新時代中國農村基層治理創新的實踐探索

摘 要：農村作為基層治理的重點場域，深刻影響著社會的和諧穩定，對推進國家治理體系和治理能力現代化的進程以及取得最大化成效具有極為重要的作用。進入新時代，農村治理在發展目標、重點任務、發展方式以及秩序治理機制等方面皆已發生重要轉型，實現了脫貧攻堅的戰略目標，開啟了鄉村振興的新任務。基于這樣的背景，與我國現階段農村實際相結合，農村基層治理必須加快轉型和創新，為提高農村治理水平、全面推進鄉村振興戰略夯實根基和加持賦能。

關鍵詞：農村基層治理；多元共治；治理創新

一、新時代農村基層治理的內容及特征

（一）農村基層治理的內容

第一，提供公共服務。作為農村基層治理的基礎和前提，在實際當中要以廣大村民的切身利益為出發點開展各項治理工作，確保為村民提供高質量的公共服務。在提供公共服務過程中，政府方面起到引導作用，扮演“購買者”角色，其中部分項目需要加強資金投入，為廣大村民提供更多的優惠，還有部分服務，包括教育、文化、體育、醫療等，這些是政府免費供應的，以保障基本的民生需求。

第二，實施社會政策。在農村基層治理過程中，實施社會政策不僅是國家治理現代化的本質要求，同時也在很大程度上代表著國家對于農村基層治理的態度。在實際開展工作當中，治理主體要充分認識到實施社會政策的重要性，結合地方實際情況，明確基層治理工作中存在的弱項和短板，然后結合社會政策進行有效的方法創新，以達到規避社會風險，提升治理成效的客觀要求。不僅如此，通過科學合理地實施社會政策，還可以有效修復基層治理工作開展中存在的負面社會影響，有效協調社會群眾的各方利益，促進農村的建設與發展。

第三，維護公共安全，化解矛盾糾紛。基層強則國家強，基層安則天下安。當前，我國農村社會大局總體安全穩定，但影響穩定的矛盾糾紛時有發生，農村治理面臨的任務挑戰仍然艱巨。農村矛盾糾紛的有效解決，需要構建和完善預防性法律制度體系，推動更多法治力量向疏導端用力，將矛盾糾紛化解在基層。

（二）當前農村基層治理的特征

第一，行政化傾向嚴重。就目前而言，隨著鄉村振興戰略的實施，我國農村經濟文化建設與發展成效顯著，但是受長期以來傳統治理理念的影響，我國農村村民民主治理意識不強，加之村民文化素質普遍不高，所以基層民主治理工作難以有效開展，直接導致行政化傾向嚴重。對于我國大部分農村地區來說，村民組織制度作為重要的政治制度體系，在實際中不斷完善和創新，為村民實施民主治理提供了強大的政策指導，憑借該制度，村民可以依法實施民主決策、民主管理以及民主監督等工作，這對于提升基層治理水平有著巨大的推動作用。但是在實際當中，由于村民民主治理過度依賴于政府行政職能，為政府行政職能在基層組織當中不斷延伸創造了條件，這使得大多數地區的村民委員會行政意識較為濃厚，為人民服務的理念相對淡薄，很大程度上限制了基層治理水平的提升。

第二，治理績效“短板化”。所謂短板效應，也被稱為水桶效應，即一個水桶的實際容量大小取決于最短的那塊木板。如果將農村基層治理工作比作一個水桶，那么黨、政府、市場、基層自治組織以及群眾等各方主體都是組成這個水桶的木板，在實際中，由于各方主體的素質及能力參差不齊，加之各方主體之間缺乏有效的合作協調機制，所以實際中，很容易出現短板化效應。當前的治理環境，非政府組織、社會群眾等主體便是整個木桶中最短的木板，主要體現為基層群眾的公民意識和能力偏低，加之村民參與度不高，使得短板效應愈發明顯，已成為制約基層治理水平提升的關鍵障礙。

