民主立法科學立法的必然要求

秦博文

立法論證會，是指地方人大常委會和地方政府在地方立法的規(guī)劃、起草、審議和完善過程中，召集專門會議，在廣泛聽取專家意見、深入調(diào)查研究的基礎上，就立法的必要性與合法性、立法條件、立法宗旨、立法內(nèi)容、核心條款、出臺時機以及法規(guī)效果等問題進行論證。立法論證會主要針對的是法案中專業(yè)性較高、技術性較強、分歧相對較大的問題，其設立主要是解決立法的科學性問題，論證意見具有較高的權威性，對立法具有重要影響。本文首先將對立法論證機制的發(fā)展歷史作簡單回顧，并在此基礎上探究立法論證會的制度安排及其實際運作情況，最后分析立法論證會在擴大公民參與、提升地方立法質(zhì)量方面所發(fā)揮的具體功能、特點及其限度。

一、地方立法論證機制的發(fā)展簡史

如果說立法座談會、立法聽證會兩個制度主要是關于民主立法的問題，那么立法論證會制度主要是解決科學立法的問題。關于科學立法的論述由來已久。1981年5月，彭真同志在民法座談會上就曾指出：“進行調(diào)查研究要聽取干部、工人、農(nóng)民、專家、知識分子等各方面的意見……要歡迎不同意見，對不同意見要很好地聽取，認真地考慮。不同意見越多越好，有不同意見就可以比較，可以鑒別，民法就可以搞得更好些……要鼓勵大家講不同意見，敢于爭鳴，使我們制定的法律能夠避免或少犯一些錯誤。”[1]這段話明確體現(xiàn)出彭真對推行民主立法、科學立法的期許。1987年4月，在全國政府法制工作會議上喬石同志提出：“（立法工作）不僅要聽取政府有關部門和地方的意見，還要注意聽取有關的社會團體、 大專院校、研究機構(gòu)、專家學者的意見，集思廣益，才能把法立好。必要時，可以邀請有關方面的專家直接參與法規(guī)的起草、修改工作。”[2]1996年，在接受媒體采訪時喬石同志也指出：“對于有爭議的問題，要組織專家和實際工作者進行科學論證。在討論中有不同意見不要緊，可以經(jīng)過充分討論，反復比較，慎重考慮。集思廣益，在民主的基礎上集中正確的意見，然后作出決斷。”[3]

2001年，九屆全國人大四次會議的常委會工作報告中提出“在立法工作中堅持民主集中制原則，力爭做到立法決策的民主化、科學化”，官方表述開始出現(xiàn)科學立法的概念。2006年，十屆全國人大四次會議上的常委會工作報告要求“要在總結(jié)經(jīng)驗的基礎上，進一步推進科學立法、民主立法，使之制度化、規(guī)范化和程序化”。會議通過的“十一五”規(guī)劃綱要提出要“貫徹依法治國基本方略，推進科學立法、民主立法，形成中國特色社會主義法律體系”，首次明確提出科學立法。2007年黨的十七大報告也明確提出“要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系”。

進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央就全面推進科學立法作出一系列重要論述。黨的十八大提出“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的依法治國新十六字方針，進一步明確科學立法的要求。黨的十八屆四中全會作出《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，進一步提出“深入推進科學立法、民主立法”。黨的十九大報告提出，深化依法治國實踐，推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治。黨的二十大報告要求，全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化。

與科學立法相伴隨，立法論證的相關實踐也有較長的歷史。1986年全國人大通過的《民法通則》在草案征求意見時，就曾多次邀請法律專家一起參與討論，此為較早可追溯到立法論證的雛形。1985年12月4日至11日，在彭真委員長的提議下，全國人大法律委、全國人大常委會法工委聯(lián)合召開民法通則草案座談會，邀請一些高等院校和科研機構(gòu)的法律專家等180多名同志，征求對民法通則草案的意見。同年12月10日至15日，國務院經(jīng)濟法規(guī)研究中心和中國經(jīng)濟法學研究會在廣州聯(lián)合召開全國第二次經(jīng)濟法理論工作會議。參加會議的有各省、自治區(qū)、直轄市和國務院有關部門及經(jīng)濟法學教學研究單位的法律工作者共300多人，這次會議同樣對民法通則草案展開激烈的論證討論。1986年1月21日至30日，全國人大常委會法工委又在北京召開座談會，聽取包括經(jīng)濟法專家在內(nèi)的各方面法律專家對民法通則草案的意見[4]。

