林長制的治理邏輯與優化路徑

摘要：對于陸地生態系統來說，森林是一種重要的資源主體，起到維護生物多樣性、調節氣候、防沙固沙、減少污染、涵養水源、保持水土等作用，是構建生態文明建設的核心要素，也是美麗中國建設的重要方向。近幾年，國家為了妥善處理林業改革發展中出現的各種問題，從改革河長制的有效經驗出發，開展林長制改革，為森林資源管理工作構建了新的機制。林長制的實施是提高保護管理森林資源力度的重大制度創新，對于我國生態環境治理能力與治理體系的現代化有著重要意義。基于此，本文對林長制的治理邏輯與優化路徑進行了相應的探究。

關鍵詞：林長制；治理；優化

長期以來，草原與林業資源的保護工作都是一個難點，各個部門難以在保護草原與林業資源的過程中形成充分的合作。作為一種新出現的治理制度，林長制是在湖長制與河長制之后，針對草原與林業資源的保護工作、系統治理湖草林田山水、促進草原與林業高質量發展的重要制度創新；核心目標就在于提高部門聯動，落實草原與林業資源保護的相關責任，鼓勵社會各界積極參與，為草原與林業地區生態產品供給能力的提高和生態系統服務能力的增強提供良好的機制體制保障。

一、關于林長制的優勢分析

林長制的出現在一定程度上解決了森林資源管理工作中長期存在的權能碎化、職責虛化、功能弱化與理念淡化等問題。之所以林長制的改革能夠取得如此顯著的效果，是因為它可以使森林資源管理工作突破傳統治理體制的限制，形成符合我國現代化治理基本要求的獨特路徑。

（一）林長制具有高效性與靈活性的優勢

林長一般是地區主要的黨政領導，在林長制的具體實踐與制度設計的過程中，可以有效突破不同部門之間因利益而形成的隔閡，將相關職能部門的執行力與有利資源最大程度整合，實現集中管理，進而有效避免保護管理森林資源的過程中出現政出多門、部門條塊分割等不利情況，盡可能保障森林資源管理保護工作的高效。面對各地森林的不同破壞癥狀、破壞原因以及所屬行政區域的不同經濟發展情況，林長制借助“一林一策”的辦法實現因地制宜的保護與管理，設計更具針對性的工作策略，以此讓森林資源管理與保護變得更為靈活。除此之外，林長制與河長制不同，其需要面對的并非一條線，而是網格化的面狀保護與管理，這一工作中存在眾多復雜的利益與生態因素，因此林長這個職務需要足夠的自由處置權，可以靈活地在權限范圍內進行操作，以此高效開展對森林資源的管理與保護工作。

（二）林長制具有可問責性與責任性的優勢

由于林長制的影響，保護管理森林資源的主要工作責任出現了明顯轉移，從原本的林業行政主管部門變為各級黨委政府，這可以有效提高各級政府、黨委的保護生態環境的立場與意識，從而將更多的資源投入森林資源的管理與保護中，更好地推動工作的開展，及時對所有破壞森林資源的違法行為進行跨部門與跨層級的處理，從而實現對森林資源的有效保護。另外，林長制還可以實現保護森林這一責任的充分落實，改變了過去責任模糊、不好追究的情況。借助考核機制的建立健全，各級林長干部的考核工作都會有制度可依，對于管理與保護森林不到位或未落實的情況，采取嚴格的問責機制，在政紀黨紀方面對相關責任人進行嚴厲處分，尤其是精確到月、周、日的細化指標，可以更好地處理責任推脫問題。

