網絡空間國際治理的機制復雜性及其影響

郎平 陳琪琪

世界之變、時代之變、歷史之變加速演進，技術發展創新推動網絡空間與現實空間深度耦合，國際治理進程進入深水區。網絡空間機制復雜性特征明顯，各類行為體的互動塑造了制度間的合作或沖突關系，并從主體、權力和機制三個維度對網絡空間國際治理進程及其未來走勢產生重要影響。從主體維度看，機制復雜性為非國家行為體參與治理提供更多機會，但限于地緣政治影響，其參與空間仍受限制，提出的倡議規范要得到政府間國際組織的接納還面臨很大的挑戰，從而導致整體治理效能不足；從權力維度看，新興國家在借助更多的機制選擇獲取與自身實力相配的權力時，通常導向包容性機制的建設，而大國在建立主導機制或利用“戰略不一致”以鞏固霸權的過程中往往建立排他性機制，導致達成統一治理方案的難度加大；從機制維度看，機制堆疊和機制“巴爾干化”為相關方參與治理提供更多選擇，但也會導致資源分散，加劇規則間沖突和集體行動的困境，影響治理的有效性。在機制復雜性作為網絡空間的常態化特征并不斷發展的趨勢下，國際社會各方應加強合作以求共識，兼顧多方利益訴求，協調不同的治理機制，推動網絡空間國際治理朝著公正合理有效的方向邁進。

網絡空間國際治理； 機制復雜性； 非國家行為體； 大國博弈

D815A004713

21世紀以來，互聯網在全球層面迅速普及，與傳統政治、經濟生活等各領域融合程度不斷加深，推動其治理內容由技術層面逐漸上升至國家戰略層面，形成了多層次、多元化、全方位的國際治理體系。然而，隨著信息技術加速創新融合發展，虛擬空間與現實空間深度耦合，特別是世界之變加速演進，大國力量對比發生深刻變化，大國競爭聚焦于網絡空間，利益分歧難以彌合，網絡空間國際治理進程也進入了深水區。一方面，聯合國框架下的信息安全政府專家組和信息安全開放式工作組在網絡空間國際規則制定方面沒有實質性進展，在構建網絡空間負責任國家行為規范這個最核心的問題上仍有諸多難以逾越的障礙；另一方面，數字經濟成為世界經濟發展的新引擎，大國對于關鍵數字資源以及數字規則制定主導權的爭奪也愈發激烈，一些國家謀求建立由本國主導的數字生態體系，諸如TTC、IPEF等新的治理機制不斷出現。網絡空間國際治理進程來到一個重要的十字路口，其未來走向面臨很大的不確定性。

作為全球治理的重要組成部分，網絡空間國際治理也沿襲和承載了全球治理的機制復雜性特征。2014年，美國學者約瑟夫·奈提出了網絡空間治理的機制復合體理論，此后十年來，隨著網絡空間內涵和外延的不斷擴大，特別是在大國競爭加劇的國際背景下，網絡空間國際治理機制的復雜性持續深化：同類議題下，各類行為體推動形成正式或非正式的國際機制，機制密度的增加以及多元行為體的互動不可避免地對治理產生影響。本文基于已有的機制復雜性理論，提出網絡空間機制復雜性的分析框架，深入探究機制復雜性對網絡空間國際治理的影響路徑，這對我們理解網絡空間國際治理進程的未來走向有重要的現實意義。

一、 已有研究

在世界之變、時代之變、歷史之變的國際背景下，網絡空間在戰略重要性提升的同時也面臨諸多風險挑戰，網絡空間的國際治理愈發引起學界重視，相關研究內容主要分為三類。

第一，從安全與穩定的視角出發，分析網絡空間安全困境的成因。魯傳穎從技術層面的網絡技術開放性和匿名性帶來的溯源難題、商業層面的網絡產品和服務的軍民兩用性以及政治層面的國家與社會應用的廣泛性和重要性角度分析網絡安全困境，并對不同議題的治理提出針對性建議。［魯傳穎：《網絡空間安全困境及治理機制構建》，《現代國際關系》，2018年第11期，第49-55頁。］劉楊鉞認為，技術發展軌跡的不確定性及其導致的結果，使得網絡沖突日益頻繁且現實破壞性增大，網絡攻擊手段復雜擴散且暴力受控程度弱化，網絡空間行為規范缺少共識以至于難以實現集體安全治理。［劉楊鉞：《技術變革與網絡空間安全治理：擁抱“不確定的時代”》，《社會科學》，2020年第9期，第41-50頁。］江天驕認為，網絡空間處于“脆弱穩定”狀態，而大國利用公共產品的機會主義行徑是網絡空間面臨失序的主要根源。［江天驕：《全球網絡空間的脆弱穩定狀態及其成因》，《世界經濟與政治》，2022年第2期，第129-154頁。］斯特凡娜·塔亞（Stéphane Taillat）指出，技術的匿名性加大了溯源難度，為網絡攻擊提供可乘之機，而網絡攻擊可能引發的不利后果需要行為者審慎考慮采取此類行動。［Stéphane Taillat， “Disrupt and Restraint： The Evolution of Cyber Conflict and the Implications for Collective Security”， Contemporary Security Policy， 2019， 40（3）， pp.368-381．］安德烈·巴里尼亞（André Barrinha）和托馬斯·雷諾（Thomas Renard）表示，在后自由主義秩序中，網絡空間在權力、價值觀和制度方面的競爭日益激烈，呈現出碎片化和無序化的特征，需要運用傳統的外交技能來防止沖突并促進穩定。［Barrinha André， Renard Thomas， “Power and Diplomacy in the Post-liberal Cyberspace”， International Affairs， 2020， 96（3）， pp.749-766.］此類研究關注了網絡空間安全與穩定面臨的困境并進行溯源，但聚焦的議題過于單一，缺少對網絡空間治理的整體性分析。

