人大監督檢察機關的方式

金文浩 張源

權力必須受到制約，否則必然導致腐敗。這是由權力自身的運行特征，即非人格化所決定的，在為社會公眾服務的同時，其勢必要借助于具有個人偏好的自然人來行使，此時會自覺或不自覺地受到個體因素的影響。人大監督是國家監督體系中最為重要的一環，亦是國家最高層次的監督，監督的對象涵蓋了行政權、檢察權、審判權等。習近平總書記指出：“人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督。”[1]檢察機關作為法律監督機關，必須接受人大的監督；人大作出的決議決定，其必須予以執行；提出的意見建議，應當認真研究處理；如有必要，人大還可行使對檢察人員的撤職權。

一、 聽取和審議檢察機關工作報告

我國憲法第三條規定，國家行政機關、監察機關、審判機關和檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。人大及其常委會通過審議年度工作報告和專項工作報告的方式加強對檢察機關的監督。一般而言，由于人民代表大會一年只召開一次，且會期有嚴格限定，因此，對檢察機關的常態化監督由人大常委會來行使。自20世紀80年代中期開始，我國開始探索述職評議和工作評議，隨著2006年監督法的頒布實施，專項工作監督遂成為人大常委會使用頻次最高的一種監督方式。

（一）專項工作報告議題的選定

由于各級人大常委會承擔著對“一府一委兩院”的監督工作，線多面廣，任務繁重，因此對于專項工作報告議題的選定便顯得尤為重要[2]。根據監督法的規定，人大常委會在選取議題時考量的因素主要有關系改革發展穩定大局、人民群眾切身利益、社會關注度三方面。為了確保專項工作報告議題選取的精準性，監督法同時規定了六種確立途徑：一是在開展執法、司法檢查中發現的重大問題；二是人大代表提出的意見、建議；三是人大常委會組成人員反映比較集中的問題；四是人大的內設機構在開展調研活動的過程中收集的問題；五是聚焦新時代人民群眾在某些領域反映的問題；六是在社會上引起較大關注度的問題。據此可知，確立專項報告選題必須秉持問題意識，以群眾訴求為導向。結合檢察工作實際，檢察機關專項工作報告在選題上需體現如下特點，一是具有普遍性。必須是某一專項工作或者類案所反映出的問題，不能是個案辦理過程中所發現的個別性問題。二是具有突出性。該問題是執法、司法領域長期存在的頑疾，或者可能影響案件公平正義的實現。檢察機關專項工作報告議題的選取必須根據履行監督職責過程中所發現的問題來確定，而不是簡單、空泛的聽取、審議報告，要更加凸顯人大監督的時效性及針對性。

（二）專項工作報告的審議

對檢察機關專項工作報告的審議，需要人大常委會的相關部門協作配合，充分發揮法律專門工作委員會及辦事機構的作用。首先，人大常委會應當事前對專項工作議題進行調查研究。在聽取檢察機關專項報告之前，人大常委會應當組成調研組，前往檢察機關開展實地調研，掌握基本情況，了解專項工作開展情況及實踐中存在的問題，并聽取相關部門、有關人員的意見建議。其次，人大常委會應當廣征民意。人大常委會辦事機構應當在聽取檢察機關專項工作報告前，通過網絡、電話等方式廣泛收集人民群眾對該項工作的看法、意見建議，并進行匯總整理，交由檢察機關進行專門研究之后在報告中作出回應。再次，人大常委會應當整理審議意見并交檢察機關辦理。人大常委會對于檢察機關專題工作報告審議之后，應當及時整理審議意見，并按照法定程序交由檢察機關研究處理。最后，人大常委會要做好跟蹤問效。專項工作報告審議結束之后，檢察機關相關部門要負責與人大常委會及時聯系，做好后續處理工作，對于處理不到位的，要加強督促問責。

（三）專項工作報告審議意見

根據監督法，檢察機關專項工作報告由檢察長向本級人大常委會報告，以召開全體會議的方式進行，審議時由分組會議或全體會議進行皆可。人大常委會在審議專項工作報告時，檢察機關應當派員到會參加，聽取審議意見，回答相關詢問。

