人大參與基層治理的價值和路徑

李章軍 謝崇科

推進基層人大，特別是代表聯絡站與基層治理平臺融合共建，通過強化服務群眾、參與綜合治理、督政議事等路徑，有利于彰顯新時代以人民為中心的核心要義。

一、人大參與基層治理的價值內涵

浙江省第十五次黨代會提出，在高質量發展中奮力推進中國特色社會主義共同富裕先行和省域現代化先行的奮斗目標，并提出打造“8個高地”的具體目標。其中，“高水平推進平安浙江法治浙江建設，打造全過程人民民主實踐高地”，為新時代人大工作賦予廣闊舞臺、提出新的課題、明確更高要求。平安浙江、法治浙江與全過程人民民主實踐高地的關系，實質是民主與法治的關系。有學者從持續民主、真實民主、廣泛民主、協商民主四個法治向度闡析全過程人民民主理念[1]。也有學者認為，全過程人民民主應當以人民享有廣泛權利、人民全面參與法治建設、國家治理高效、社會和諧穩定、權力運用得到有效制約和監督的法治檢驗標準[2]。“國家治理能力現代化，本質上是人民高效參與治理能力的現代化。只有在人民當家作主的民主制中才能真正實現人民治理。”[3]基層治理水平在一定程度上反映了全過程人民民主的實踐成果，基層治理需要多方主體協同參與。“隨著我國進入中國特色社會主義新時代，我國社會主要矛盾的歷史性變遷客觀要求將國家治理現代化頂層設計落實到基層，全力推動社會治理重心下移。”[4]需要各級人大發揮自身政治優勢、制度優勢、組織優勢、職能優勢，履行立法、監督等職能的同時，積極參與社會治理，助力形成“黨委領導、人大支持、政府協調、司法保障、社會協同、公眾參與、齊抓共管”的治理格局。確保黨和國家在決策、執行、監督落實各個環節都能聽到人民的聲音，從而真正體現“人民至上”的重要理念。

二、人大參與基層治理的實踐意義

（一）彰顯新時代以人民為中心的核心要義

《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》強調，“必須堅持以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主。”全過程人民民主，具有時間連續性、內容系統性、運行兼容性、參與廣泛性、效果實質性等特點。人大工作涵蓋了民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督的各個環節。通過踐行全過程人民民主，將人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權落實到人大工作的方方面面，把各方面社情民意統一到最廣大的人民利益之中，擴大人民群眾有序參與政治的范圍和渠道，有效提高人民群眾的民主意識、法治意識、權利意識、參與意識和主人翁意識。

（二）為基層治理注入更多法治思維和法治元素

在整體國家治理現代化建設中，基層社會治理是以“細胞”的形式而存在的，構成國家治理宏觀體系中最基本的治理單元。其治理法治化的建設水平直接影響著、制約著地方區域乃至國家整個社會有機體的生存狀態、功能發揮和整體活力[5]。公平、公正、和諧、秩序、效率是基層治理最基本、最樸素的目標要素，這些要素無一例外需要法治予以保障，法治化的治理能力和治理體系才符合省域現代化先行的要求。基層治理并不是機械、僵化地適用法律，或者單方面約束群眾的行為，而是所有治理主體共同維護法治權威、法治尊嚴，運用法治思維和法治方式處理基層事務。人大及其常委會作為堅持中國共產黨領導的政治機關、保證人民當家作主的國家權力機關、全面擔負憲法法律賦予的各項職責的工作機關、始終同人民群眾保持密切聯系的代表機關，參與基層治理，完全契合法律至上、權力制約、公平正義、權利保障、正當程序等法治要素，能夠更好地凝聚社會共識構建法治秩序，從而夯實基層治理法治化道路。

（三）形成釋放社會壓力的“解壓閥”

當前，我國社會總體安定和諧，但因利益紛爭產生的矛盾糾紛難以消除，并將伴隨經濟社會發展而長期存在。土地拆遷、醫患糾紛、財產經濟利益、家庭鄰里糾紛等基層矛盾較為集中的領域，需要被及時預見、發現和化解，否則容易造成矛盾堆積擴大，引發社會沖突、群體性公共事件。因此，構建預防和化解社會矛盾機制，有效協調社會利益關系、確保人民群眾安居樂業、維護社會穩定，是社會治理中的重大理論和實踐課題[6]。人大踐行全過程人民民主，以實際行動參與基層社會矛盾糾紛化解，才能將根本政治制度的顯著優勢轉化為治理效能，促進基層治理更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展。人大常委會、人大代表吸納民情民意、整合社會訴求、協調主體關系，對基層社會矛盾、沖突及由此引發的公共事件具有重要“緩震”作用，為社會沖突和矛盾提供釋放消極因素的制度和實踐空間。