第二，從行為體互動的視角出發，分析行為體的競合關系對網絡空間國際治理演進的影響。蔡翠紅認為，在國家、市場和社會的互動過程中，網絡空間行為主體之間的利益和權力分歧導致了行為體的陣營化，網絡空間治理從“自治論”向“巴爾干化論”演進，有效的治理模式將是能夠平衡國家、市場和社會的多元、多層合作治理模式。［蔡翠紅：《國家—市場—社會互動中網絡空間的全球治理》，《世界經濟與政治》，2013年第9期，第90-112頁。］郎平從中美、美俄、中俄以及中歐這四對雙邊關系來探討其在網絡空間的競合態勢，指出大國之間利益和權力的博弈將為網絡空間國際治理帶來更大的挑戰。［郎平：《網絡空間國際治理與博弈》，中國社會科學出版社，2022年，第208-224頁。］李艷聚焦中美兩國關系，指出中美現實空間結構性矛盾在網絡空間映射，帶來網絡空間“碎片化”風險加大、治理“源動力”不足以及“制度鴻溝”難以有效彌補等治理困境。［李艷：《網絡空間國際治理中的國家主體與中美網絡關系》，《現代國際關系》，2018年第11期，第41-48頁。］蔡翠紅和王天禪同樣認為，網絡空間中中美俄等國家關系不斷受地緣政治、意識形態、國家安全威脅和新興技術等因素的影響，導致大國博弈和對抗愈發激烈，為網絡空間全球治理帶來挑戰。［蔡翠紅、王天禪：《新冠疫情下網絡空間全球治理的機遇與挑戰》，《國際論壇》，2021年第1期，第3-17頁。］德格特列夫（Denis Degterev）等考察了中美在全球網絡空間治理規則制定角色上的競爭，認為中美基于全球網絡空間治理的原則建立各自的網絡，導致網絡空間國際治理形成了新的兩極。［D. A. Degterev， M. S. Ramich， D. A. Piskunov， “U.S. & China Approaches to Global Internet Governance：‘New Bipolarity in Terms of ‘the Network Society”， International Organisations Research Journal， 2021， 16（3）， pp.7-33.］此類研究將動態的行為體關系視為自變量，且主要關注國家之間的互動對治理產生的影響，對非國家行為體的重視不足。

第三，從治理機制的視角出發，根據網絡空間的不同議題領域分析相應的治理機制。約瑟夫·奈 （Joseph Nye）構建了以深度、寬度、組合體和履約度為核心的機制復合體理論，對網絡空間域名解析服務、犯罪、戰爭、間諜等不同治理議題進行分析，指明網絡空間治理由多種機制組成，在可預見的時間內不太可能會出現單一的整體性機制。［ Joseph Nye，“The Regime Complex for Managing Global Cyber Activities”，Global Commission on Internet Governance Paper Series，2014（1）， pp.5-13. ］魯傳穎以網絡空間治理議題的性質、行為體特征及其所處的社會環境為基礎，探討網絡空間全球治理的機制，強調不同治理議題性質需由不同的行為體主導治理。［魯傳穎：《網絡空間治理與多利益攸關方理論》，時事出版社，2016年，第78頁。］李艷分別以時間軸和分層軸為橫縱坐標，具體分析特定節點的網絡空間治理機制，構建了一個系統性分析框架。［李艷：《網絡空間治理機制探索》，時事出版社，2018年，第6頁。］那朝英、龐中英根據議題特性，將網絡空間治理七大核心議題分為私域主權型、公域型、公私兼具型三種，同時提出相應的治理機制。［那朝英、龐中英：《網絡空間全球治理：議題與生態化機制》，《學術界》，2019年第4期，第64頁。］耿召在區分網絡空間中技術標準和國際規則的概念的基礎上闡述當前網絡空間國際規則制定面臨的阻礙，提出要以多利益相關方的技術標準構建為參考，增強網絡空間國際規則的有效性，推動網絡空間國際治理的發展進程。［耿召：《網絡空間技術標準建設及其對國際宏觀規則制定的啟示》，《國際政治研究》，2021年第6期，第104-131頁。］此類研究較為全面地分析了不同議題領域的治理機制，但鮮有涉及治理機制對網絡空間國際治理影響的探討。

上述文獻從不同的角度出發對網絡空間國際治理進行了較為豐富的研究，但還不足以理解當前網絡空間國際治理的復雜現實。安全與穩定的角度聚焦單一的網絡空間治理議題；行為體互動的角度側重動態的行為體關系，尤其是大國之間的互動關系；治理機制的角度主要關注靜態的機制或模式；以機制復雜性為視角，可以將行為體互動、機制結合起來，從動靜兩個維度對網絡空間國際治理做出整體性分析。因此，本文以機制復雜性理論為起點，為網絡空間國際治理研究提供一個新的分析視角，以便更好地理解網絡空間治理的新形勢和新特點。