對于檢察機關專項工作報告的審議意見，由人大常委會交由檢察機關研究處理。檢察機關應當以書面報告的形式向人大常委會報告對審議意見的后續處理情況。就其性質而言，雖然人大常委會的審議意見不具有法律上的約束力，但作為人大監督的重要方式，其反映了人大對監督事項的看法，因此，檢察機關要高度重視、深入研究。對于存在的問題，要采取有力措施予以糾正，對于合理的意見，要在今后工作中充分吸納。根據監督法的規定，檢察機關必須要對人大常委會審議意見予以回應，并吸納合理部分，以解決突出問題。

專項工作報告與檢察機關年度工作報告具有較大的差異性，人大常委會一般不會作出決議，只有在其認為必要時，才會考慮作出決議。倘使人大常委會對專項工作報告作出了決議，則檢察機關必須要在法定期限內對執行情況予以報告。

二、規范性文件的備案審查

規范性文件的備案審查是確保我國法律秩序統一的重要方式。根據監督法的規定，備案審查制度一般采取主動審查與依申請審查相結合的方式，檢察機關在制定了相關規范性文件之后，要在公布之日起30日內報請人大常委會備案，人大常委會亦可根據報送備案的規范性文件進行主動審查。如果在備案審查過程中發現存在問題，則人大常委會通過書面形式向檢察機關提出審查意見，檢察機關在收到審查意見之日起的兩個月內研究決定是否進行修改。此外，倘使檢察機關制定的規范性文件與上位法相抵觸且其不予修改時，人大常委會則會提出予以撤銷的議案。

實踐中，人大常委會對檢察機關制定的規范性文件進行備案審查呈現出如下特點，一是有件必備。將檢察機關頒布的各項規范性文件納入備案審查范疇，真正發揮人大監督作用。二是有備必審。對于檢察機關報送備案的規范性文件，加大審查力度，通過依申請審查、主動審查等方式，圍繞檢察機關階段性重點工作，譬如生態環境保護公益訴訟、食藥安全案件辦理等進行審查。三是有錯必糾。對于備案審查過程中發現的問題，通過及時與檢察機關溝通，督促依法糾正解決。

三、詢問、質詢

人大常委會審議相關報告時，檢察機關應當派員參加，聽取意見，接受詢問。常委會組成人員有權就相關問題提出詢問，并通過聯名方式向檢察機關提出質詢案。但從實踐來看，質詢方式適用較少。

專題詢問模式最早由全國人大常委會在2010年工作報告中提出，主要是對人民群眾普遍關心的問題聽取國務院相關部門的意見，并由主要負責同志回答詢問。此舉一經提出，便引起熱烈擁護，并于同年相繼開展兩次專題詢問。2018年10月，全國人大常委會對檢察機關開展民事訴訟與執行活動監督進行專題詢問，收到了良好的效果。在審議專題工作報告時開展詢問，已成為人大監督檢察機關的重要方式，一方面，有利于加深對專題工作報告的審查，在一問一答之中，深刻剖析原因，提出可行性對策；另一方面，能夠最大程度凝聚社會共識，匯聚解決問題的巨大推力。此外，對于檢察機關而言，亦有利于促使其更加深入地思考司法辦案過程中存在的問題，切實有效整改。

專題詢問已成為人大監督檢察機關的重要方式，要切實發揮好制度優勢，增強監督實效，從以下方面著力抓好，一要做好事前準備工作。人大常委會要通過實地走訪、調查研究等方式，多方面了解實際情況，收集問題，檢察機關要積極配合，為人大常委會開展工作創設便利條件。二要提升質詢質效。人大詢問應當切中要害、直擊本質，圍繞主題展開，所提問題要具有全局性、代表性，不能在細枝末節上浪費時間。檢察機關回答問題要客觀準確、直截了當，不能長篇大論，亦不能等同于匯報成績時的表態發言，更不能對人大提出的問題進行回避，推諉搪塞，避重就輕。三要做好宣傳報道。不論是人大常委會還是檢察機關，都應當做好專題詢問的宣傳報道，讓公眾知曉檢察機關工作的重點所在。四要做好跟蹤問效。檢察機關在現場未能全面回答的問題，應當在會后通過提交書面材料的方式予以補充，并及時梳理改進舉措，將進展情況向人大常委會報告。