（四）構建共建共治共享的基層治理格局

黨的十九大提出，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。

多方主體相互合作對實現社會治理現代化目標不可或缺。共建，即社會治理不只是黨委和政府的責任，也需要社會各方的共同參與。共治，即推動政府運用法治思維和法治方式，引導群眾依法維權、依法辦事，化解社會矛盾、解決社會問題。共享，即社會治理成果共同享有。人大代表是各行業、各領域的先進成員，來自經濟、社會、文化、教育、科技、醫療衛生、生態文明等各個方面，具有不同的專業優勢和職業背景。基層人大代表更是長期深耕基層，在群眾中具有較高的威望和影響力，了解掌握基層第一手情況，宣傳基層治理的目標要求和政策措施，更易于為群眾所接受，從而提升治理效果。

（五）構筑國家機關與人大代表、人民群眾溝通的橋梁

國家治理和社會治理中的一切重要決定事項必須符合人民的意愿，公共決策機制必須有人民的廣泛參與[7]。充分發揮人民代表大會發展全過程人民民主的主要渠道作用，促進政府、監察委、法院、檢察院等國家機關與人大代表、選民群眾的“三方”對接，為開展民主協商、推進民主決策、實施民主管理、落實民主監督創造有利條件。通過人大核心業務和“一府一委兩院”重大業務下沉到人大代表聯絡站，助推領導干部人大代表、人大常委會組成人員、人大機關工作人員進代表聯絡站開展活動，方便群眾了解、參與黨委政府重大決策、司法惠民措施的出臺落實，有助于提升公眾有序有效政治參與的質量和水平。

三、人大參與基層治理的有效路徑：推進人大代表聯絡站與基層治理平臺融合共建

人大代表聯絡站是植根基層的民主民意表達平臺，是各級人大常委會在基層踐行全過程人民民主的重要載體。借助數字化手段迭代升級代表聯絡站，建設運行基層單元應用場景，牽引驅動代表聯絡站功能拓展，打造人大實踐全過程人民民主基層單元，促進代表聯絡站與社會治理中心（社會矛盾糾紛調處化解中心）、共享法庭等基層治理平臺融合共建，貫通民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，承接落實人大法定職責，強化代表履職服務保障，有機融入基層治理體系。

（一）強化服務群眾的功能

習近平總書記強調，“更加注重系統觀念、法治思維、強基導向。”人大理應依托人大代表聯絡站覆蓋全省各鄉鎮街道的全域優勢，推動解決群眾關心的實質性問題，提升群眾對人大代表聯絡站的認同感。一是提升代表履職識別性和身份榮譽感。推動人大代表在工作、生活等場所公開身份信息、聯系方式，借助人大代表聯絡站碼、代表碼等數字化手段，方便人民群眾找到人大代表、反映問題，打造“全時空履職”的人大代表聯絡站。二是強化人大“雙聯系”。在堅持開展領導干部人大代表、人大常委會組成人員、人大機關工作人員進代表聯絡站基礎上，以制度化手段全面推動“一府一委兩院”等國家機關及其工作人員進代表聯絡站接待選民群眾，現場協調解決群眾反映的重點難點問題。三是強化主題活動。結合助推共同富裕、六訪六促、助力經濟穩進提質等專題活動，組織代表主題接待，匯聚代表與群眾意見建議，梳理重點意見建議，供“一府一委兩院”負責人參考。四是完善民主協商機制。推動各級人大圍繞立法、監督、重大事項決定等工作中群眾關注的共性問題，與人大代表和人民群眾開展協商、論證，推動人大履職行權提質增效，將人大代表聯絡站拓展為人大立法聯系點、人大監督聯系點。五是完善群眾意見匯總梳理、分析研判、交辦督辦、反饋評價等閉環機制。與基層治理“四平臺”打通聯通，便捷交辦處理人民群眾具體意見和要求，使人民群眾反映的具體問題、民生小事直達“一府一委兩院”及相關部門，推動問題及時處理落實，讓人民群眾有參與的獲得感。