2000年通過的《立法法》中首次正式寫入立法論證會，標志著立法論證會正式成為立法征求公眾意見的法定形式。《立法法》第三十四條明確規(guī)定，列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構(gòu)應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。以此為依據(jù)，2002年9月，由于《文物保護法（修訂草案）》經(jīng)過三次審議依然無法表決，全國人大常委會法工委召集了全國人大歷史上首次立法論證會，邀請文物專家、法律學者、行政官員等各方專業(yè)人士，圍繞“館藏文物如何管理利用”“民間文物能否流通”兩大問題進行論證，最終根據(jù)論證會收集到的相關信息，法律草案再度作出調(diào)整，第四次審議過后終于出臺。立法論證會的及時舉行，成為打破立法僵局的關鍵轉(zhuǎn)折點[5]。2008年7月25日，全國人大常委會就《食品安全法（草案）》中是否應當規(guī)定對食品、食品添加劑和食品相關產(chǎn)品實行電子監(jiān)管碼制度問題進行了論證。參加論證會的代表包括全國人大代表、地方人大常委會有關人員、相關專家學者、食品行業(yè)協(xié)會工作人員等。在這次會議中，多數(shù)與會專家均否定了電子監(jiān)管碼制度，以此為依據(jù)，最終《食品安全法（草案）》刪除了此項內(nèi)容，此前長期懸而未決的電子監(jiān)管碼存續(xù)問題終于得到有效解決。在《物權法》的制定過程中，全國人大常委會法工委更是前前后后召開了百余次立法聽證會、論證會。立法論證會開始頻繁現(xiàn)身。也正因此，2015年新修訂的《立法法》中，第三十六條（2000年第三十四條）在原有基礎上加入“法律案有關問題專業(yè)性較強，需要進行可行性評價的，應當召開論證會，聽取有關專家、部門和全國人民代表大會代表等方面的意見”，對立法論證會有了明確規(guī)定。爾后，全國人大常委會辦公廳于2017年印發(fā)《關于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》中，更是對立法論證會制度有了詳細的規(guī)范說明。

地方人大及其常委會、地方人民政府有關部門使用立法論證會征求社會公眾對地方立法意見同樣有較長的實踐歷史。早在1984年，北京市人大常委會就聘請十名專家擔任民主與法制建設顧問，自此立法工作聽取專家學者的意見形成了北京市地方立法的一項長期制度。2008年 6月30日，北京市十三屆人大常委會主任會議討論通過《關于開展法規(guī)立項論證試驗工作的意見》。根據(jù)《意見》規(guī)定，北京人大和政府部門提出的法規(guī)立項建議需要經(jīng)過立項論證會討論決定，如果論證會不通過則不能進入起草環(huán)節(jié)。隨著立法論證會被寫入《立法法》《關于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》等有關法律和條例，各地在修訂地方立法條例和地方政府規(guī)章制定程序條例時，也參照中央出臺的相關規(guī)定，將論證會明確列為立法過程中的法定形式。立法論證會在地方層面得到了更加廣泛的應用，通過專家論證，充分聽取和采納合理的意見和建議，切實增強了立法的科學性和可操作性。

二、立法論證的程序及相關制度安排

地方人大和政府立法過程中召集進行立法論證會的程序設計和制度安排大致包含在兩類文件之中。

第一類是地方性法規(guī)中的相關規(guī)定，即在地方立法條例和地方政府規(guī)章制定程序就論證會的召集條件進行的原則性規(guī)定。如北京市人大《北京制定地方性法規(guī)條例》中指出，“法規(guī)案有關問題專業(yè)性較強，需要進行可行性評價的，市人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構(gòu)應當召開論證會，聽取有關專家、部門和市人大代表等方面的意見。論證情況應當向主任會議報告。”需要說明的是，此條規(guī)定與《立法法》中表述基本完全一致，各地立法條例和規(guī)章制定程序中也均有類似條款。此外，甘肅省人大《甘肅省地方立法條例》則明確指出，制定立法規(guī)劃、起草地方性法規(guī)案、列入省人民代表大會或者常務委員會會議審議的法規(guī)案，可通過論證會等形式聽取、征求各方面意見。同時，特別強調(diào)納入年度立法計劃的項目應經(jīng)充分論證；未經(jīng)過論證程序的臨時動議項目，不得納入年度立法計劃。

