提高鐵路建設項目審計質量的有效途徑探索

摘要：目前，鐵路投資仍處于高位，鐵路建設項目開展正如火如荼，提高鐵路建設項目審計質量是新時代下鐵路內部審計落實“交通強國，鐵路先行”的應有之義。本文首先分析建設項目存在的問題，研究如何在既有審計領域聚焦關鍵環節，挖掘審計深度，防范重大風險，其次跟蹤問題，強化考核，依法追責，促使建設單位強化審計結果運用，防止問題的再次發生，最后提出現階段審計范圍存在的不足，拓展審計寬度，旨在助力鐵路事業高質量發展。

關鍵詞：鐵路建設項目；審計質量；有效途徑

一、挖掘審計深度、防范重大風險

（一）緊盯“三重一大”事項決策關，當好黨風廉政建設的監督者，念好領導人員廉政履職的“緊箍咒”

規范履行“三重一大”事項的民主決策程序是建立現代法人治理結構的重要標志，是市場經營發展的必然要求，厘清決策權限，規范決策流程是領導人員正確履職的前提和保障；對于中央八項規定精神落實情況的查證是將黨風廉政建設貫徹落實在審計工作中的直接體現。緊盯“三重一大”事項決策關，將中央八項規定精神的遵守情況與領導人員經濟責任有機結合實施同步審計，是促進領規范決策、提高決策水平、加強廉潔從政、確保正確履職的有效手段。

1.焦聚決策范圍，鎖定議事清單

“三重一大”事項是指重大決策、重要人事任免、重大項目安排及大額資金運作的事項，查看黨委會、董事會以及總經理辦公會議事清單的決策范圍是否完整，有無交叉重疊或決策權限不清的事項，是否能突出黨在公司治理結構中“把方向、管大局、促落實”的領導作用。第一，從建設單位的會議紀要出發，選取記錄的“三重一大”決策事項，追查審批流程是否完整、前期論證是否充分、研討過程是否合規、是否存在越權決策的情況。第二，從建設單位已發生的重要事項及銀行流水入手，追查至會議紀要，核實是否存在未經決策或先實施后決策以及將同一事項支付的款項拆分成多筆的情況。

2.聚焦八項規定，鎖定履職待遇

對于中央八項規定精神落實情況的查證，已成為每次建設項目審計的“規定動作”，也是領導人員經濟責任的必查內容。第一，查看制度的制定情況，是否符合國鐵集團相關制度的要求，有無提高報銷標準、擴大報銷范圍等違規問題。第二，查看制度的執行情況，主要關注會議費、業務招待費、培訓費等費用的報銷情況，核實業務發生的真實性，是否通過虛開發票套取費用形成“小金庫”；將差旅費中領導人員出差日期與出席“三重一大”等重要會議的日期作比對，核實差旅費報銷的真實性和合理性。第三，通過與建設單位相關人員談話，為領導人員精準畫像，從細枝末節中找到蛛絲馬跡。

對于在以上環節查出的問題，因決策不當形成損失，應根據國鐵集團《所屬單位主要領導人員經濟責任審計規定》對領導人員進行定責，發現存在“小金庫”或利益輸送，根據金額和性質的重要程度，進行相應的處理。

（二）緊盯招標管理與合同簽訂規范，營造公平公開公正競爭的氛圍

招投標管理是鐵路工程建設的主體部分，對中標單位的選擇關系著整個鐵路工程的質量，但也是產生利益輸送和腐敗滋生的多發領域。合同是雙方履行義務、享有權利的法律基礎，也是建設單位支付工程款、辦理竣工結算及工程索賠的重要依據。審計中存在的問題包括違規設置招標條件、限制潛在投標人，未按招標條件選定中標人，合同簽訂不規范導致無法索賠等問題仍發生，緊盯招標管理與合同簽訂規范關，審計招投標管理的真實性和合同簽訂的規范性是切實做好事前預防、事中控制、事后監督的必然要求。

1.聚焦招標管理，鎖定評審環節

第一，關注招標條件設置的合理性，有無人為提高或降低招標條件，設置不合理的條件限制或排斥潛在投標人，最高限價的設置是否公允或超概算。第二，關注招標內容的合理性，在標段劃分上有無人為拆解有意降低各標段金額、采用化整為零的形式規避公開招標；在工作量編制上，核實工程量清單的完整性和準確性，為后續支付工程款、調整合同價款、辦理竣工結算及工程索賠等提供重要依據。第三，關注招標方式的合理性，查看未采用公開招標的事項是否符合《中華人民共和國招標投標法》中關于非公開招標的條件或履行規定的審批程序。第四，關注評審過程的合理性，查看評審委員會的構成及評審辦法是否符合規定，最終選定的中標單位是否符合招標文件中要求的資質與條件。