第三，農村公共參與有限。農村社會的治理效率要提高，效果要改善，通常需要公眾能夠積極地參與到社會的治理當中去。目前我國農村社會農民的參與非常有限，一個主要原因是由于當前我國農村社會出現了空巢的社會結構。青壯年勞動力大多外出打工，農村社會主要由婦女兒童和老年人留守在農村里面。此外由于老年人和婦女通常參與公共事物的積極性相對來說也比較低，使得當前農村社會治理的公共參與度遠遠不夠。

二、從精準扶貧到鄉村振興：農村基層治理的任務變化

（一）治理力量：政府主導轉向多元共治

脫貧攻堅期間農村基層治理的任務主要聚焦于減貧，解決以“兩不愁三保障”為核心的貧困人口脫貧問題，以打贏脫貧攻堅戰，如期全面建成小康社會，由此決定了該期間的農村基層治理的目標也主要集中于推進貧困治理以及為實現減貧目標所開展的相關工作。脫貧攻堅任務的艱巨性、復雜性、多樣性以及中國社會主義社會的根本性質、制度屬性等決定了，脫貧攻堅的核心主體和關鍵力量在于政府的領導、組織和支持，即不管是脫貧攻堅還是基層治理遵循的都是自上而下的政府主導邏輯。農村基層治理政策的制定、考核指標的設置、資金投入保障、外部環境的創造、參與力量的發動與組織等，政府始終占據著主導地位，發揮著積極的關鍵作用。廣大農村地區推進基層治理更多的是按照上級政府部門的政策要求和考核指標被動完成相關治理任務。盡管在此期間，政府也主張、鼓勵和支持高校、科研院所、企業、社會組織以及其他社會力量參與農村基層治理，但是由于政府在人員配置、組織機構、資源擁有度、組織協調力、資源調配力等方面的絕對優勢，導致形成了政府與非政府主體在農村基層治理中的不平衡，基層黨組織（政府）與社會組織形成了鮮明的力量對比，無法構成平衡的治理結構以及協同的互動關系，甚至出現農村基層黨組織在社會治理實踐中存在對農村治理事務“直接包辦”和“直接替代”等問題，農村社會組織、經濟組織和民間力量等社會自治的多元主體力量發揮作用的空間有限。由此暴露出來的問題日益凸顯，甚至成為阻礙農村基層治理的因素之一。

隨著農村絕對貧困人口的脫貧和鄉村振興的全面推進，農村基層治理的目標任務將由原來的以減貧為主轉向秩序建構和發展活力增強等的多重融合，這個目標的實現，僅僅依賴政府的力量并不現實，而是要在堅持黨的領導下，推進縱向治理、橫向治理和多元協調共治的結合，實行黨委領導、政府負責，以基層黨組織為主體，企業、社會組織、公眾共同參與，法治、自治與德治等相結合，構建共建共治共享的農村基層治理新格局。

（二）治理空間：封閉固化轉向開放融合

脫貧攻堅戰勝利后，全面推進鄉村振興的重點任務和發展方式必然會迎來新的調整和變革，致力于實現產業、人才、文化、組織、生態等的全面振興。由此，如何塑造和強化鄉村發展動力，推動農村治理從一元到多元、從割裂到融合、從效率到效能、從公平到共享轉換等將成為農村基層治理的重要內容。事實上，長期以來由于中國城鄉二元結構體制等因素的影響，生產要素和商品服務由農村向城市的單向流動、城市對資源的高吸附性、公共資源配置的城市主導性以及由此產生的城市優先發展效應，在一定程度上形成了城市與農村發展的割裂，導致農村發展和農村基層治理處于相對的閉環空間內。而鄉村振興的全面推進，以及在此期間新發展格局的構建等，將有力地推進要素市場改革，構建城鄉循環經濟通道，形成新型要素自由流動空間關系和共建共治共享“對稱互惠共生”城鄉關系，以及建立基于產業分工的城鄉融合市場，這將為中國農村發展加持賦能，形成農村發展更強的發展活力和更大的發展空間，打破原來農村發展的閉環空間并向城市空間拓展延伸，加強農村空間與城市空間的互動融合。在這一背景下，農村基層治理空間將面臨重大變革和調整，原來相對封閉的農村空間格局將被打破，開放與融合相結合將成為主要趨勢。

