成渝雙城經濟圈數字化轉型發展研究

摘要：隨著數字經濟的飛速發展，作為新生產要素的數據，對于促進經濟增長的作用日益凸顯。數據要素的市場化配置，涉及確權、定價、交易、監管等環節，其中，通過確權形成明晰的數據產權關系是數據利用和權益保護的基礎。成渝作為國家數字經濟創新發展試驗區，出臺了推動數據要素市場一體化建設的改革措施，但從落地效果看，仍面臨諸多問題和挑戰，尤其是在數據價格形成、數據價值的實現與分配、數據要素市場的培育等方面，亟需進行數據產權保護、數據交易規則的明確、數據有序流動體制機制的突破和創新。

關鍵詞：數據要素；成渝經濟圈；數字經濟；數字化

DOI：10.12433/zgkjtz.20233202

數據的有效利用和價值創造是推動數字經濟高質量發展的關鍵環節，數據也成為國家基礎性戰略資源被提到了前所未有的高度。2019年10月，黨的十九屆四中全會提出“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”，首次以中央文件的方式將數據正式確立為一種生產要素。2020年4月，中共中央、國務院出臺《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，將數據與土地、勞動力、資本、技術并列為基本生產要素，并明確了數據要素市場化改革的重點任務部署。國務院印發的《“十四五”數字經濟發展規劃》提出要充分發揮數據要素作用。2022年4月發布的《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》，再次強調要建立數據要素流通規則，推動數據資源開發利用。2022年12月，我國頒布了“數據二十條”，構建了關于數據要素基礎制度的完善框架。2023年10月25日國家數據局正式揭牌成立，旨在推動制定相關政策，明確數據的歸屬、使用權、收益權等，從而解決數據所有權和利用權的法律問題。這些重要的部署，有利于保護數據所有者的權益、激勵數據共享和交易、增加數據的經濟價值、加快培育和發展數據要素市場，為將數據作為核心要素推動區域數字經濟高質量發展賦予了重要的時代價值。

一、數據要素市場化改革推動成渝地區數字經濟發展現狀

數字經濟的發展深刻影響著全球生產要素資源重組，經濟結構重塑和供應鏈創新鏈價值鏈重構。數據將成為找尋新經濟增長點的重要答案，數據也在成為全球重要的資源要素，是提升整體競爭力的關鍵要素。成渝作為國家數字經濟創新發展試驗區，大數據智能化創新應用場景豐富，以數據要素為抓手推動數字經濟轉型發展基礎好，潛力大、前景廣闊。2021年10月，中共中央、國務院印發《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，提出成渝兩地要大力發展數字經濟，打造數字化全產業鏈。當前，在成渝經濟圈創新發展過程中，數據要素流動阻礙問題依然突出，例如，數據開放運用程度不充分，數據要素產業化進程發展滯后，適應市場發展的數據價值實現機制有待建立，這些嚴重影響了數字經濟的高質量發展。隨著數字經濟的不斷發展壯大，加快破除數據要素流動障礙、建立市場統一配置的制度體系，推動成渝地區區域經濟形成新的增長點，對貫徹落實黨中央關于成渝地區雙城經濟圈建設具有重要的現實意義。

一是數據要素對提高生產效率、拉動經濟增長的作用日益凸顯。根據《2022年中國數字經濟發展白皮書》顯示，2015 年至 2022 年我國數字經濟增加值年均同比增長率超過 15%，2022 年數字經濟增加值首次超過 50 萬億元，占 GDP 比重首次超過 40%。據測算，全球數據將從2018年的33ZB增至2025年的180ZB，中國數據從2018年的7.6ZB增至2025年的48.6ZB，占全球數據圈比重將從23.4%發展到27.8%，年均增速比全球快3%，中國將成為全球最大的數據圈，預計2025年中國數據要素市場規模將突破1749億元。數字經濟以數據、數字技術和數字平臺為核心，對產品、服務等經濟活動進行數字化和場景重構，為我國經濟增長提供新的成本解決方案和供需匹配場景，為經濟發展注入新的內動力。