（二）強化參與綜合治理的功能

堅持和發展新時代“楓橋經驗”，人大參與深化訴源治理，進一步完善社會矛盾多元化解機制，強化矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關口把控，提高矛盾糾紛多元化解的整體效果和效力。一是助推代表聯絡站與社會治理中心、社會矛盾糾紛調處化解中心、共享法庭等融合對接。鼓勵支持人大代表下沉到村社、行業等最前端，兼任共享法庭庭務主任、人民調解員，助力深化訴源治理、化解矛盾糾紛，打造一站式多元解紛、一站式基層治理的最小支點。如南潯區探索融合“兩站一庭”（人大代表聯絡站、社會治理聯動工作站和共享法庭），凝聚各方解紛力量，形成社會治理共同體，推進“基層大事、小事、煩心事不出站，矛盾不上交”，有效助力訴源治理，推動社會矛盾糾紛得到妥善化解。二是深化“代表進網格”“代表亮身份”等經驗，組織人大代表及時排除、預警、化解各類矛盾隱患和風險，最大限度調動積極因素、化解消極因素。如海鹽縣結合選區把縣鄉兩級人大代表編入民情網格，定期開展“進選區、入網格”走訪活動，收集民情民意。龍游縣探索“一網三聯”工作，組織代表聯系網格，結對基層治理重點戶、生活困難戶、經濟發展戶，助力共同富裕和基層治理。三是強化法治供給。條件成熟時，人大常委會可出臺相關決定，為打造一站式、實體化運行的代表聯絡站、社會治理中心、共享法庭提供法治保障，助推形成“一站式接受、一攬子調處、全鏈條解決”的工作格局，建設“解紛資源一個系統應用，糾紛事件一個平臺處置、治理數據多個部門共享”的工作場景，促進社會矛盾糾紛多元預防調處化解機制建設走深走實。四是強化數智賦能治理。依托“基層單元”數字化場景、“共享法庭，一根網線、一塊屏”為媒介，構建五級人大代表和人大代表聯絡站數據庫。人大代表、人民調解員在調處糾紛時，通過“共享法庭”平臺獲得司法人員的在線指導、專業法律咨詢和司法服務，增強調解工作的權威性，讓當事人更加信服，推動糾紛得到圓滿化解，并以案釋法，擴大法治宣傳的影響力和覆蓋面，培育基層群眾的法治意識。

（三）強化督政議事的功能

加強和創新基層治理，出發點和落腳點是為了保障人民群眾的合法權益，以代表聯絡站為依托，抓住人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，問需于民、問計于民，提升民主決策、民主管理、民主監督的質量和水平，讓經濟社會發展成果更多更公平地惠及全體人民，將黨的群眾路線優勢轉化為社會治理效能。一是助推中心工作落地落實。支持服務“一府一委兩院”及相關部門圍繞改革發展穩定重大問題、重大規劃、重要政策的制定實施、人民群眾的急難愁盼等，引導人大代表及時反映相關政策和措施在實施過程中遇到的痛點堵點難點問題，督促有關國家機關加強和改進相關工作。二是強化民生事項專項督促。通過人大代表聯絡站收集上報人民群眾關注的“民生大事”“關鍵小事”，加強上下級人大之間協同協作，指導鄉鎮街道人大在開展年度監督工作、民生實事人大代表票決以及上下聯動監督活動，組織人大代表開展視察座談、詢問約見等活動，促進群眾利益表達，擴大群眾有序政治參與。如寧波市全域推廣“代表督事”機制，建立問題收集、轉辦交辦、吹哨報到、開展監督、調查研究、評價評議等工作流程。三是強化法治政策宣傳。發揮人大代表聯絡站凝聚民心的重要作用，廣泛宣傳黨和國家路線方針政策和憲法法律法規，深入解讀重大決策和重要措施，形成凝心聚力助發展、促和諧的良好氛圍。

注釋：

[1]胡玉鴻：《全過程人民民主的法治向度闡析》，載《法學研究》2022年第3期。

[2]許身健：《中國式民主的法治保障》，載《人民論壇·學術前沿》2022第3期上。

[3]劉須寬：《國家治理體系和治理能力現代化》，人民日報出版社2019年版，第16頁。

[4]高銘暄、傅躍建：《新時代“楓橋經驗”與國家治理現代化：內在邏輯與實現進路》，載《上海政法學院學報（法治論叢）》2022年第4期。

[5]龔廷泰：《新時代中國社會治理法治化發展進程的邏輯展開》，載《法學》2022年第6期。

[6]趙致遠、鐘壯壯：《新時代社會治理的內涵、原則與路徑研究》，載《哈爾濱學院學報》2022年第3期。

[7]莫紀宏：《在法治軌道上有序推進“全過程人民民主”》，載《中國法學》2021年第6期。

（作者分別系浙江省人大常委會研究室副主任，浙江省人大常委會研究室宣傳處副處長）