（三）林長制具有創新性與本土性優勢

林長制是參考河長制的模式形成的，而河長制的出現則要追溯到20世紀末關于“一票否決”與“環境保護目標責任制”等方面的規定，林長制就是在河長制相關規定的基礎上，結合保護管理森林資源的工作而逐步形成的制度。林長制的創新之處在于突破了森林資源管理工作中的傳統體制限制，由當地黨政領導擔任的林長親自保護和管理森林資源，這種工作方式彰顯了黨和政府保護生態環境的力度和決心，有效提高了地方黨委政府的執法效率，有利于森林資源保護與管理工作的高效運行。林長制由森林資源管理保護工作與我國特色行政包干制、行政發包制相結合而產生，在政府具體的治理實踐中，不少地方都會針對重難點任務專門成立由當地黨政干部領導的工作小組，雖然這種方法未必能夠解決所有問題，卻能夠起到其他制度難以企及的重要作用。林長制的出現成功集合了本土性與創新性兩種優勢，無疑成為如今處理森林資源管理問題的正確選擇。

二、林長制的治理邏輯

（一）與治理對象的特征相適應

由于環境治理方面存在的差異性，所以在新領域的示范樣本擴散工作必須符合具體領域的特征。從治理對象的角度來看，不一樣的環境領域存在各種各樣的物理特征，相關的權利主體也不一樣，在某個領域內有效的方法未必能在新的領域中起到相同的積極作用。以自然資源為例，不同自然資源都有不同的特點，其保護的重難點也存在差異，要對資源差異予以重視，對各種資源進行針對性的管理，在治理自然資源的過程中，要按照林湖田草山水等不同的特征開展制度設計，示范樣本在其他領域的環境治理也必須針對治理對象的不同進行適當的調整。

（二）新舊治理模式的融合

新治理模式與舊治理模式的融合能夠有效避免機制的沖突與矛盾、減少行政成本。新舊治理模式之間需要的不是競爭，而是要盡可能融合吸收。一方面，要充分發揮原本治理領域的優勢，如在協同治理方面，不僅要做好各自的本職工作，還要共同促進；另一方面，進行多元共治，把社區、市場與國家等方面的自主治理充分結合，以此創新治理模式，防止出現完全以行政命令驅動，排斥其他主體利益。例如，林地和草地等家庭承包的自然資源，在加入行政機制的因素后，必須發揮市場的作用，在制定生態補償政策時，盡可能提高市場定價的部分，降低行政指令的影響范圍。

（三）與地方性知識的結合

精細化治理是環境治理工作的一大難點，必須對當地的生態系統與資源狀況形成細致而全面的認知。對此，不僅要充分發揮先進科學知識與樣本模式的優勢，還要運用好地方治理經驗與其他方面的地方性知識。各地區在漫長時間中形成的生態經驗與知識在各自的環境治理工作中有著極為重要的作用。另外，必須加強對微治理的重視，借助各種地方經驗，特別是基于地方社區的自然治理經驗，采取相應的策略。

三、林長制的優化路徑

（一）通過考核與監督壓實責任

某種意義上來說，林長制是一種責任制，因此必須在工作中做好相應的監督與考核，通過有效的信息交互避免潛在的風險，進一步確定相關人員在森林資源治理中的責任。當前階段國家對林長制的工作考核屬于內部的行政考核，沒有社會方面的參與，想要構建人民廣泛參與的林長制考核機制，就必須將人民的獲得感與滿意度作為重要的考核標準。在具體的考核過程中，既要將林長、副林長作為考核對象，還必須對森林資源保護管理工作中的其他職員進行考核。不同地區的林業資源有著不同的特點，因此絕不能進行一刀切的考核，做好對考核結果的運用，將其作為干部政績、能力的重要衡量與評價依據，實現負向約束與正向激勵的緊密結合，加強問責追責制度建設，以此確保相關人員盡職履責。

此外，在嚴格考核的同時還必須健全監督機制。現階段關于林長制的監督工作主要是行政系統內部的，是上下級之間的互相監督，來自外部的監督相對較少，內部監督客體和主體之間往往存在密切的利益關系，互相之間比較缺乏獨立性，因此有著監督懶惰、動力不足、容易受其他因素限制與干擾等方面的問題，因此林長制不能光依靠內部監督，必須引入群眾、媒體與司法等方面的外部監督，以此形成良好的監督制約機制。