第二類是與立法論證直接相關的規(guī)范性文件，一般由人大常委會主任會議制定。具體而言，此類規(guī)范性文件大致包括三種類型。

（1）關于立法專家?guī)旌土⒎ㄗ稍兊囊?guī)范性文件。2015年十二屆全國人大三次會議審議通過《立法法》修正案，新的《立法法》將地方立法權從過去49個較大的市擴大至全部284個設區(qū)的市。多數(shù)省和設區(qū)的市在行使地方立法權時均有制定此類文件，因此這一規(guī)范性文件數(shù)量相對較多。各地對其命名暫不統(tǒng)一，立法咨詢專家工作規(guī)定、立法咨詢專家工作辦法、立法咨詢專家?guī)旃芾磙k法、立法專家顧問規(guī)則等名稱均有涉及。各地對立法專家參加論證會的條件規(guī)定也略有不同，如《唐山市人大常委會立法專家顧問規(guī)則》第十條提到立法專家可參與立法項目的前期調(diào)研和論證；《龍巖市人大常委會立法專家顧問工作規(guī)定》第四條提到立法專家顧問可參與立法規(guī)劃和年度立法計劃、法規(guī)項目的立法必要性、可行性及法規(guī)草案內(nèi)容及法規(guī)文本規(guī)范等方面的論證；《棗莊市人民代表大會常務委員會立法咨詢專家管理辦法》第十二條提到立法咨詢專家可對地方性法規(guī)草案提出意見、建議，參與地方性法規(guī)草案的論證等。

（2）關于立項論證的專門性文件。地方人大關于法規(guī)立項論證工作開展較早，各地結(jié)合實際情況，進行了積極有效的探索。有些地區(qū)根據(jù)自身工作情況，出臺了關于立項論證的專門性文件。如北京市人大于2008年通過《關于開展法規(guī)立項論證試驗工作的意見》，從立項論證項目的選項、立項論證在政府階段的開展、立項論證在人大階段的開展等方面均進行了詳細說明。上海市人大常委會也于2009年正式通過《上海市人大常委會立法項目立項論證工作試行辦法》，將立項論證對象明確區(qū)分為“擬列入下一年度立法計劃正式項目的”和“本年度立法計劃預備項目、調(diào)研項目擬轉(zhuǎn)為正式的”。就前者而言，由市人大有關專門委員會、常委會法工委、市政府法制辦和市政府主管部門分別進行研究協(xié)商，各方意見一致轉(zhuǎn)入年度立法計劃正式項目，提請常委會主任會議決定；意見不一致則轉(zhuǎn)為立法計劃預備項目、調(diào)研項目。如果這些項目要轉(zhuǎn)成正式項目，則需要通過“聯(lián)合論證”，即由人大有關委員會、常委會法工委、市政府法制辦、市政府主管部門相關負責人、市人大代表和立法及相關領域?qū)＜疫M行論證。在“聯(lián)合論證”模式下，政府法制辦和主管部門的決定權變小，而市人大代表和相關立法專家的意見比重變大，不僅提升了市人大在立法過程中的主導地位，且立項科學性得到了有效提高，是立項論證階段的創(chuàng)新之舉[6]。