二、 機制復雜性：復合體的系統效應

機制復雜性（regime complexity）研究起源于國際法領域，由機制復合體理論發展而來。國際環境法學者艾迪·布朗·維絲（Edith Brown Weiss） 最早注意到“條約堵塞”［Edith Brown Weiss，“International Environmental Law： Contemporary Issues and the Emergence of a New World Order”，Georgetown Law Journal，1993，81（3），p.679．］現象在國際法領域的普遍存在，指出無政府狀態下國際社會的法律規則體系呈現出碎片化的狀態。此后，在研究有關保護植物遺傳資源的多邊制度的過程中，卡爾·勞斯迪亞（Kal Raustiala）和戴維·維克多（David Victor）提出了“機制復合體”的概念，即“治理特定問題領域的一系列部分重疊（partially overlapping）且無等級（nonhierarchical）區分的國際機構”，其表現為給定空間內一組基本制度的聚合和重疊，強調制度規則的功能重疊，同時不存在統一的用于解決沖突的等級制度。［Kal Raustiala， David G. Victor， “The Regime Complex for Plant Genetic Resources”， International Organization， 2004， 58（2）， p.279.］阿曼丁·奧爾西尼（Amandine Orsini）等認為該定義存在模糊性，提出了更加明確化的定義，認為機制復合體中“存在三個或更多的國際制度共同管理相同問題，且成員資格重疊，形成了實質性、規范性或操作性互動，而不管其是否進行有效管理”［Amandine Orsini， Jean-Frederic Morin and Oran Young，“Regime Complexes： A Buzz， a Boom， or a Boost for Global Governance？” Global Governance， 2013， 19（1）， p.29.］。

隨著當代全球治理中機制復合現象日益普遍，機制密度逐漸增加，學者開始使用機制復雜性的概念對此加以概括并展開相關研究。凱倫·奧爾特（Karen J. Alter）和索菲·梅尼爾（Sophie Meunier）認為，機制復雜性指“不按等級排列的，存在嵌套（nesting）、部分重疊（overlapping）和平行（parallel）的國際制度”［Karen J. Alter， Sophie Meunier， “The Politics of International Regime Complexity”， Perspectives on Politics， 2009， 7（1）， p.13.］。湯姆斯·格林（Thomas Gehring）和本杰明·福德（Benjamin Faude）則認為平行制度可能不會產生系統影響，將制度之間的功能重疊作為制度復雜性自動發展的前提。［Thomas Gehring， Benjamin Faude， “A Theory of Emerging Order within Institutional Complexes： How Competition among Regulatory International Institutions Leads to Institutional Adaptation and Division of Labor”， The Review of International Organizations ，2014， 9（4）， p.474.］奧爾特和勞斯迪亞認為，機制復雜性反映了治理體系中國際規則密集和機制復合體共存的結果，多個基本制度在國際治理問題上有著重疊的并可能存在彼此競爭的權威主張，其關鍵特征和驅動力是等級制度的缺位。［Karen J. Alter， Kal Raustiala， “The Rise of International Regime Complexity”， Annual Review of Law and Social Science， 2018， 14， p.333.］因此，機制間相互聯系、等級缺位是機制復雜性中不可或缺的分析要素。

上述研究為本文提供了豐富的理論支撐，在批判發展的基礎上，網絡空間國際治理的機制復雜性可以寬泛界定為“共同治理特定網絡空間議題的一系列無等級區分的正式或非正式的制度安排”，該定義提出了符合網絡空間治理特性的機制復雜性研究對象和分析路徑。從研究對象來看，既有研究多聚焦于由國家創設并由國家和政府間組織實施的正式、合法性機構［Mette Eilstrup-Sangiovanni，Oliver Westerwinter，“The Global Governance Complexity Cube： Varieties of Institutional Complexity in Global Governance”， The Review of International Organizations， 2022， 17， pp. 233-262 .］與多邊條約，而網絡空間治理工作遍及整個技術標準制定機構、私營部門組織、民間社會團體、國家和國際組織［Andrew Liaropoulos， “Exploring the Complexity of Cyberspace Governance： State Sovereignty， Multi-Stakeholderism， and Power Politics”， Journal of Information Warfare， 2016， 15（4）， p.23.］，因此在探究網絡空間國際治理的機制復雜性時，本文還納入了具有影響力的非正式制度，正式制度、非正式制度及兩者的互動共同構成了缺乏中央權威統籌協調的網絡空間制度治理體系。從分析路徑來看，網絡空間的制度多樣性特征形成了不同于以往的治理結果分析路徑。既有研究以成員（membership）和功能（mandate）的重合關系判定制度間形態，進而分析其對治理的影響，其中成員指向成員國，功能包括條約、章程或協議中指定的制度功能和任務。［Andrew I. Yeo， “Overlapping Regionalism in East Asia： Determinants and Potential Effects”， International Relations of the Asia-Pacific， 2018， 18 （2）， p.166.］本文中“功能”指機制涉及的議題領域，隨著網絡空間治理議題的增加，一些機制拓展其職能以參與治理新興議題，形成功能“外溢”。網絡空間多種機制共同參與治理同一議題時，機制之間功能重合，在以國家為成員的政府間組織與條約機構中，可以依據成員是否重合來判定網絡空間的制度間形態，而在僅涉及政府機構、私人參與方的其他類型的制度安排中，上述方法無法完全適用。制度間合作或沖突關系影響網絡空間治理結果，不同的制度間關系由主導行為體塑造，因此需要在綜合考察同一議題領域各類行為體的互動關系的基礎上，進一步分析網絡空間治理結果。具體而言，非國家行為體與國家行為體的地位之爭、國家（尤其是大國）之間的權力之爭、行為體推動形成的機制形態分別從主體、權力和機制三個維度影響網絡空間國際治理。