（二）推進治理主體多元化

林長制的出現提高了政府部門在治理森林資源過程中的主導作用與責任，與此同時，要盡可能推動社會組織、企業與人民共同參與這一工作，這也是推動各地區林業治理工作進一步發展的重要方法，也是加快林業治理現代化建設的有效途徑。

林長制治理工作的多元化參與不僅能夠實現各個主體之間的制衡，也能夠幫助政府部門進一步確定與社會的分工，推動政府轉變自身職能。對此，在林長制的治理過程中必須將利益相關者的責任明確，重視他們的需求，構建各方共同參與、各盡其責、分工協作的林業生態格局。對社會責任、環境友好以及公司治理進行綜合考量，逐漸成為當今企業生存與發展的重要價值理念和導向，幫助他們提高在環境倫理等方面的責任意識，并從市場化的角度入手對行為進行激勵和約束，引導其積極主動地發展林業生態。

社會組織方面，要對參與林業治理建設的行為予以充分的支持，鼓勵各地區的社會組織開展森林統一管護、防治病蟲害、林間防火等方面的工作。除此之外，相關部門還要做好對群眾的引領，形成較強的環境保護意識，同時增加保護森林資源的渠道，吸引越來越多的群眾參與。另外，信息接收上的不對稱也會影響到林業協同治理工作的正常進行。如今的林長制治理信息還處在選擇性公開的階段，直接影響到多元化生態治理的效果，對此必須確保群眾的知情權，提高信息的透明度，讓群眾可以有序參與森林資源保護管理工作。

（三）加快補要素短板

提高資金投入力度，加強林區的基礎設施建設，提升道路等級與路網密度，做好在日常工作中對林區道路的養護與管理工作。加強先進技術與設備在林區災害監測與資源調查工作中的應用，增強森林保護與管理的信息化水平。完善林權評估機制，構建合理的激勵制度，推動各地銀行創新林業方面的金融服務，提高林業貸款數量。政府針對林業領域的信貸風險成立相應的補償基金，為遭遇風險的金融機構提供必要的經濟補償；還可以在林權收儲方面成立擔保中心，由機構收儲被抵押的林權，有效處理林木資產難以變現的問題，為林權領域的融資發展打下堅實的基礎。為有能力與資本市場對接的企業提供支持，開展多種形式的融資活動，增加企業融資的渠道。

做好對優質資源與創新資源的整合工作，提高林業科技的研發力度，重點加強特色經濟林、鄉土樹種等優良林種的栽培、擴繁與選育研究，以及對生物安全、天然林與野生動植物保護、有害生物防控、森林修復、森林火災預警等方面的理論與技術研究。構建林業技術基層推廣體系，開展常態化人員業務培訓，并進一步提高人才引進力度，將最新的研究成果及時推廣與應用到果農、林農群體中，并提供科技幫扶服務，對各個地區的森林治理與林業經濟發展提供針對性的引導，因地制宜地提高林業經濟效益與森林質量。

四、結語

作為林長，有責任也有義務保護當地的生態環境，帶動群眾生活走向富足。林長制是確保生態功能可持續利用、保護河湖森林健康發展的重要制度保障。在林長制的不斷實施下，全國各地都將以嚴密的法治以及嚴格的制度來確保“林有人造、樹有人護、山有人管、責有人擔”目標的實現，從而實現群眾利益與生態環境的雙贏發展。因此，必須不斷深入探索，把林長制的工作要求切實落實，盡最大可能保護森林資源，守護好人民群眾的青山綠水，形成長效的環境保護機制，有力推動美麗中國與生態文明建設的發展。

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作者簡介：楊開崛（1990），男，廣西壯族自治區邕寧區人，本科，工程師，從事林業方向的研究。