省級人大常委會會議期間設置臨時黨組織的探索與優化

李英

加強和改善黨對人大工作的領導是人民代表大會制度、黨的全面領導制度的關鍵內容。經過多年探索，通過設立黨組、干部兼任等實踐，中國共產黨在省級人大常委會內實現了“組織嵌入”與“角色同構”，在組織層面從橫向上構建了省級黨委與省級人大常委會的職能分工機制，在縱向上構建了省級黨委與人大常委會黨組、人大常委會黨組與機關黨組等基層黨組織的多重組織領導機制，推動形成了以人大常委會黨組為中軸的組織整合結構。那么，對于組織關系不在省級人大常委會的中共黨員，要如何整合？對于非中共黨員的組成人員，要如何團結？人大常委會探索出了常委會會議期間建立臨時黨組織的組織方式。接下來，本文集中圍繞省級人大常委會會議期間設置臨時黨組織的歷史演進、組織形態和多重功能進行描述、闡釋，以圖為規范、優化省級人大常委會會議期間的臨時黨組織的組織與運作提供參考性建議。

一、省級人大常委會會議期間設置臨時黨組織的歷史演進

中國共產黨建立臨時黨組織的歷史由來已久。在人大系統探索設置臨時黨組織，始于改革開放之后人民代表大會會議期間。主要的做法是，在人民代表大會會議期間，以代表團為基本單位建立臨時黨支部，代表團團長擔任支部書記，在會議期間發揮作用。

在人大常委會中建立臨時黨組織的實踐較晚，始于2003年第十屆全國人大常委會。按照吳邦國在2003年4月全國人大常委會中共黨員委員會議上的講話，十屆全國人大常委會設置臨時黨組織主要是因為，“過去全國人大常委會委員中的中共黨員，他們的組織關系都在各自所屬的行政單位，因此，當在人大工作中遇到一些重大問題，需要在黨內統一認識時，往往無法在黨內通過充分發揚民主，來達到統一認識的目的?！薄俺Ｎ瘯瘑T來自各個行業、各個方面，在處理各種利益關系時出現不同的認識和觀點是正常的。但在涉及最廣大人民群眾根本利益的一些重大問題上，黨內必須統一認識?！盵1]在人大常委會組成人員黨員比例高、兼職比例高的情況下，建立臨時黨組織成為一個加強黨對人大工作的領導、規范黨與人大關系、保證人民當家作主的有效探索。當時的做法是，組成人員中的中共黨員把臨時組織關系轉到全國人大機關黨委，按照常委會分組審議的六個組分別成立六個臨時黨支部，接受全國人大常委會黨組領導，這部分黨員的組織生活和黨費繳納仍在原單位，在遇有需要黨內統一認識的重大問題時，根據常委會黨組的統一安排開展活動[2]。2005年5月，中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于進一步發揮全國人大代表作用、加強全國人大常委會制度建設的若干意見》，明確要求“全國人大常委會組成人員中的中共黨員，將黨組織臨時關系轉到全國人大常委會機關，組成臨時黨支部，受全國人大常委會黨組領導”。全國人大常委會設立臨時黨支部的做法有了制度化的推進。經過一屆的實踐探索，到2008年，胡錦濤總書記在“兩會”黨員負責人會議上肯定了在全國人大常委會委員中的中共黨員成立臨時黨支部的有效舉措，要求繼續堅持并推廣到縣級以上地方各級人大常委會，形成制度[3]。

參照全國人大常委會的探索，在2003年6月，海南省人大常委會在三屆人大常委會中首次建立臨時黨組織[4]。組織設置、組織關系與組織活動的具體做法和全國人大常委會的做法一致。2008年“兩會”后，越來越多的省級人大常委會探索在常委會會議期間設置臨時黨組織。比如，2008年7月，陜西省十一屆人大常委會黨組作出《關于成立省十一屆人大常委會組成人員臨時黨支部的決定》，組成人員中的43位中共黨員成立臨時黨支部[5]。2008年9月，西藏自治區九屆人大常委會黨組制定《關于在自治區九屆人大常委會建立臨時黨支部的意見》和《關于在自治區九屆人大常委會建立臨時黨支部的通知》，成立臨時黨支部[6]。