在主體維度，非國家行為體與國家行為體的互動關系影響網絡空間國際治理。信息時代，傳統的國家邊界在很大程度上被弱化，由于網絡空間的進入門檻較低，多數技術和資源掌握在非國家行為體手中，非國家行為體發揮作用的空間相對較大。國家的屬地性也在一定程度上制約了權力的使用，為非國家行為體融入治理體系、參與網絡空間國際規則的制定提供契機。在多利益相關方治理的趨勢下，掌握專業知識和技能的非國家行為體追求在網絡空間國際治理中的話語權和參與度，有助于提出相對于國家行為體而言具有互補性優勢的規范倡議。然而，地緣政治因素充斥網絡空間，若非國家行為體可以擺脫國家間博弈的干擾，深度參與網絡空間國際治理的進程，提出的規范倡議能夠與既有的政府間規范相結合并得到推廣，將在很大程度上減少網絡空間的安全赤字和治理赤字。反之，若非國家行為體提出的規范倡議得不到政府間國際組織的回應，在治理進程中可參與的空間受到抑制，則會導致機制足以應對的網絡安全威脅的種類和范圍大大縮小，降低網絡空間國際治理的效能。因此，網絡空間國際治理的結果取決于非國家行為體的參與及其提出的規范倡議能否被各國接納。

在權力維度，新興國家與大國之間的權力競爭影響網絡空間國際治理。在復雜的機制環境中，國際合作的根本因果決定因素仍然是權力和利益的分配。［D. W. Drezner， “The Power and Peril of International Regime Complexity”， Perspectives on Politics， 2009， 7（1）， p.67.］權力“東升西降”的背景下，新興國家和大國為贏得在網絡空間國際治理中的話語權和優勢地位而采取一系列策略選擇。若新興國家和大國在利用網絡空間現有治理機制或建立新的替代性機制以獲取權力的實踐中在價值觀和利益層面能夠彼此協調，合作促成更具包容性的機制，則可以解決共同面臨的治理難題，推動網絡空間國際治理的整體進程。適度的競爭能夠催生機制創新，加速新資源的供應和成本共享。［Karen J. Alter， Kal Raustiala， “The Rise of International Regime Complexity，” Annual Review of Law and Social Science， 2018， 14， p.333.］反之，若新興國家和大國均以戰略競爭為政策導向和實踐基調，為贏得更多的權力優勢而主導建立排他性機制或利用“戰略不一致”（strategic inconsistency）在其他制度構建中故意形成不一致的規則和規范［Laurence R．Helfer，“Regime Shifting： The TRIPs Agreement and New Dynamics of International Intellectual Property Lawmaking”，Yale Journal of International Law， 2004， 29（1）， p.17．］，將催生眾多彼此沖突的規則，降低系統一致性，各方就統一的治理方案達成共識的難度加大，無法形成解決治理問題的最佳方式。因此，網絡空間國際治理的結果取決于處于權力競爭中的國家能否合作推動構建包容性機制。

在機制維度，機制堆疊和機制“巴爾干化”影響網絡空間國際治理。隨著機制數量增加，不同機制重復參與治理同一議題，這不僅造成機制間的堆疊，還會導致機制“巴爾干化”，即網絡空間被分割為代表不同利益動機的碎片區域。若機制之間能夠彼此協調，將為相關各方參與國際治理提供更多選擇，提高國際合作的靈活性以及國際問題解決的可能性，分散但彼此協調的機制間互動有助于解決多維治理挑戰。反之，在缺乏充分協調的情況下，個別機構可能會出現職能錯位。這種錯位或源于簡單的誤判、主導者的過度野心，或源于機制之間的資源競爭［K. W. Abbott， B. Faude， “Hybrid Institutional Complexes in Global Governance”， The Review of Internatio-nal Organizations， 2022， 17（2）， pp.263-291.］，而解決特定問題時必須考慮的規則、程序和參與者越多，治理的交易成本就越高［Mette Eilstrup-Sangiovanni，Oliver Westerwinter，“The Global Governance Complexity Cube： Varieties of Institutional Complexity in Global Governance”， The Review of International Organizations， 2022， 17， pp. 233-262.］，最終將導致資源分散，各方意愿難以集中表達。同時，機制行為體之間在權力范圍的競爭、治理目標或共同利益等方面產生分歧時，機制間的規則沖突將尤為激烈［C. Kreuder-Sonnen， M. Zürn， “After Fragmentation： Norm Collisions， Interface Conflicts and Conflict Management”， Global Constitutionalism， 2020， 9（2）， pp.241-267.］，不同理念主導的規則間相互競爭，進而影響規范的發展和治理的有效性。因此，網絡空間國際治理的結果取決于各類治理機制之間能否彼此協調。