（三）治理方式：傳統治理轉向現代治理

農村基層治理方式與治理主體、治理理念、治理目標、治理資源、治理機制等密切相關。青年勞動力外流現象突出、基礎設施建設滯后、公共服務體系不完善、治理機制不健全、治理資源匱乏等是廣大農村的共性問題，也是制約廣大農村基層治理能力和水平的重要因素。長期以來，以基層黨組織為核心的相關力量構成了農村基層治理的主體，由于農村青年勞動力大量流向城市，一些地區農村黨員出現了嚴重的“老齡化”、“體弱化”、“思想固化”等現象，由此衍生出農村基層治理主體的能力困境。相比較而言，此類群體的理論水平、思維理念、知識儲備、接受和運用新鮮事物的能力等明顯不足，通過“熟人關系”、“老人威信”等傳統方式來教育、管理農民和村務是他們開展農村基層治理的普遍方式。問題的關鍵是，后脫貧時代和全面推進鄉村振興背景下，農村基層治理的目標、任務、要求、考核評價指標等已經發生變化，原來的治理理念、治理方式已經不能再適應和滿足農村基層現代化治理的要求。農村基層治理必須落腳于推進國家治理體系和治理能力現代化、推動社會進步和增進人民福祉等多重目標，建立既安全又有秩序和活力的農村新發展格局，使人民群眾的幸福感、獲得感、安全感更有保障、更可持續。這決定了，必須變革和創新農村基層治理方式，由傳統治理向現代治理轉變，主要體現為推動由原來的主要依靠人治向政治、法治、德治、自治和智治聯動，在黨的領導下，建立健全農村基層治理體系，堅持制度保障和技術運用并重，運用現代信息技術提高農村基層數字化治理水平，堅持共建共治共享，建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體，形成全社會參與、縱向聯動、橫向協同、有機銜接、分工協作、相互促進的農村基層治理良好格局。為此，《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》 提出了要通過做好市縣信息化建設規劃、整合基層治理數據資源、拓展數據應用場景等途徑加強基層智慧治理能力建設。

（四）治理目標：注重秩序轉向多維共生

中國的社會治理經歷了從傳統的自上而下的國家權力統治向多方合作參與的現代社會治理轉型的過程，總體趨勢是實現社會治理現代化，助力建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，其目標也同樣經歷了相類似的演變過程。總體而言，在尚未實現脫貧、農村人口的貧困問題尚未得到徹底解決之前，農村基層治理的目標必然與“兩不愁三保障”的脫貧攻堅目標任務形成密切協同，主要定位于建立和維護農村良好的秩序，確保農村穩定并得以順利運行。全面建成小康社會后，農村基層治理作為鄉村振興的重要內容和目標，在全面推進鄉村振興的新的背景下，農村基層治理必然被賦予新的內涵和提出新的要求。因為鄉村振興涵蓋了產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興等多個層面。在這一目標導向下，農村基層治理的目標不能僅僅定位于穩定及和諧，而應在此基礎上充滿活力又和諧有序，為推進鄉村的全面振興提供各種有利條件，為實現國家治理體系和治理能力現代化提供多元且可持續的助力。

三、農村基層治理創新的實踐探索

隨著全面建設社會主義現代化強國新征程的開啟，為實現脫貧攻堅成果鞏固與鄉村振興的有機銜接，農村基層治理仍需要不斷變革與創新，才能為新時代鄉村振興戰略的順利推進提供有力支撐。農村治理創新是一個復雜的過程，實現創新首先需要把握正確的方向，然后才能探尋出有效的創新路徑。

準確把握新時代農村治理創新的大方向，需要從治理中的發展和秩序兩個核心維度加以考量。從發展的維度來看，農村治理創新面臨的中心目標和任務就是鄉村振興，“產業興旺”是關鍵；而從農村秩序構建與維護的方面來看，其總體目標是實現 “治理有效”。那么如何實現“治理有效”，將治理創新付諸于實踐之中？如何在農村社會治理創新中實現系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理等治理理念？筆者認為應該從以下五個方面來探索。