當前，在省級人大常委會會議期間設立臨時黨組織仍處于實踐探索中。比如，山西省人大常委會到2019年才在會議期間首次設立臨時黨支部。人大常委會黨組印發《關于在省人大常委會會議期間成立黨小組的意見》，決定下設10個黨小組，每個小組由4名至5名中共黨員的組成人員組成，邀請1名至2名非中共黨員的組成人員參加，黨小組組長由各專門委員會主任委員和工作委員會主任擔任[7]。

二、省級人大常委會會議期間臨時黨組織的組織形態

省級人大常委會會議期間的臨時黨組織如何組織與運作？與建在各基層單位的常規性黨組織有何區別？從已有的實踐來看，主要有以下要點。

第一，省級人大常委會會議期間的臨時黨組織的設置與撤銷有特定程序。常規性的黨支部一般以單位、區域來設置，凡是有正式黨員3人以上就應當設置。但是省級人大常委會會議期間并不總是會設置臨時黨組織，正式黨員的人數并不是省級人大常委會設置臨時黨組織的充分條件。另外，省級人大常委會會議期間設置的臨時黨組織，其組織成員的黨組織關系并不都是在省級人大常委會機關內，不以單位為基本條件，而是以既定時段內最大程度達成共識為基本考慮。在設置程序上，省級人大常委會黨組決定是否設置，決定人員構成，但需報經省級黨委同意。正式成立以人大常委會黨組公布的規范性文件為準。在撤銷程序上，在本屆人大常委會任期結束時，臨時黨組織自行撤銷。

第二，省級人大常委會會議期間的臨時黨組織主要形態是臨時黨支部。有三種情況，一是按照分組審議的名單，在每個小組設置黨支部。二是在所有中共黨員的組成人員中設置一個臨時黨支部。三是在所有中共黨員的組成人員中設置一個臨時黨支部，下設多個黨小組。

第三，在組織關系上，臨時黨支部在會議期間服從人大常委會黨組的領導，但不改變黨員本身的組織關系，依然在原單位過組織生活、繳納黨費。若黨支部下設黨小組，黨小組在黨支部的領導下召開會議、開展活動，完成臨時黨支部安排的任務。

第四，在人員構成上，包括中共黨員和黨外組成人員，由中共黨員擔任臨時黨組織負責人。臨時黨組織主要是在政治身份為中共黨員的組成人員中設置，但是由于省級人大常委會組成人員并不只有中共黨員，還有一定比例的民主黨派黨員，這部分黨外人士是黨團結的重要對象，是人大常委會形成集體共識的重要條件。因此，各省人大常委會會議期間設置的臨時黨組織會邀請黨外人士參加支部。另外，臨時黨組織的負責人必須由中共黨員來擔任，一般是人大常委會內的專職組成人員來擔任。

第五，在組織職責任務上，臨時黨組織的主要任務在于進行集中學習，開展民主討論，團結黨外組成人員。

三、省級人大常委會會議期間臨時黨組織的多重功能

作為中國共產黨的特殊組織形態，省級人大常委會會議期間的臨時黨組織既具備黨的基層組織的基本功能，又以其臨時性而具備靈活的調適功能，同時還因嵌入省級人大常委會開會議事過程而生成了獨特的協商效用。

一是以靈活設置強化組織覆蓋。中國共產黨在省級人大常委會內嵌入了以黨組為領導核心的一整套相對穩定的、正式的黨組織體系，組織關系明確。設置了省級人大常委會黨組，發揮領導核心作用，接受省級黨委的領導。設置了機關黨組，接受省級黨委和省人大常委會黨組的雙重領導。設置了專門委員會或常委會工作委員會分黨組，接受常委會黨組的領導，接受機關黨組的指導。選舉了支部、總支、機關黨委，機關黨委接受省委派出的機關工作委員會的統一領導、人大常委會黨組的間接領導與機關黨組的直接領導。這一套組織體系實現了對人大常委會機關的黨組織覆蓋、黨員覆蓋。但是，省級人大常委會組成人員的來源是復雜的，尤其是常委會委員中，有相當比例的委員是兼職委員，其組織關系在其所屬單位，不在人大常委會。因此，按照穩定正式、常規性、常態化的組織設置模式，這部分兼職委員并不在省級人大常委會黨組的領導之下。在省級人大常委會會議期間，如何通過組織的方式實現對組織關系不在人大常委會的中共黨員的領導？臨時黨組織，是“特定環境制約下中共組織能動性的重要組成部分”[8]，是在特定情境中、為實現特定組織目的而在組織層面進行的一種變通，是一種經歷史證明有效的組織方式。通過設置臨時黨組織，打破了原有的各類常規性支部的基礎組織架構，通過臨時轉移的方式實現了重構，黨組織成功覆蓋了常委會會議期間“游離于”黨組織之外的中共黨員。