三、 網絡空間機制復雜性的表現

網絡空間國際治理的主要議題可以分為三類。首先是互聯網治理，在域名、IP地址等基礎資源層面確保國際互聯網安全有效運行；其次是網絡安全治理，應對網絡攻擊、網絡犯罪、隱私保護等各類安全問題，維護國際安全與秩序；再次是數字治理，即在大國競爭背景下數字創新帶來的安全和發展利益分配和秩序重塑，其核心是創新和發展問題。在實踐中，不同類型的行為體依據自身利益訴求，分別在互聯網治理、網絡安全治理以及數字治理三大議題領域展開規則博弈，建立相應的治理機制。

互聯網治理的主要內容包括為維持互聯網正常運轉所必需的技術支持和制度安排，以及圍繞此類制度設計和實踐的互聯網政策。［勞拉·德拉迪斯：《互聯網治理全球博弈》，覃慶玲、陳慧慧等譯，中國人民大學出版社，2017年，第9頁。］關鍵互聯網資源的底層技術要求具有通用性、全球唯一性和特定的等級結構，相應的治理需要有集中協調的治理架構和普遍一致的技術標準，以實現計算設備之間的互操作性。該議題領域的治理機制和模式較為明確且穩定，以多利益相關方治理模式為主，呈現層層遞進、有序分工的機制關系，目前已形成包括互聯網名稱與數字地址分配機構、根區域服務器運營商、域名注冊商、電氣和電子工程師協會等其他各類實體在內的管理框架。

相比于互聯網治理的技術性，網絡安全治理和數字治理相關的機制指向基本行為準則和價值規范，具有宏觀性和普遍性，在國家間激烈博弈的國際局勢下，網絡安全和數字治理被賦予戰略競爭的內核，同時也是非國家行為體參與治理的重點。如表1所示，網絡安全治理和數字治理領域具有典型的機制復雜性特征，同一議題涉及的機制類型多元，除政府間國際組織外，還包括國際非政府組織、國際論壇、雙邊論壇、多邊協定以及私營企業等。

在網絡安全領域，由于互聯網的開放性、聯通性，需要多種機制共同參與治理，具體包括：各類政府間國際組織，如信息社會世界峰會、國際電信聯盟、“雙軌制”、聯合國教科文組織、國際刑警組織、北約、上合組織、七國集團、金磚國家、亞太經合組織等；國際非政府組織，如世界互聯網大會、世界經濟論壇、計算機事件響應與安全工作組論壇、全球網絡空間穩定委員會等；法國推動的巴黎和平論壇以及巴西負責的全球多利益相關方互聯網治理大會等國際論壇；美歐貿易和技術委員會等雙邊論壇以及微軟、西門子公司等私營企業。各類制度安排共同塑造了網絡安全治理領域的機制復雜性。

數字經濟的蓬勃發展為人類生產生活方式以及全球經濟社會發展注入新的動力，成為科技革命和產業變革背景下各行為體競爭的核心，在數字領域建章立制也成為贏得優勢的主要手段。在治理中，政府主導下的國家間合作是主要模式，如以世界貿易組織、世界知識產權組織、世界銀行、國際貨幣基金組織、經濟合作與發展組織、七國集團、二十國集團、金磚國家、亞太經合組織等為代表的政府間國際組織。以美歐貿易和技術委員會為代表的新型協調機制和以微軟、西門子公司為代表的具有重要影響力的私營企業也在積極參與治理過程。此外，還形成了以《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》《區域全面經濟伙伴關系協定》《美墨加協定》《數字經濟伙伴關系協定》等為代表的多邊貿易協定。

網絡空間機制復雜性由多種因素綜合作用而成，是客觀問題導向與行為體創造或選擇的結果。首先，客觀問題的出現推動機制復雜性的形成。隨著技術的不斷發展，當現有機制無法有效應對新發國際問題或解決方案難以令相關方滿意時，相應的專門化治理機制就會應運而生，由此形成新舊機制的堆積（accretion）［Karen J. Alter， Kal Raustiala， “The Rise of International Regime Complexity”， Annual Review of Law and Social Science， 2018，14， p.333.］。同時，新技術的發展與應用催生新的治理議題，議題的重要性將引起各類機制的共同關注，且議題之間彼此聯結，共同塑造了機制復雜性的局面。其次，行為體推動機制復雜性的形成。就國家行為體而言，一方面，在權力轉移的過程中，當在既有國際制度內的權力無法反映國家實力時，國家會對相關機制加以改革；當對現存規則或規范不滿時，國家會偏向于建立全新的機構，導致網絡空間新舊制度彼此共存。另一方面，利益偏好的差異導致各類國家尋求建立滿足自身目標需求的機制，從而帶來區域性制度與全球性制度的嵌套、同一議題領域內針對次級議題治理機制間的重疊以及霸權國的制度創建行為。［Benjamin Faude， “Coordination or Conflict？ The Causes and Consequences of Institutional Overlap in a Disaggregated World Order”， Global Constitutionalism， 2020， 9（2）， pp.268-289.］就非國家行為體而言，受多利益相關方理念的影響，為尋求更多的話語權也會積極參與機制的創建和互動過程。值得注意的是，推動網絡空間機制復雜性形成的眾多因素在未來仍將繼續存在并發揮作用，對網絡空間的治理進程產生重要影響。

四、 網絡空間國際治理機制復雜性的影響

網絡空間同一議題由多元行為體共同參與治理，機制多樣，在以非等級性為主要特征的機制復雜性中，統一的治理結構缺位，其對網絡空間國際治理產生的影響從主體、權力和機制三個維度展開。