（一）推進農村社會治理體制的創新

所謂農村社會治理體制主要是指農村社會治理當中的基本制度框架和基本的組織架構。現行的農村社會治理體制屬于城鄉分治的二元體制框架下的村民自治制度，在治理組織架構上主要是由鄉鎮政府和村級基層組織構成的，在縮小或者在消除城鄉差別，促進農村經濟社會發展方面，發揮的效率是較為低下的，迫切需要創新農。重點要從以下幾個方面著手。

1、結合當前新型城鎮化戰略的推進，在城鄉一體化的框架下，深化農村社會治理體制改革。

目前我國城鎮化進程正處于加速期，各地在推進城鎮化建設與發展過程當中，需要按照中央提出的以城帶鄉、以工促農的城鄉一體化發展原則，改革現有城鄉二元的治理體制，實現城鄉融合和城鄉統籌的治理體制創新。

2、實現農村社會的公共管理與農村自治的有機結合。

以往，農村社會治理主要由村民自治組織承擔，并由村民自治組織執行所有的治理措施和任務，然而事實上農村自治組織的作用是非常有限的，所以要創新農村社會治理體制，需要將村民自治組織所承擔的基層公共管理的功能納入到統一的公共管理體制之中，村民自治組織就專門負責并配合公共管理。

3、創新農村土地制度與集體產權制度，推進村民自治制度的改革。

目前農村社會治理體制的建立，與農村集體土地所有制、農村的集體產權制度有著密不可分的關系。隨著農村經營體制的改革和不斷創新，經營體制與產權制度之間出現了一些不協調的關系，現有的村民自治的農村社會治理體制并不能夠有效的解決這種不協調關系。因此，需要從產權制度創新角度去推進社會治理體制的創新。具體的說，就是要逐步剝離村民自治組織管理村級集體土地和村級經濟的功能，讓管理村級集體土地和村級經濟的功能由其他更有效率的機構和組織去實現。

（二）推進農村社會治理機制的創新

農村社會治理機制主要是指治理農村社會的各種措施、各種活動的具體環節及運作方式。當前的農村社會治理機制是一種從中央到地方再到基層，最后由村級組織，包括村委會、村黨支部來落實的一種單線垂直的行政和半行政化的治理機制。在這種治理機制中，鄉鎮政府和村級組織在農村治理實踐中發揮著關鍵的、核心的作用。這樣一種現象，這樣一種機制，也就意味著農村社會治理的效率、治理的效果如何在很大的程度上取決于這兩個機構、兩種組織的具體表現。這種垂直的行政化和半行政化的治理機制，雖然有利于政策和法律的執行與落實，對農村社會秩序維持發揮一定作用，但單一化的治理機制，在治理效率，特別是在解決基層問題和農村發展問題方面，效果是非常有限的。鑒于目前治理機制的局限主要在于單一化和行政化，因此，創新的基本方向就是要從單一化、行政化的治理機制，邁向綜合治理機制。具體的來說，農村社會治理機制的創新，主要包括：

1、把農村社會治理與農村社區建設和社區管理有機統一起來。

也就是要讓目前的村民自治走向社區建設和社區管理。從社會學角度看，社區是一種生活共同體，也就是我們常說的家園。所以，社區建設就是家園建設，農村社區建設過程實質上也就是農村社會治理的過程，通過社區建設能夠發揮農村社會成員的主體作用。

2、創新新型多樣化的農村社會治理實現形式。

目前在我國的一線農村，在基層治理的實踐中，他們發揮基層的創造性，創建了一些諸如一事一議、鄉賢理事會、村民代表議事會以及黨領群辦等農村社會治理的形式。這些新型的治理機制彌補了單一化行政化治理機制的一些不足。同時也使得農村社會治理的力量能夠更加有效的轉化為治理的實踐，并且能夠在治理實踐中達到更好的治理效果。