四、特定問題調查及撤職案

根據憲法和相關法律的規定，就特定問題組成調查委員會的主體是縣級以上人大及其常委會，其工作流程主要是在進一步查清案件事實的基礎上，對該問題的解決提出合理的方案。但是，實踐中縣級以上人大及其常委會對于特定問題的調查，都持慎之又慎的態度。監督法為了進一步規范對特定問題的調查程序，對諸多事項予以細化處理。一是適用范圍。人大常委會只能就其職權范圍內的事項需要作出決議，而該事項處于事實不清的狀態時，才可以就特定問題組織調查委員會。二是調查的組織程序。特定問題調查的提議主體包括委員長會議與主任會議，五分之一以上的常委會組成人員亦可以作為提議主體。三是調查委員會的職責權限。調查委員會在履行職責的過程中，相關機構及個人都有義務積極配合，并提供必要的材料。對于公民要求保密的材料，調查委員會應當予以保密。四是關于特定問題調查結果的處理。調查委員會在調查結束后，應當向產生其的常委會提出報告，常委會根據調查情況作出相應的決議。

人大常委會對于其任免的檢察人員，可以通過撤職的方式在其任期屆滿或正常卸任之前解除相關職務。根據監督法的相關規定，縣級以上人大常委會可以撤銷其任免的副檢察長、檢委會專職委員，檢察員及人民檢察院檢察分院檢察長職務。關于撤職案的提出主體，包括人民檢察院與人大常委會主任會議，在撤職案中要說明理由，并輔之以相關材料。撤職案由主任會議審議后交付人大常委會表決，采取無記名投票的方式，常委會組成人員半數以上通過即可。為了充分保障被撤職檢察人員的合法權益，其在表決之前可以提出口頭或書面申辯意見。隨著打擊腐敗、正風肅紀的深入推進，撤職案在實踐中的適用也日益增多。

五、監督方式輔助機制建設

（一）加強溝通交流，彰顯監督實效

人大對檢察機關加強監督是為了實實在在解決司法實踐中遇到的難題，而不是擺樣子、走過場。具體而言，監督成效是否實現，可通過客觀、量化的標準予以衡量：首先，對于監督的問題檢察機關是否得以糾正；其次，相關人員是否追究了責任；再次，長效機制是否得以建立。為了切實取得監督實效，人大常委會應當與檢察機關加強溝通交流，具體表現在四個層面，其一，在正式監督程序啟動之前應當通氣碰頭。人大常委會在對專項工作進行監督之前，應當及時向社會公布審議計劃，并征求公眾意見。在整合、歸納公眾意見的基礎上，人大常委會辦事機構要將匯總的問題交由檢察機關進行研究，并在專項工作報告中作出全面回應。其二，在監督過程中應當交換意見。檢察機關向人大常委會報告相關工作開展情況及問題，人大常委會在審議之后應當將評價意見向檢察機關反饋，由檢察機關研究處理。其三，在審議意見處理過程中應當加強互動。對于人大常委會的審議意見，檢察機關應當在調查研究的基礎上形成書面材料，并及時向人大常委會報告后續處理情況。其四，在后續跟蹤監督的過程中要加強溝通協商。人大常委會認為有必要的，可以對專項工作報告作出決議，檢察機關要在法定期限內對決定執行的情況向人大常委會進行報告。人大與檢察機關在監督過程中的溝通互動，充分彰顯了中國監督的特點和優勢。

（二）綜合運用多種手段，增強監督合力

只有將多種監督手段綜合起來，才能夠最大化發揮監督合力。從實踐中來看，人大對檢察機關的監督手段主要有法律監督與工作監督、初次監督與跟蹤監督等。要根據監督事項的具體特點，靈活選用監督方式，凝聚監督合力，增強監督質效。

（三）廣泛收集意見，提升監督能力

充分激發監督的主動性與積極性，是人大加強和改進檢察機關監督工作的重要內容。要不斷完善檢察人員選任機制，確保正確用人導向。同時，要將人大對檢察機關的監督置于人民的視野之下，保持同人民群眾的血肉聯系，通過征求意見、咨詢調研等方式廣泛聽取人民呼聲，積極回應人民群眾訴求，做到民有所呼，我有所應。

注釋：

[1]習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》，載全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民代表大會制度重要文獻選編（四）》，中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年版，第1768頁。

[2]許安標：《堅持正確監督、有效監督——新時代加強改進人大監督工作的實踐與探索》，載《中國法律評論》2021年第5期，第4頁。

（作者單位：蘭州大學哲學社會學院，甘肅省人民檢察院蘭州鐵路運輸分院法律政策研究室）