（3）關于立法論證的綜合性的文件。在立法參與的實踐過程中，也有多地人大常委會結(jié)合工作實際出臺了具體的立法論證工作規(guī)定。如廣東省人大2013年通過的《廣東省人民代表大會常務委員會立法論證工作規(guī)定》中，將立法論證分為立項論證、起草論證和審議論證三部分，明確規(guī)定論證會舉辦單位應當在論證會召開十日前確定論證會議題和參加人員，召開七日前將論證會相關材料通過電子郵件或者書面材料等方式送交參加論證會的人員。此外，還有如云南省人大、中山市人民政府等，參照全國人大常委會出臺的《關于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》，制定本地地方立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范。如云南省人大《關于地方立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》指出，對于綜合性強、涉及面廣的立法議題，可以分解成若干專題，論證會參加人員按專業(yè)劃分就相關專題進行論證；選擇參加論證會的機構(gòu)和人員，應當注重專業(yè)性、代表性、均衡性；論證會結(jié)束后，舉辦單位應當根據(jù)論證情況制作立法論證報告。

三、立法論證的實際運作：案例分析

1.立項論證

北京市于2008年開始試行立項論證，完成了對實施婦女權益保障法辦法、實施節(jié)約能源法辦法、實施農(nóng)民專業(yè)合作社法辦法、道路運輸條例等立法項目的論證工作[7]。2009年則對13個法規(guī)項目進行了論證，建議對其中的8個項目立項，對目前條件尚不充分的物業(yè)管理條例、修訂郵政通信條例兩個項目暫不立項，由市政府制定行政規(guī)章；實施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法辦法、代表議案工作條例由于目前的法律、法規(guī)能夠滿足需要、立法必要性不強的兩個項目不予立項，修訂專利保護和促進條例的工作由于論證尚不充分，則建議繼續(xù)深入論證[8]。類似的實踐還有2019年11月四川省司法廳召開的2020年省政府立法計劃立項論證會，從申報的45個項目中確定25個進入論證環(huán)節(jié)。會議邀請了四川省決策咨詢委員會委員、省政協(xié)社會法制委員會原主任、原省法制辦主任張渝田，省法院原副院長文敬，省人大常委會法工委副主任王俊，省政協(xié)辦公廳社會法制處處長龐毅，西南石油大學法學院院長衛(wèi)德佳，省委黨校法學教研部主任吳濤，四川大學法學院教授魏東，省委省政府法律顧問團成員、四川潤方律師事務所律師何長升，省委省政府法律顧問團成員、四川永茂律師事務所律師周永孟等9名專家。專家根據(jù)項目情況向申報部門提問，圍繞立法的必要性、可行性和緊迫性，著重考察項目是否是經(jīng)濟社會發(fā)展和保障民生急需的立法進行論證討論[9]。

2.起草論證

立法起草階段召開論證會，主要解決的是立法的合法性和合理性等問題，大多數(shù)立法論證會均是在起草階段召開的。深圳市立法實踐中，就多次在法律起草階段召開立法論證會。《深圳經(jīng)濟特區(qū)市民文明行為促進條例》是全國首部市民行為規(guī)范法規(guī)的條例規(guī)定，要制定出一套適合民眾且可操作性強的文明規(guī)范法規(guī)，對立法機關要求較高，是設計成綱領性的生態(tài)文明“基本法”，還是針對具體問題采用多個單項立法，條例與現(xiàn)行的20多個相關法規(guī)如何銜接等問題都亟待解決。為此，深圳市人大常委會邀請常委會組成人員、市人大代表、政府部門工作人員和法律界人士圍繞上述問題舉行立法論證會，發(fā)言記錄如表1所示。

3.審議論證

審議論證，主要是指對已列入人大會議審議的立法項目，有關專家就其中涉及的專業(yè)性和爭議性問題進行的論證。《深圳經(jīng)濟特區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督條例》于2022年6月23日經(jīng)深圳市人大常委會會議表決通過，同年9月1日實施。該條例對生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責人建立了較上位法更加嚴格的職業(yè)禁入標準。在該條例審議階段，深圳市應急管理局組織召開了專家論證會。會議邀請到市人大法制委辦公室、市司法局立法三處、市應急管理局法規(guī)和宣傳處、執(zhí)法和督導檢查處相關負責人以及專家組專家出席會議。專家組認為，《條例》補充設定的行政處罰，切合深圳實際，符合特區(qū)先行先試的精神，具有必要性；補充設定的行政處罰種類符合《立法法》《行政處罰法》相關規(guī)定，具有合法性；補充設定的行政處罰幅度與相應的違法行為危害后果相當，具有科學性、合理性和可操作性。最終通過評審[11]。