二是以結構重塑強化個體整合。一方面是對人大常委會組成人員中中共黨員的整合，即黨內整合。省級人大常委會組成人員中，有中共黨員也有非中共黨員，但中共黨員比例較高是一個基本事實。這部分中共黨員，其政治身份除了是常委會組成人員、人大代表中的“常務代表”外，還是中共黨員，或者說第一政治身份是中共黨員。只有中共黨員對黨的主張、黨組織推薦的人選、黨組織提出的立法建議有統一、正確認識，人大工作的正確政治方向才有基本保障。按照《中國共產黨支部工作條例（試行）》的規定，“臨時黨支部主要組織黨員開展政治學習，教育、管理、監督黨員”。臨時黨組織及其組織活動可以快速突破其歸屬單位的“異質性”特征，有效喚醒中共黨員的身份意識，靈活應對各種“臨時性”問題，遇到重大問題可以先在黨內充分討論，形成共識。另一方面是對人大常委會組成人員中非中共黨員的整合，即黨外整合。對于非中共黨員的整合，尤其需要發揮中共黨員的先鋒模范作用。在省級人大常委會會議期間設置臨時黨組織，將中共黨員和非中共黨員編入一個臨時性黨組織，發揮黨員的先鋒模范作用，帶頭發言審議，可以有效引導黨外委員統一思想、統一認識。

三是以機制嵌入調控議事過程。我國國家機構的運作都實行民主集中制原則，但不同組織的具體機制有所區別。各級黨委實行集體領導制，政府實行首長負責制，人大及其常委會是一種集體負責制。正如彭真所言：“人大常委會是集體行使權力，集體決定問題，不是首長負責制。”[9]吳邦國也曾指出，“人大及其常委會主要是通過會議形式，按照民主集中制原則，依照法定程序，集體行使職權，集體決定問題?！盵10]人大常委會的議事決策主要通過常委會會議，在充分審議、民主討論、基本達成共識的基礎上，按照一人一票、同票同權的原則進行表決，按照多數人的表決意見作出決定。設置臨時黨組織的方式，發揮了黨組織在會議期間、議事全過程中的組織力、號召力與凝聚力，將黨內的民主集中制與人大常委會議事過程的民主集中制充分結合了起來，保障了基本共識的形成和多數意見的方向，保障了黨的主張、黨的意志的依法依程序轉化。

四、省級人大常委會會議期間設置臨時黨組織的實踐優化

在省級人大常委會會議期間設置臨時黨組織是既堅持黨的領導又支持人大依法履職的動態組織機制。但就已有的實踐來看，依然存在部分難題和不足之處，比如臨時黨組織的設置不夠經常，臨時黨組織的設置不夠規范，各省人大常委會是否設置臨時黨組織的進展不均衡，等等。接下來，仍需要進一步優化完善臨時黨組織的組織與運作。

首先，要注重更加經常性、制度性發揮省級人大常委會臨時黨組織的作用。就目前來看，在各省人民代表大會會議期間建立臨時黨組織，已經成為較為普遍性的實踐，各省人大常委會會議期間設置臨時黨組織仍有較大的探索空間。多數省人大常委會多在會議期間以召開黨員同志會議、黨員代表會議的形式統一認識。這一形式確實可以就部分問題以極高的效率形成基本共識，但在遇到需要充分討論、充分協商的重大問題時，尤其是遇到有重大分歧的問題時，這一形式提供的黨內民主討論的空間有限。這樣的結果，可能影響審議討論的效率，難以按照日程要求形成共識。