（一）主體維度

機制復雜性為非國家行為體參與網絡空間治理進程提供更多機會，但限于地緣政治影響，其參與空間仍然受限，提出的倡議規范要得到政府間國際組織的接納還面臨很大的挑戰。

長期以來，國家主導網絡空間治理的進程，機制復雜性在某種程度上改變了這種局面，增強了非國家行為體的觀念、號召力及組織能力。［J. Green， G. Auld， “Unbundling the Regime Complex： The Effects of Private Authority”， Transnational Environmental Law， 2017， 6（2）， pp.259-284.］21世紀，在技術的驅動下，權力正在垂直方向上由國家政府向非國家行為體轉移［H. Wang， J.S. Nye， “Power Shifts in the Twenty-First Century”， Understanding Globalization， Global Gaps， and Power Shifts in the 21st Century， H. Wang， L. Miao ed.， Palgrave Macmillan， 2022， p. 133.］，世界作為一個網絡，不僅由國家組成，還包括從非政府組織到跨國公司的多方參與者［Anne-Marie Slaughter， “How to Succeed in the Networked World： A Grand Strategy for the Digital Age”，? Foreign Affairs ， 2016， 95（6）， p.76.］，“僅基于主權的傳統秩序方法的不足只會隨著時間的推移變得更加明顯”［Richard Haass， “World Order 2.0： The Case for Sovereign Obligation”，? Foreign Affairs， 2017， 96（1）， pp. 2-9.］。在技術賦能的趨勢下，憑借專業知識和技術優勢，一些非國家行為體獲得了更多參與網絡空間治理機制商討和制定的契機，在網絡空間治理中正成為重要的治理力量，其影響力有時甚至超越了國家，在某種程度上打破了傳統的國際權力結構。歐盟《數字市場法》提出“守門人”概念，切實反映了超級平臺在數字時代的地位角色。［“About Digital Markets Act（DMA）”， https：//digital-markets-act.ec.europa.eu/about-dma_en， 2022-10-12.］歐亞集團總裁伊恩·布雷默（Ian Bremmer）也表明，數字秩序正在迅速崛起并將產生重大影響，其中科技公司，如Facebook、蘋果、谷歌以及阿里巴巴、華為等才是制定規則和施加權力的支配行動者。［Ian Bremmer， “The Technopolar Moment： How Digital Powers Will Reshape the Global Order”， Foreign Affair， 2021， 100， p.112.］

近年來，非國家行為體在網絡空間國際治理中的作用愈發突出，主導推出一系列規范倡議并借助多利益相關方平臺參與治理進程，試圖作為規范倡導者在外交棋盤上發揮積極作用。［Louise Mariel Hurel， Luisa Cruz Lobato， “Unpacking Cyber Norms： Private Companies as Norm Entrepreneurs”， Journal of Cyber Policy， 2018， 3（1）， pp. 61-76.］2017年微軟發布《數字日內瓦公約》以保護互聯網公司和公民的利益［Brad Smith， “The Need for a Digital Geneva Convention： Microsoft on the Issues”，? https：//blogs.microsoft.com/on-the-issues/2017/02/14/need-digital-geneva-convention/， 2017-02-14.］，為落實該倡議，于2018年聯合34家科技企業發布《網絡安全技術協議》，保護其產品和用戶免受網絡安全風險，倡議建立網絡安全共同體，承擔維護網絡安全的責任［Cybersecurity Tech Accord，“About the Cybersecurity Tech Accord”， https：//cybertechaccord.org/about/， 2018-04-18.］，并把在網絡空間中保護公民視為自己的義務；2018年西門子公司與其他8家信息通信技術企業共同發起《信任憲章》以提升網絡信息安全［西門子公司等：《信任憲章：邁向安全的數字世界》，https：//assets.new.siemens.com/siemens/assets/api/uuid：31fc1d2dfc1bc1661e632ab684f36fe36fbf0169/cot-dok-chn-narrativ-180209.pdf， 2018年2月9日。］；同年，《網絡空間信任和安全巴黎倡議》推出9條網絡空間行為準則，巴黎倡議社群的運作開啟［Ministère de Leurope et des Affairs trangères，“Paris Call for Trust， Security in Cyberspace”， https：//www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/paris_call_cyber_cle443433-1.pdf， 2018-12-12.］，目前已有706個私營公司、390個民間組織、81個主權國家政府以及36個公共部門簽署；2019年全球網絡空間穩定委員會提出8項規范以促進網絡空間穩定［全球網絡空間穩定委員會：《推進網絡穩定》，https：//cyberstability.org/wp-content/uploads/2020/08/GCSC-AdvancingCyberstability_CN.pdf， 2019年11月。］。非國家行為體提出的規范倡議的絕大部分內容都未曾在政府間討論中出現，能夠對現有安全規范加以補充和改進，推動國際社會更有效地應對與解決各類網絡安全威脅。［王蕾：《自下而上的規范制定與網絡安全國際規范的生成》，《國際安全研究》，2022年第5期，第139頁。］可見，非國家行為體在維護網絡空間整體安全中的作用不容小覷。