《濮陽市城鄉(xiāng)供水條例》由濮陽市人大常委會對條例草案進行第一次審議后，面向社會廣泛征求意見建議，并報河南省人大常委會法工委征詢意見。結(jié)合反饋意見，濮陽市人大常委會法工委組織有關部門對條例草案進行了多次修改。之后，市人大常委會第二次審議中，召集市人大常委會相關委員會、市政府有關部門和供水企業(yè)代表參加審議論證會，重點圍繞條例草案中關于城鄉(xiāng)供水融合發(fā)展、農(nóng)村供水工程建設規(guī)劃、社會資本參與、農(nóng)村供水價格制定等條款的制度設計進行論證，為條例草案的完善提供了參考[12]。

四、小結(jié)：立法論證與公民參與

本文對立法論證會的歷史發(fā)展、制度安排和典型案例進行了初步的考察與描述，地方立法論證會作為立法參與的一種渠道，很大程度上主要是解決科學立法的問題，針對的是法案中專業(yè)性較高、技術性較強、分歧相對較大的問題。在實踐過程中，主要是請法律專業(yè)人士和行業(yè)專業(yè)人士參加，普通公民參與的機會相對比較少。但是，科學立法與民主立法是密切相關的統(tǒng)一整體，科學立法在價值層面衡量立法質(zhì)量的高低，又在方法論上為立法工作提供指導，是判斷立法質(zhì)量的標尺；民主立法保障了立法的民主性，使得立法決策不僅尊重客觀實際，而且能夠符合人民群眾的實際需求，增進立法實效，提高立法質(zhì)量[13]。從這層意義上講，立法過程引入立法論證會，作為具有專業(yè)知識和從業(yè)經(jīng)歷的專家參與立法，就是立法科學化的必然要求，也是民主立法的應有之義。因而立法論證會在客觀上起到了擴大公民參與、推動民主立法的作用，在提升立法質(zhì)量方面具有重要功能。

注釋：

[1]彭真：《彭真文選（一九四一——一九九○年）》，人民出版社1991年版，第421-424頁。

[2][3]喬石：《喬石談民主與法制》，人民出版社2012年版，第122-123、457頁。

[4]胡康生：《從民法通則到民法典》，載《學習時報》2019年4月3日。

[5]阿計：《民主立法的前世今生》，載《浙江人大》2009年第11期。

[6]閆鵬濤：《地方人大法規(guī)立項論證機制模式探討》，載《人大研究》2011年第7期。

[7]劉曉鵬、邱炯：《北京人大實行法規(guī)立項論證》，載《人民日報》2008年8月6日。

[8]北京市人大常委會辦公廳編：《北京市人民代表大會文獻資料匯編（2008-2012）》，中國民主法制出版社2014年版，第225頁。

[9]《2020年四川省政府立法計劃立項論證會在成都召開》，中新網(wǎng)四川，http：//www.sc.chinanews.com.cn/bwbd/2019-11-12/115837.html，2022年10月22日訪問。

[10]參照《市人大常委會就生態(tài)文明條例開展立法論證》，深圳人大網(wǎng)， http：//www.szrd.gov.cn/rdyw/index/post_656362.html， 2022年10月10日訪問。

[11]《市應急管理局組織召開〈深圳經(jīng)濟特區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理條例〉專家論證會》，深圳市應急管理局， http：//yjgl.sz.gov.cn/gkmlpt/content/9/9091/mpost_9091339.html#3187， 2022年10月25日訪問。

[12]《濮陽市人大常委會召開〈濮陽市城鄉(xiāng)供水條例（草案）〉立法論證會》，濮陽人大網(wǎng)，http：//www.pysrd.gov.cn/2022/08-11/145805.html， 2022年10月25日訪問。

[13]《科學立法、民主立法、依法立法的理論與實踐》，中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/dzlfxzgcl70nlflc/202108/8c0d06ee73ca46abb79847846189358b.shtml，2022年10月25日訪問。

（作者單位：中國人民大學國際關系學院。本文系國家社會科學基金項目“地方立法中的公民參與機制研究”〔項目批準號：16BZZ023〕的階段性成果）