gòu)中的業(yè)務(wù)中臺、數(shù)據(jù)中臺、智能中臺為數(shù)據(jù)融合、業(yè)務(wù)融合和技術(shù)融合奠定了基礎(chǔ)。公共服務(wù)通過建立內(nèi)部中臺之間及各部門應(yīng)用系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)融合對接與服務(wù)模式創(chuàng)新，提供數(shù)據(jù)的挖掘、清洗融合、分析、可視化、安全管理等服務(wù)，為領(lǐng)導(dǎo)層科學(xué)決策提供直觀、可視化數(shù)據(jù)支撐，為社會大眾和企業(yè)提供個性化服務(wù)，為政府辦公人員整合所需數(shù)據(jù)資源，協(xié)同辦公，提高工作人員辦公效率。

各參與主體間依托數(shù)據(jù)中臺的數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)交換服務(wù)能力，借助數(shù)據(jù)中臺的數(shù)據(jù)治理與交換能力，與業(yè)務(wù)中臺的業(yè)務(wù)需求相結(jié)合，制定相應(yīng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，通過對數(shù)據(jù)的清洗、比對、校驗(yàn)形成業(yè)務(wù)需求相關(guān)數(shù)據(jù)群，形成智慧中臺多維數(shù)據(jù)分析能力，建設(shè)數(shù)據(jù)模型、開展數(shù)據(jù)分析、通過數(shù)據(jù)展示服務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)能力、開發(fā)數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)。數(shù)據(jù)融合應(yīng)用建設(shè)流程見圖3。

（三）業(yè)務(wù)場景導(dǎo)向服務(wù)模式

智慧化公共服務(wù)建立以服務(wù)場景為導(dǎo)向的服務(wù)新模式，主要包括智慧服務(wù)辦理、智慧社會管理、智慧防治三大領(lǐng)域，通過關(guān)聯(lián)多元業(yè)務(wù)場景、能力建設(shè)，搭建智慧平臺，強(qiáng)化多元參與方之間的信息數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)智慧化公共服務(wù)。為了應(yīng)對自然災(zāi)害頻發(fā)、全域短信發(fā)送困難、實(shí)時短信要求高、送達(dá)信息不精準(zhǔn)、發(fā)送詳情難統(tǒng)計(jì)、異常人員難監(jiān)測、歷史軌跡難追溯等現(xiàn)存痛點(diǎn)問題。江蘇移動依托自身大數(shù)據(jù)處理能力及海量數(shù)據(jù)優(yōu)勢，結(jié)合相關(guān)行業(yè)數(shù)據(jù)、政府部門相關(guān)數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)、泛在智能等新技術(shù)，通過對關(guān)鍵指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，建立相關(guān)識別模型能力，面向應(yīng)急管理、氣象等部門，提供以業(yè)務(wù)場景為導(dǎo)向的智能應(yīng)急服務(wù)數(shù)據(jù)支撐。事前，區(qū)域?qū)崟r洞察、隱患區(qū)域識別；事中，報(bào)警定位、實(shí)時預(yù)警、警情收集、應(yīng)急指揮；事后，案例生成。

公共服務(wù)智慧化改造，以業(yè)務(wù)場景為主導(dǎo)的服務(wù)模式將引領(lǐng)公共服務(wù)向智慧化、場景化發(fā)展，公共服務(wù)從被動采用數(shù)據(jù)到主動挖掘數(shù)據(jù)，從單一場景數(shù)據(jù)調(diào)用到多業(yè)務(wù)場景關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)運(yùn)用，不斷向縱深推進(jìn)公共服務(wù)智慧化發(fā)展。

（四）多元主體參與模式

智慧化公共服務(wù)多元主體參與、多方協(xié)同的供需適配型創(chuàng)新，解決了以往單一主體供應(yīng)模式中服務(wù)供需不匹配等問題，滿足公眾個性化、定制化的公共服務(wù)需求。多元主體參與模式核心是以政府為聯(lián)接主體，通過多個參與主體間的協(xié)同管理、協(xié)同創(chuàng)新、數(shù)據(jù)共享協(xié)同應(yīng)用機(jī)制，推動多元主體協(xié)同治理。在智慧化服務(wù)建設(shè)中，堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開放思維，以數(shù)據(jù)資源為紐帶，政府、企業(yè)、公眾各方廣泛參與，有效發(fā)揮參與主體各方所長，做好公共服務(wù)評價機(jī)制，以公眾服務(wù)評價為切入點(diǎn)，修補(bǔ)公共服務(wù)能力缺陷。