3、構建農村社會治理的聯動機制。

在農村社會治理機制創新方面，我們要克服行政化機制的一些局限，行政化的機制屬于一種傳統機制，也就是能夠把上面的政策和意圖有效的貫徹傳遞下來。但是，這樣一個傳統機制不能夠有效把多種治理力量會合起來，在農村社會治理實踐中發揮合力作用，所以單一化的、行政化的治理機制缺乏有效的聯動機制。因此我們在創新農村社會治理機制方面需要在治理的聯動機制上下功夫，要在建立聯動機制方面加以突破。

（三）推進農村社會治理結構的創新

所謂農村社會治理的結構，是指農村社會治理主體的構成情況以及治理的權利結構。目前我國農村社會治理的基本構成主要就是國家、地方和基層政府村級組織，也就是三位一體的結構，這一結構屬于政府力量主導型的結構，也就是說農村社會治理的主體和治理的權力絕大部分是來自于政府，因此這無形當中也就成了一元化的治理結構。一元化的治理結構不利于在農村社會治理中調動多樣的、多方面的資源，也因為治理的權力過于集中，將會影響到治理的實際效果。

推進農村社會治理結構的變革和創新，首先要結合農村社會治理體制機制的深化改革在農村社會治理中廣泛引入社會力量的參與，其中也包括市場的力量。要鼓勵一些社會力量進入農村，比如讓各種各樣的社會組織和相關的社會團體進入農村，要引導一些市場機構參與農村社會事業的發展，這對增強農村社會治理的力量，提高農村社會治理的時效都將會起到非常積極的效果，積極的作用。

其次要建立和完善農村民眾參與農村社會治理的機制。有效的農村社會治理需要有基層民眾的支持，同時也需要有民眾的積極參與。在農村社會治理中，如何能夠讓更廣泛的民眾力量參與到社會治理之中，將會使目前農村社會治理結構得以大大的改善，社會治理的力量會更加強大，社會治理結構內的關系也將更為均衡。

此外，在農村社會治理結構創新方面，還要創建一種相互協調的多元治理結構，實現農村社會治理效率質的提高。僅僅依靠政府的力量肯定是有限的，必須要充分發揮政府、市場和社會三個方面的力量，組成協調的多元治理結構。在多元治理結構中，農村社會的治理可以實現農村的政治經濟發展、農村的社會與文化建設有效的分工和合作，從而也就可以大大的促進農村發展。同時又能更好的協調社會關系，維持農村社會的穩定。

（四）推進農村社會治理過程的創新

農村社會治理過程主要是指由治理農村社會的各項活動構成的一種動態過程，也就是指各種治理措施的實施過程。目前，我國農村社會治理過程已經實現了民主化的選舉，比如村民自治組織是由廣大的農民群眾直接選舉產生的。在一些地方，鄉鎮政府的主要領導也采取了由農民選舉產生的方式，由此可見，我國農村社會治理過程的民主化進程推進的還是比較快的。目前的主要問題不是在民主化的問題上，而是農村社會治理的民主化僅僅局限在治理組織成員的產生之上，而在社會治理的決策、治理的實施、治理的監督等諸多環節，仍存在著效率不高的問題。創新農村社會治理過程，要著眼于對當前農村社會治理過程的局限，重點在以下幾個方面去做出努力和進行突破：

1、改善和改革村民自治管理，推進農村社會生活的民主化

村民自治制度的核心內容是四個民主，也就是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。推進農村社會生活的民主化，實際上就是要把農村的民主建設重點放在社會生活領域，也就是要在當前及未來一段時間，村民自治的民主重點要在社會生活領域當中得以體現，要讓農村的居民可以自主的選擇自己的生活方式，對自己生活中的事物能夠自主的決策，能夠參與農村內部事務的決策。民主管理也要走向社會管理領域，也就是農村民主管理的范圍要重點放在社會性事務和生活性事務之上。民主監督的內容也要加強村民在平常生活當中的自我教育、自我監督，對共同生活中的事物和社會行為要進行相互監督。