其次，省級人大常委會會議期間臨時黨組織的設置與運作要進一步規范。要依據省級人大常委會組成人員中的中共黨員規模，規范臨時黨組織的設置類型。2018年出臺的《中國共產黨支部工作條例（試行）》第八條第一款明確規定，“為執行某項任務臨時組建的機構，黨員組織關系不轉接的，經上級黨組織批準，可以成立臨時黨支部。”臨時黨組織的設置有明確的黨規制度遵循。結合《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》等其他相關規定，黨支部黨員人數一般不超過50人，若正式黨員人數超過50人，在100人以下，應當設置的是黨總支。因此，設置臨時黨組織的具體類型要依據黨員規模而定。省級人大常委會會議期間的臨時黨組織應該是何種類型？2022年修改的地方組織法規定，人大常委會組成人員的名額為45人至75人，人口超過八千萬的省不超過95人。這是省級人大常委會組成人員的法定規模。從近幾屆的數據來看，各省的組成人員基本都在50人以上，人數較多的是河南、四川等人口大省?？傮w規模中，還有一定比例的非中共黨員。因此，各省級人大常委會組成人員中的中共黨員，既有50人以下的規模，也有50人以上、不足100人的規模，但以50人以上規模為主。所以，規范的臨時黨組織設置可以按分組名單分別設置多個黨支部，也可以按總體規模設置黨總支或黨支部。需要注意的是，黨總支下可以設黨支部，黨支部下可以設黨小組。

要完善臨時黨組織的組織架構。臨時黨組織也要有一套健全的領導班子。不同于常規性支部召開黨員大會選舉產生支部委員、書記、副書記，臨時黨組織的書記、副書記和委員由批準其成立的黨組織指定。臨時黨支部一般要設書記1名，副書記1名，委員3至5名，黨總支一般要設書記1名，副書記1至2名，委員5至7名，黨小組要有小組長。領導班子的配置尤其要考慮安排人大常委會主任會議組成人員和人大專門委員會、常委會工作委員會的領導同志，有利于其更好發揮熟悉情況、帶頭示范、團結凝聚的模范作用。臨時黨組織的組織關系尤其要理順。臨時黨組織要接受省級人大常委會黨組的領導。黨小組、黨支部、黨總支要按照法定的相互關系服從組織統一安排，完成交辦任務。

要依據省級人大常委會的會期及日程，靈活高效安排臨時黨組織的活動和工作。臨時黨組織的成立、活動和工作要秉持簡單、靈活、高效的原則，主要依省級人大常委會會期長短、議程多少、日程安排而定。臨時黨組織成立時以批準其成立的黨組織印發的文件公布為條件，無需復雜的成立儀式。臨時黨組織一經成立后，應該要建立健全學習會、碰頭會等工作機制，及時學習傳達黨組織的文件精神、會議精神，及時充分就黨組織交辦任務進行討論協商。有些會期極短、議程較少的常委會會議，可以不開展臨時黨組織活動。遇到常委會會議有重大議題或重大人事任免事項時，臨時黨組織要按要求召開會議和開展活動，依法履行職責，統一思想認識。

最后，要嚴格執行民主集中制原則和請示報告制度，充分發揚民主，嚴格黨的紀律。各省人大常委會組成人員在依法履職的過程中，除了要按照常委會組成人員的行為守則來履職，同時要按照黨內規矩和黨內紀律來履職。主要要求在于，在黨內討論時，要自由民主討論，充分發表意見，充分行使黨員權利，但黨組織一經作出決定，個人必須服從組織，嚴格按照黨章黨規規定行使權利、履行義務。

注釋：

[1][2]吳邦國：《吳邦國論人大工作（上）》，人民出版社2017年版，第34-35、36頁。

[3]吳邦國：《吳邦國論人大工作（下）》，人民出版社2017年版，第445頁。

[4]省人大機關黨委：《省人大常委會在中共黨員委員中建立臨時黨組織》，載《海南人大》2003年第7期。

[5]高群、陳文勞：《省十一屆人大常委會組成人員成立臨時黨支部》，載《陜西日報》2008年7月30日。

[6]尼瑪潘多：《自治區九屆人大常委會成立臨時黨支部》，載《西藏日報》2008年9月25日。

[7]《山西省人大常委會會議期間首次設立臨時黨支部》，山西廣播電視臺融媒體，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1640736977261790834&wfr=spider&for=pc，2023年3月3日訪問。

[8]徐衛華：《組織與政治：“臨時支部”的歷史演進與多重優勢》，載《學習與實踐》2021年第11期，第23-34頁。

[9]《彭真文選》，人民出版社1991年版，第614頁。

[10]《改革開放三十年重要文獻選編（下）》，中央文獻出版社2008年版，第1784頁。

（作者系中共重慶市委黨校黨建教研部講師、西南政法大學博士研究生）