江蘇智能安防服務(wù)平臺由江蘇移動依托自身大數(shù)據(jù)能力優(yōu)勢打造，主要面向公安部門，協(xié)助其完成區(qū)域安全防控及預(yù)警信息監(jiān)測。基于運(yùn)營商基站位置信令數(shù)據(jù)，提供防控區(qū)域的熱力、客流、客源及客群的可視化服務(wù)，主要提供實(shí)時洞察、多級防控、外來人口幾個板塊服務(wù)支撐。

實(shí)時洞察：基于移動基站客流，配置區(qū)域熱力展示，通過實(shí)時客流分布、客流趨勢、客流來源、訪客洞察、客流預(yù)警等可視化界面展示，協(xié)助公安部門掌握區(qū)域人員詳情，實(shí)施區(qū)域統(tǒng)籌治理。

多級防控：結(jié)合客流聚集可視化技術(shù)，分析區(qū)域間客流流向趨勢，實(shí)現(xiàn)了客流趨勢精準(zhǔn)預(yù)測、區(qū)域交通方式識別等功能點(diǎn)，幫助公安部門提前應(yīng)對潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)，準(zhǔn)確提供精準(zhǔn)的防控圈人流預(yù)測及預(yù)警服務(wù)。

外來人口：對區(qū)域內(nèi)的外來人口進(jìn)行分析，包括熱力展示、人流統(tǒng)計(jì)、來源分析、洞察分析、歷史數(shù)據(jù)等，提供個性化人口數(shù)據(jù)展示功能，根據(jù)選擇外來人口歸屬地展示對應(yīng)的區(qū)域外來人口的洞察特征，為公安部門快速了解流動人群總體情況，識別潛在異動風(fēng)險(xiǎn)提供數(shù)據(jù)支撐。

江蘇智能安防服務(wù)平臺，依托江蘇移動龐大的用戶數(shù)據(jù)、多樣化的數(shù)據(jù)應(yīng)用、實(shí)時數(shù)據(jù)等優(yōu)勢，參與對外來人口的來源分析、人流統(tǒng)計(jì)、洞察分析等，將專業(yè)化的人流信息、個性化的產(chǎn)品服務(wù)、前沿的科技感知進(jìn)行多維度、立體化、精準(zhǔn)化傳播，協(xié)助區(qū)域管理人員和轄區(qū)公安人員實(shí)時掌握人流數(shù)據(jù)及識別潛在異常風(fēng)險(xiǎn)提供數(shù)據(jù)支撐，為公安部門、區(qū)域管理人員、公眾提供智慧化交互式公共服務(wù)，多元主體共同參與，通力合作，發(fā)揮自身優(yōu)勢，使得相關(guān)數(shù)據(jù)資源被最大化地高效利用，為社會大眾提供更加智慧便捷的服務(wù)。

五、結(jié)語

在數(shù)字政府建設(shè)背景下，對過往政府信息化建設(shè)中存在的縱強(qiáng)橫弱、信息孤島、重復(fù)建設(shè)等問題進(jìn)行分析，提出以協(xié)同治理、數(shù)據(jù)融合、去中心化、統(tǒng)籌運(yùn)營為特征的政府公共服務(wù)智慧化創(chuàng)新變革。公共服務(wù)智慧化改革是多元主體參與、以業(yè)務(wù)場景為導(dǎo)向、數(shù)據(jù)融合應(yīng)用、統(tǒng)籌運(yùn)營的新型服務(wù)模式，使得各參與方之間能夠數(shù)據(jù)共享，高效利用數(shù)據(jù)，形成業(yè)務(wù)中臺、數(shù)據(jù)中臺、智慧中臺一體化的數(shù)智化公共服務(wù)。將各參與方共享數(shù)據(jù)高效利用于業(yè)務(wù)中，實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)業(yè)務(wù)智慧化、領(lǐng)導(dǎo)決策科學(xué)化、治理精細(xì)化、部門辦公協(xié)同化四位一體的新型智慧化公共服務(wù)。

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作者單位：中國移動通信集團(tuán)江蘇有限公司

■ 責(zé)任編輯：張津平