二是數據要素市場化配置改革為推動成渝地區雙城經濟圈協同發展的提供了新動能。目前，以數據要素市場化配置為抓手，在成渝經濟圈發展中前期積累成果較多。例如，成渝地區建立的西部數據交易中心，建立數據要素金融配套政策和相應的金融配置創新機制，為西部地區和全國的數據流通提供市場化的實踐模式。再例如，成都市以公共數據運營為突破口，積極探索公共數據的價值化和要素化，以大數據集團為載體的政府數據授權運營探索走在全國前列。以“超算算力+隱私計算技術”打破企企之間和政企之間數據流通壁壘，建立企業數據安全應用新通道。成都市大數據集團正在加快推進全國首個隱私計算大規模應用平臺建設，為成渝產業生態圈、產業功能區協同創新提供數據賦能。

三是推動成渝地區數字化轉型發展亟需進一步打破成渝經濟圈數據要素流通體制機制障礙。總體來看，成渝經濟圈數字化發展具備一定的基礎優勢條件。目前，成渝地區數字經濟已形成以電子信息和裝備制造（含汽摩）為主導、在細分領域又各自擅長的制造業體系，關聯程度較高、互補性較強，已具備實現高質量一體化發展的產業基礎。但與此同時，成渝經濟圈數字化轉型發展也產業能級不高、協同性不強，數據共享和應用不足等諸多挑戰。另外，由于數據要素本身的特殊屬性、地區行政的行政壁壘、部門之間數據共享、數據的安全保障等各個環節均存在諸多待解決的問題和瓶頸，例如，部門或平臺之間的數據壁壘、數據交易制度不完善、數據確權依然權屬不清等，這些都對成渝經濟圈數字經濟一體化配置高效協同發展造成了一定的阻礙。因此，構建成渝地區雙城經濟圈數據要素一體化配置體制機制，將成為加快培育成渝地區雙城經濟圈數字化轉型和高質量發展的重要路徑。

二、成渝經濟圈數字化轉型發展存在的主要問題

數據的權屬清晰、合法合規，是數據作為商品交易應當具備的交易一項重要基礎。數據的無損耗性、可復制性、時效性、分散性、多樣性、再創性等屬性使得數據具有“資源分散多元、流通風險大、價值后驗突出”的特征，決定了數據作為一種基本的生產要素，一方面具有很強的區域協同推動力和高價值的經濟增長創造價值，另一方面也存在數據流通風險大、安全保障難度高、確權價值事前評估困難等問題。這就要求成渝經濟圈適應新形勢、新要求、新挑戰，用好數據要素，充分發掘數據資源對數字經濟的支撐和推動作用，優化現代產業發展體系，打破要素流通區域壁壘和形成區域經濟大循環，協同推進成渝經濟圈區域經濟一體化發展。目前，數據要素在加快成渝地區雙城經濟圈建設、推動數字化轉型和提升經濟增長等方面的作用尚未充分發揮，還存在數據確權、開放共享、價格形成、交易流通、價值實現、安全保障等方面存在較大的問題與難題，有礙成渝地區經濟一體化協同高質量發展。

（一）統籌協調和頂層設計有待進一步強化

推動成渝經濟圈數據要素市場改革的統籌協調機制不健全，在數據要素的供給、需求、流通交易以及安全治理等方面依然有許多挑戰和困難需要解決。一是缺乏統一有力的牽頭機構，存在雙城之間、部門之間多頭推進落實現象，缺乏頂層設計和整體統籌。二是缺乏統一規范和標準，各部門按照部門自己的標準和方式進行相關數據治理工作，導致跨部門數據共享利用面臨著“數出多門”標準不一、管理聯動性弱、合力不強等現實阻力。三是數據管理服務機制不健全、數字資源碎片化、多源化的現象。數據可用性差、數據質量低、業務環節之間數據集成共享協同仍存在一定的障礙。