2.聚焦合同簽訂，鎖定履約條款

第一，關注合同簽訂的時間和標的，是否按規定在中標通知書下發之日的10日內簽訂，約定的主要工作量及價格是否與招標文件中的要求一致。第二，關注合同履約條款。雙方權益和義務約定是否清晰完整，尤其要關注質保期限是否符合《建設工程質量管理條例》中關于建設工程的最低保修期限，質保金是否按工程結算價款總額的5%預留，對于工程進度約定是否明確，避免因約定不清導致責任推諉、索賠困難。第三，關注合同履行情況，查看中標單位是否在未征得建設單位同意的情況下，將工程主體部分分包轉包；查看分包轉包單位的資質能否滿足施工要求，如果存在違規分包轉包的行為，要督促建設單位依據合同約定，向中標單位追究違約責任。

對于在以上環節查出的問題，要進一步查證導致問題發生的原因，重點關注建設單位體制機制是否健全，相關的內控制度是否完善并得到有效執行，為建設單位從根源上整改問題創造條件。

（三）緊盯建設項目資金使用關，筑牢國鐵集團資金安全的防火墻

建設資金的使用和管理是建設項目審計的生命線，對建設資金管理和使用情況的審計要貫穿整個審計過程的始終，圍繞建設資金這條主線，突出重點單位和重要環節。近年來，鐵路建設項目審計發現存在建設資金管理及使用方面的問題較普遍，例如，建設單位未及時取得政府補助，提前驗工計價并支付工程款，資金使用效率不高導致成本增加。對此，應緊盯工程建設資金使用關，加強對建設資金安全的審計，防止國有資產流失。

1.聚焦資金安全，鎖定資金流向

第一，查看建設單位、施工單位與開戶銀行簽訂的資金監管協議及施工單位的銀行流水，分析施工單位的資金流向，既不能因為施工單位內部資金管理制度而將建設資金集中歸集，更不能將建設資金抽逃、轉移，挪作其他建設項目使用。督促建設單位監督建設資金流向，確保建設資金專款專用。第二，查看政府出資及政府補助的到位情況，確保建設資金投入到位，避免因資金短缺引起工期拖延，嚴格按照相關約定爭取政府補助，維護建設單位合法權益。第三，關注施工過程中各類變更設計的原因及程序，引起建設成本增加的，要核實責任方，如果不屬于建設單位責任，應根據合同條款向責任方索賠，并查看變更設計是否履行《鐵路基本建設項目投資管理辦法》中要求的“先批準、后變更、先設計、后施工”的程序，防止違規變更設計而出現“未批先干”的情況。第四，查看每筆支付的工程款，核實驗工計價工程量的真實性，必要時進行實地踏勘，確保建設單位根據工程進度據實辦理驗工計價，防止出現提前驗工、虛假驗工、超撥工程款的情況。

2.聚焦資金效率，鎖定資金籌劃

目前，建設單位資金效率方面問題較普遍，存在屢查屢犯的現象。以某中部鐵路建設單位為例，2020年1～8月，銀行賬戶運營資金的平均余額為1.9億元，同年9月，月初運營資金余額2.5億元且滿足運營資金需求的情況下，仍再次申請貸款2億元，月末運營資金余額4.8億元，超出流動資金維持運營的合理水平。到2021年3月末，該建設單位銀行賬戶運營資金余額恢復至日常水平。自2020年9月16日放貸至2021年3月19日全部使用完畢，按貸款利率3.99%計算，增加資金成本為410萬元。通過關注建設資金使用效率，督促建設單位統籌使用資金，在滿足生產建設的前提下，合理規劃貸款額度的使用或提前歸還部分貸款，避免出現存貸款余額雙高、資金長期閑置以及增加資金成本的情況。同時，要挖掘產生此類問題的深層次原因，從建設單位籌集資金管控制度、預算管理以及業績考核辦法等方面查找漏洞，督促建設單位從根源上進行整改。