然而，受地緣政治因素裹挾，非國家行為體實質性參與治理的程度受限。一方面，非國家行為體在網絡空間多方治理中的參與空間受到抑制。采用多利益相關方模式的OEWG在運行過程中并沒有為非政府的利益相關方參與規范討論提供足夠的機制保障［Cybersecurity Tech Accord，“Multi-stakeholder Participation at the UN： The Need for Greater Inclusivity in the UN Dialogues on Cybersecurity”， https：//cybertechaccord.org/uploads/prod/2021/11/ParisCall-WG3-Study-FINAL.pdf， 2021-11.］，在由各國政府參加的正式討論會中，互聯網企業及非政府組織被排除在外，這意味著只有國家能夠塑造核心規范，非國家行為體提出的建議能否成為被認可的規范仍取決于其與國家間的互動關系。2019年以來，Tech Accord積極在網絡空間建立信任措施以及負責任國家行為規范等方面建言獻策，但在2022年OEWG 2021—2025進程第一次非正式會議上，參與國就是否在新進程中采用非國家行為體參與的多利益相關方模式產生分歧。［Digital Watch Observatory， “UN OEWG 2021-2025 — Organisation of Work”， https：//dig.watch/event/un-oewg-2021-2025-2nd-substantive-session/oewg-2021-2025-organisation-of-work， 2022-03-28.］最終Tech Accord的申請被駁回，無法參與OEWG第三次實質性會議乃至后續聯合國關于網絡空間負責任國家行為規范的磋商。作為最具代表性和影響力的非國家行為體，Tech Accord的經歷表明，非國家行為體在參與治理的進程中無法擺脫大國博弈的政治影響。另一方面，非國家行為體在相關議題上提出的規范并未得到充分回應。在GCSC推進網絡穩定的八條規范倡議中，只有保護“互聯網公共核心”一條經荷蘭的推動進入OEWG討論議程，但仍由于國家間的分歧而未能為最終達成的政府間規范成果所接納。美國認為“互聯網公共核心”概念及相應規范主張的開放討論有可能導向威脅自身利益的局面，反對者指出，該概念未在全球范圍內得到普遍支持，同時缺少聯合國的官方界定，將其引入 OEWG 報告會引發多種解釋和相互競爭的界定。［Alexey Trepykhalin， Veni Markovski， “Country Focus Report： The Netherlands and the‘Public Core of the Internet”， https：//www.icann.org/en/system/files/files/ge008-28may21-en.pdf，2021-05-28.］由于各國未達成一致，OEWG 最終報告并未采用“互聯網公共核心”的表述，全球網絡空間穩定委員會將其融入國際規范的嘗試失敗。此外，微軟發起的《數字日內瓦公約》中關于“各國政府承諾不對民用目標或關鍵基礎設施使用網絡攻擊”“防止各國囤積軟件漏洞”［Microsoft， “A Digital Geneva Convention to Protect Cyberspace” ， https：//query.prod.cms.rt.microsoft.com/cms/api/am/binary/RW67QH， 2020-08-16.］的倡議也并沒有得到國家的重視，國家之間的網絡攻擊和沖突頻發，沖擊網絡空間治理體系的穩定性。

（二）權力維度

構建一套符合國家戰略利益的治理制度體系是大國在網絡空間贏得權力政治游戲的核心所在，新興國家在借助更多的機制選擇獲取與自身實力相配的制度性權力時，通常導向包容性機制的建設，而大國在建立主導機制或利用“戰略不一致”以鞏固霸權的過程中往往建立排他性機制。

當新興力量對現存規則或體系不滿或現有制度不能充分反映其不斷上升的權力和地位時，會偏向利用現有機制或建立全新的機制來反映其現在的國際影響力，對多邊體系加以調整［Nele Noesselt， “Contested Global Order（s）： Rising Powers and the Re-legitimation of Global Constitutionalization”，? International Journal of Constitutional Law， 2016， 14（3）， pp. 639-656.］，提高在網絡空間國際制度構建中的參與度，結果往往能導向更具包容性的機制建設。首先，利用傳統的治理機制爭取話語權是新興國家參與網絡空間國際治理機制建設的重要路徑。在聯合國框架下，OEWG是各方討論國際法如何適用于網絡空間的核心平臺，然而各方在國際法適用于網絡空間的程度和方式、國際人道法適用、建立新的國際法律體系的必要性等問題上存在諸多分歧，在負責任的國家行為規范上缺乏普遍共識。國家間博弈和地緣政治沖突進一步惡化了這種局面。以美歐為代表的西方國家支持現有國際法適用于網絡空間的立場，以求繼續維持自身主導的排他性規則體系。為打破舊規則的約束，以中國為代表的新興國家主張建立新的具有約束力的網絡空間國際法制度，重新制定規則以促進包容性協商，保障各國和平使用信息通信技術的權利，合作解決網絡攻擊、溯源、國際合作等問題。目前有關規則的制定仍處于博弈之中，新興國家將繼續與西方國家主導的不合理的規則體系相抗衡，以尋求更為有效的網絡空間國際治理路徑。

其次，建立新型的治理機制是新興國家反對網絡霸權、提高自身影響力的主要方式。斯諾登事件之后，美國對多國公民的大規模監控行徑引發全球性網絡安全危機。為擺脫美國主導的治理機制的束縛，巴西和中國積極踐行新的制度模式以尋找替代方案。巴西召開NETmundial并成立全球互聯網治理聯盟，推動各利益相關方共同參與。中國推動世界互聯網大會的制度化建設，提出了構建網絡空間命運共同體的中國方案，積極搭建與世界互聯互通的國際平臺和國際互聯網共建共享的中國平臺，為世界各國密切聯系、增進了解、促進互信發揮積極作用。在網絡犯罪治理中，美歐等西方國家致力于將《布達佩斯公約》發展為全球性法律機制，而中俄等新興國家認為公約存在局限，倡導以聯合國為核心制定新的網絡犯罪國際公約。第74屆聯合國大會通過關于“打擊為犯罪目的使用信息通信技術”的決議，并設立打擊為犯罪目的使用信息和通信技術公約特委會。盡管相關的國際規則爭論仍在延續，如美歐認為新條約的起草“尚未達成共識”，批評新條約將損害人權和基本自由，但制定打擊網絡犯罪全球性公約的談判進程已經開啟，多數國家支持按聯大決議如期完成談判，為國際社會達成具有權威性和普遍性的公約、合作應對網絡犯罪挑戰提供助力。