2、要創建自下而上的治理平臺

要把農村社會治理得更好，發展的更好，農村社會成員的主體力量的參與非常重要。只有他們才最了解如何更好的治理農村，也只有他們最愿意更好的治理農村。目前治理的過程，大多數是自上而下的治理，而農民的意愿和想法在治理中難以得以體現，更難以得到落實。因此，要創新農村社會治理過程就有必要創建一個平臺，為基層民眾在社會治理中發揮主人翁的作用創造一個有利條件。創建自下而上的治理平臺，目的就在于幫助實現中央提出的源頭治理理念。通過自下而上的治理，讓問題在農村基層、在源頭得以解決。

3、協調推進農村治理措施

農村社會治理創新其實就是深化改革，改革要想取得理想的成效，就需要保障改革措施之間協調配套。同樣，在農村社會治理過程當中，旨在促進農村發展和農村和諧穩定的各項治理措施，在推進和實施的過程當中，需要保持協調一致。例如目前一些地方推動的農村土地流轉，發展新型農業經營方式，促進農民增收等推進了各項治理措施。此同時我們也還需要有新的措施出臺，來促進農村勞動力重新就業。否則沒有土地的農民去干什么？我們必須在治理當中也要充分的考慮，有協調配套的措施去落實。

（五）推進農村社會治理手段的創新

農村社會治理手段是指在實施農村社會治理過程當中所采取的具體的方法和手段，也就是指治理的主體或權力主要采用哪些方法，哪些策略來治理農村社會。在當前農村社會治理中，通常采用的治理手段主要有兩種，一種就是行政性或半行政性的手段，也就是上傳下達的治理手段。第二種就是傳統的治理手段，主要就是農村的干部按照傳統習慣來推行一些治理措施。目前我國農村社會治理手段上存在兩個方面的缺陷：一個就是法治化的程度比較低；第二個就是行政手段與傳統的手段不協調的問題。這兩個問題是影響農村社會治理效率的兩個突出問題。推進農村社會治理手段的創新是堅持依法治理原則的要求，在創新農村社會治理手段方面需要抓住這理樣幾個關鍵的問題：

1、順法理和依禮俗的關系

堅持依法治理并不等同于完全不考慮農村社會中禮俗的作用，在推進依法治理的過程中，要努力實現法治和禮治的相互融合，這樣會大大的提高治理的效率。減少法律和禮俗的沖突。

2、要通過制度建設和治理實踐解決農村社會治理中面臨的一些制度的模糊空間問題。

所謂制度的模糊空間主要是指在農村土地集體所有制的制度表述和制度實踐，農村基本經營制度和新型經營方式之間，城鄉二元的戶籍制度的安排與農村人口的流動現實之間存在著表述和實際狀況有模糊的地方。對于制度模糊空間問題，我們要在宏觀制度安排不能夠一步到位解決問題的情況下，在基層治理實踐當中采取有效的治理策略，逐步建立起農村的確權機制和補償機制，以防范在城鎮化推進和鄉鎮發展之后帶來的一些新的矛盾。同時要建立起有效的劃界矛盾解決具體問題的機制。

3、在選擇和創新農村社會治理手段中，始終要堅持互惠原則

因為要達成共識是構成農村社會秩序的重要基礎，而共識形成的基本規律就是必須具備互惠的基礎。在農村社會治理中，無論是國家政策的推行還是農村精英的治理，都需要遵循一個基本的原則，就是互惠原則。就是在治理行為當中，任何一項治理行為都要切實的保障讓各方都能夠從中得到實惠或至少權利不能被減損。這對創新具體治理工作提出了更高要求。

參考文獻：

1、陸益龍：《鄉村社會治理創新：現實基礎、問題與實現路徑》，《中共中央黨校學報》2015年第５期

2、杜潤生：《中國農村改革發展論集》，北京：中國言實出版社，2018年

3、賀雪峰：《大國之基：中國鄉村振興諸問題》，東方出版社，2020年