二、跟蹤問題整改、強化考核的措施

（一）完善審計整改責任制，將整改效果納入領導人員績效考核體系

被審計單位主要負責人作為審計問題整改的第一責任人，對審計問題的整改效果及建立長效機制負有主體責任。現階段，各鐵路建設單位領導人員工資收入由基本年薪、績效年薪和任期激勵收入三部分組成，其中，關于審計方面的考核指標僅在績效年薪中建設項目考核評分標準表提及：對審計配合不力、不能及時提供資料的每項扣2分，并未單獨設置關于審計發現問題整改效果的考核指標。將審計發現問題整改效果單獨納入領導人員績效考核體系，既有利于促使領導人員在審計問題整改中發揮帶頭作用，也有利于提高審計在鐵路建設企業中的地位，有利于審計工作后續順利開展。

（二）加大考核和追責力度，將審計的發現問題納入施工單位（供應商）信用評價體系

對于在審計過程中發現的問題，要分析產生的根源，是制度缺陷還是人為失誤導致，是疏忽錯誤還是有意舞弊導致。對于舞弊導致的、形成損失的、屢審屢犯的問題，要本著“發現一起、查處一起、追責一起”的原則，不能以改正代替追責，依據建設單位的薪酬管理辦法等相關規定，考核責任人，嚴格執行《鐵路建設項目施工企業信用評價辦法》等文件，對施工企業（供應商）在建設過程中的違法違規行為核減評價分數。

（三）建立審計結果公告制度，豐富審計結果運用形態

審計現場工作結束后，審計人員應認真總結本次審計的查證經驗，歸納與梳理審計過程中發現的普遍性、傾向性、典型性的問題以及屢審屢犯、屢禁不止的問題，經審計機構業務評議會審核通過后，以公文或通報的形式在鐵路企業內部流轉。建立審計結果公告制度是內部共享審計結果的一種形式，既能促進審計部門的內部交流，作為拓寬查證角度和思路的有效途徑，為審計人員提供相互學習、取長補短的機會，又能警示鐵路建設單位，從別人的問題中吸取教訓，防止此類問題發生，達到舉一反三的效果，強化審計結果運用。

三、鐵路建設的審計現狀

（一）對工程建設質量方面關注不足

建設工程是安全質量事故頻發的高風險行業，加強對工程質量方面的審計，既是減少建設單位承擔事故風險的有效手段，也是確保人民生命財產安全的有效途徑，更是將“安全第一、預防為主、綜合治理”的安全生產方針落實到審計工作的直接體現。

鐵路建設項目主要為大型鐵路線的建設，涉及大量橋梁、隧道、涵洞等易發生安全隱患的工程，對施工技術、材料質量的要求較高。但目前的審計內容主要集中在建設項目管理程序上，而對建設工程主要材料及設備質量是否符合標準等內容關注較少。加強對材料設備質量的審計，以采購合同為起點，向前追溯查看招投標流程的規范性及供應商資質，向后延伸查看材料設備供應及驗收情況，是否符合行業標準和施工要求。切實做好工程建設質量方面的審計，督促建設單位加強施工過程中的防護措施，保質保量地完成建設任務，防止各種安全事故發生。

（二）對交付資產使用效率關注不足

交付資產是鐵路建設項目的最終成果，鐵路建設單位的資產主要為鐵路運營線路和車站站房，使用效率直接關系著建設單位的盈虧。

但現階段的鐵路建設項目審計更多地關注建設過程中存在的風險和問題，起點為可行性研究的批復，終點為工程竣工結算的編制，有時也會涉及少量尾工工程，對鐵路線開通后的收入、支出及盈虧方面關注較少。近年來，新線開通后，實際運量達不到可研運量，許多鐵路建設單位出現明顯虧損情況。加強對線路開通運營后資產使用效率的審計，通過分析運輸收入與開通成本之間的關系，將客運收入、貨運收入、行李包裹收入以及提供服務收入等收入指標與資產折舊、人工費用、能源消耗、設備維修支出等成本指標進行綜合比對，在資產經營開發、列車開行、停靠設置和地方政府補助等運營管理方面提出合理化建議，為鐵路部門實行“一日一圖”精準調控的政策提供支持，在增收創效的前提下，最大限度上降低運營成本，提高經營效益。

鐵路建設項目審計的重點領域不是一成不變的，需要與時俱進、因時制宜地不斷完善，只有不斷探索風險領域，挖掘問題根源，填充審計覆蓋面的空白，強化審計結果運用，才能真正提高鐵路建設項目審計的質量，全方位、多角度地促進建設單位經營管理依法合規，不斷提高經營效率，將審計“去已病、治未病”的職能落到實處，切實做到“一審二幫三促進”，為鐵路事業高質量發展保駕護航。

作者簡介：沈楠（1991），女，黑龍江省哈爾濱市人，碩士研究生，審計師，主要研究方向為內部審計管理。