（二）數據確權數據產權交易法律依據不足

數據要素確權問題是目前成渝雙城經濟圈數據要素市場化改革的基礎性問題。現行的相關法律對于數據產權保護的規定較為零散，或僅就某些特定方面加以表述，例如《民法典》《數據安全法》《個人信息保護法》《網絡安全法》《反不正當競爭法》等法律關于數據的使用、保護等在個人信息、網絡安全等領域已有涉及，但尚未有專門的詳細的規定。成渝經濟圈在推動數字化發展中，面臨現行數據產權專門立法匱乏、數據權益保護片面、數據產權權利歸屬不明確、數據交易流通規則不清晰等困境。數據的定價目前沒有統一的衡量標準和規范，成為數據價值實現一大阻礙。由于缺乏清晰合理的數據要素產權制度支撐，數據供需、技術、管理法律依據均存在明顯空白，數據確權、流轉、定價等缺乏權威明確的規則，數據交易成本高，難以形成有效供需關系，大量潛在數據供給方不敢或不愿進場交易，嚴重影響了成渝經濟圈數據要素市場化配置的發展速度。而在實際的司法判例中，往往很難將數據侵權案件與傳統物權構成要件進行一一對應，致使審判存在現實困難。

（三）適應市場發展的數據監管體系尚未建立

目前，從數據監管的部門看，國家層面成立了數據管理局，地方面層包括川渝在內已有25個省份成立大數據管理局、政務服務數據管理局、大數據管理中心等大數據管理機構。從實際運行情況來看，成渝都市圈的數據監管部門，存在隸屬關系、機構設置、部門職能、運行機制等不統一，跨區域跨系統統籌協調難度較大等問題。成渝經濟圈條塊分割的行業和屬地監管也難以適應數據要素跨地區、跨行業、跨層級流通監管需求，數據要素監管空白地帶和重復監管并存的問題較為突出，數據要素管理體制機制的短板既有礙提升成渝經濟圈數字化整體治理效能，也不利于數字經濟高質量發展。

三、對策建議

無論是單個數據的集合信息還是數據經過處理形成后的信息，建立和完善以數據權益保護為基礎的數據要素市場體系，有利于進一步激發市場主體創新活力，活躍數據要素市場，實現成渝經濟圈一體化高質量發展。

（一）構建建立以數據產權為核心的數據確權體系

探索數據開放安全評價認定與授權，在數據產權制度、隱私保護制度、開發利用機制、政務數據開放共享以及數據交易等方面實行先行先試。探索數據確權定價方法研究和應用實施，建立行業規則范例。完善數據產權保護機制，個人數據使用側重于人格權的行使與保護，企業數據使用強調用權與限權的結合，賦予政府、企業、個人三類主體用戶收益權。建立健全公共數據開發技術標準體系，推進數據資源場景式開發利用。構建不同交易場景多因素數據定價機制，以及進行數據確權、定價的新型經濟利益分配體系。

（二）建立和開發公共數據要素共享應用平臺

加快推進公共數據市場化和產業化開發利用，建設成渝經濟圈公共數據資源開發服務平臺，提供面向企業、科研院所、社會機構的場景化公共數據建模、分析、挖掘等基礎服務和應用環境支撐。聚焦成渝經濟圈一體化發展，教育、就業、醫保社保、衛生健康、便民務等民生服務領域的堵點難點問題，擴大數據資源共享應用范圍。依法有序向社會開放與民生緊密相關、社會迫切需要、產業發展急需的重點領域公共數據資源。依托大數據交易平臺，推動數據要素市場化配置，促進數據資源有效流動。成立市場化、公司化運作的成渝經濟圈公共數據資源開發機構，推進數據資源一體化開發和授權開放。逐步建立全鏈條數據要素供需對接市場。

（三）建立健全數據要素市場服務和數據安全保障體系

強化網絡安全等級保護要求，建立健全數字基礎設施安全保護體系，完善網絡基礎設施保護能力。提升網絡信息空間安全監測、態勢分析、安全防護和應急處置能力。探索完善個人信息授權使用和數據安全使用承諾機制。加快推進公共數據市場化和產業化開發利用，依托國有大數據交易平臺，推動數據要素市場化配置，促進數據資源有效流動，創新推出一批便民利企數據產品和數據服務。通過以數據服務方式，為不同類型的企業提供一對多的交易服務。依托數字中國創圍繞數據權屬、價格和交易。逐步建立全鏈條數據要素供需對接市場。探索建立公共數據資源開發技術相關標準體系。

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