強國為在權力變化中維持優勢地位，會轉向構建更加便于其主導的國際機制，且有能力利用“戰略不一致”在其他場所中故意形成不一致的規則和規范，其結果通常導致機制的排他性。首先，在構建主導機制方面，美國長期將中國視為戰略競爭對手，拉攏并擴大盟友圈以遏制中國崛起，網絡空間治理中以價值觀和意識形態為導向的集團化傾向明顯。拜登政府在“印太經濟框架”（IPEF）中植入“自由與開放”的共同價值體系，建立多圈層、多功能的“技術聯盟”［The White House，“FACT SHEET： In Asia， President Biden and a Dozen Indo-Pacific Partners Launch the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity”，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-in-asia-president-biden-and-a-dozen-indo-pacific-partners-launch-the-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/，2022-05-23.］ ，試圖通過制定數字貿易規則限制創新要素向中國流動，謀求在印太地區的力量優勢，塑造有利于美國霸權的戰略環境。在隱私保護方面，美國主導并聯合加拿大、日本等國，發布全球跨境隱私規則，成立全球跨境隱私規則（CBPR）論壇，推動建立全球數據流動的國際認證體系，定期審議成員的數據保護和隱私標準［U.S. Department of Commerce，“Global Cross-Border Privacy Rules Declaration”， https：//www.commerce.gov/global-cross-border-privacy-rules-declaration， 2022-04-21.］，試圖將CBPR體系轉變成全球規則，從而在數字經濟國際規則制定中掌握主動。TTC第二次部長級會議審議并宣布了聯合工作組關于隱私增強技術的共同項目等成果［The White House，“FACT SHEET： U.S.-EU Trade and Technology Council Establishes Economic and Technology Policies & Initiatives”， https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/16/fact-sheet-u-s-eu-trade-and-technology-council-establishes-economic-and-technology-policies-initiatives/， 2022-05-16.］，雙方強化合作以在與中國的競爭中獲得優勢。美國主導構建的盟伴關系服務于其全球戰略，極具排他性和競爭性，此類具有不同利益、實踐、文化和管轄范圍的異質機構之間的互動比同質單位之間的交流更加困難［Mette Eilstrup-Sangiovanni，Oliver Westerwinter，“The Global Governance Complexity Cube： Varieties of Institutional Complexity in Global Governance”， The Review of International Organizations， 2022， 17， pp. 233-262.］，勢必加劇網絡空間的陣營分化，擾亂國際治理進程。

其次，“戰略不一致”更多被運用于數字貿易領域。盡管WTO在貿易便利化的部分問題上已達成共識，但在電子傳輸類商品免征關稅議題上尚未達成一致［馬述忠、沈雨婷：《數字貿易與全球經貿規則重構》，《國際經濟評論》，2023年第4期，第122頁。］，在數據跨境流動、數據本地化、知識產權、個人隱私保護等議題上也未能取得有效進展，各國分歧嚴重，全球層面具有約束力的統一數字貿易規則尚未形成。以此為契機，美國借由“數字自由主義”的口號對外輸出規則，拉攏利益相關者構建規則同盟以維護其在數字市場中的權力。為擴展全球利益，美國在《美墨加協定》和《美日數字貿易協定》等自由貿易協定中提出數據高度自由流動、嚴格的數據非強制本地化、源代碼保護、互聯網平臺免責等立場，塑造高標準的貿易規則，并通過設置“毒丸條款”加強規則對參與方的強制力和約束性。針對數據跨境流動的過高水平開放忽視了對發展中國家利益的保護，同時，嚴格限制數據本地化威脅他國的政策自主性。［張慧智、寇弘揚：《全球數字貿易規則構建的中國方案》，《社會科學戰線》，2023年第7期，第37頁。］美國有意識地將自身利益考量融入機制之中，試圖通過“戰略不一致”強化在全球數字貿易領域的先發優勢，從而推動市場準入、實現本國利益最大化，這導致了更加復雜的競爭態勢。此類霸權主義行徑忽視了他國的利益關切，減小了統一協議達成的可能，進一步降低規則的總體接受度和有效性，成為推動網絡空間國際治理進程中的強大阻力。

（三）機制維度

機制密度的增加會形成機制間的多重安排與堆疊狀態，同時，不同的偏好和愿景導致的相互競爭的機構論壇的激增［André Barrinha， Thomas Renard， “Power and Diplomacy in the Post-liberal Cyberspace”， International Affairs， 2020， 96（3）， p.763.］，會加速網絡空間的“巴爾干化”。機制堆疊和“巴爾干化”改變了行為體相互作用的戰略環境，為相關各方參與國際治理提供更多選擇，但也會導致資源分散，加劇規則間沖突和集體行動的困境。