甘肅省林業(yè)建設(shè)現(xiàn)狀及創(chuàng)新發(fā)展路徑研究

喬翠玲

甘肅洮河國家級自然保護(hù)區(qū)管護(hù)中心，甘肅 卓尼 747600

0 引言

21 世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)保持較高的發(fā)展水平，人們的生活質(zhì)量顯著提升，然而發(fā)展過程中也存在嚴(yán)重的環(huán)境問題。經(jīng)過一系列環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策的出臺和實(shí)施，甘肅省林業(yè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)，但長期以來林業(yè)生態(tài)空間不斷被壓縮與環(huán)境變化帶來的影響卻依然存在。森林覆蓋率低且分布失衡、林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性明顯偏低等問題對甘肅省創(chuàng)新林業(yè)建設(shè)提出了更高要求。

1 甘肅省林業(yè)建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 林業(yè)規(guī)模持續(xù)增長

2020年“三調(diào)”結(jié)果及甘肅省林業(yè)和草原局的年度工作報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，2018—2022 年甘肅省林業(yè)發(fā)展規(guī)模持續(xù)增長，截至2022年底擁有林地約1 046.35萬hm2（見表1）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，甘肅全省林木覆蓋率超過11.3%，森林蓄積量達(dá)到2.52億m3[1］。甘肅省高度重視林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)工作。據(jù)甘肅省統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)，2022 年甘肅省人工造林總面積超過175.00 萬hm2，義務(wù)植樹基地新增3 370 個(gè)，國家級森林村鎮(zhèn)達(dá)到159 個(gè)，全省范圍內(nèi)生態(tài)建設(shè)環(huán)境得到顯著改善。

表1 2018—2022年甘肅省林業(yè)規(guī)模

甘肅省林地面積的持續(xù)增長，在一定程度上得益于林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)政策的日益完善。林長制的實(shí)行，解決了退耕還林、養(yǎng)林過程中林地點(diǎn)狀分布情況下協(xié)同管理效率低的問題。“十三五”時(shí)期，甘肅省林草建設(shè)資金規(guī)模總計(jì)超過347 億元，累計(jì)人工造林面積超過173.33萬hm2；在全省范圍內(nèi)實(shí)施257個(gè)生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目，修復(fù)總面積超過933.33 hm2。

1.2 林業(yè)資源日益豐富

在綠色發(fā)展理念的引領(lǐng)下，甘肅省轉(zhuǎn)變林業(yè)建設(shè)思路，將發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)作為林業(yè)建設(shè)的又一重要任務(wù)，林業(yè)資源構(gòu)成逐漸趨于多元化[2］。

甘肅省林木資源主要有油松、華山松、云杉、白皮松、槐、刺槐、落葉松、沙棘、樟子松及山杏等。“十四五”時(shí)期，甘肅省將繼續(xù)增加優(yōu)質(zhì)林木種類。林木種類的增加有助于增強(qiáng)林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，提高林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的抗干擾能力，并能夠支撐區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)的多元化需求。

甘肅省在加快經(jīng)濟(jì)林木良種篩選的同時(shí)，采取梯次化林木種植策略，并融合林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收目標(biāo)。以林下經(jīng)濟(jì)為例，甘肅省充分利用林下空間資源，通過種草、種藥、養(yǎng)蜂等多種經(jīng)營，2022 年林下經(jīng)濟(jì)總規(guī)模首次超過45 億元。

1.3 林業(yè)政策日趨完善

林業(yè)建設(shè)是甘肅省生態(tài)戰(zhàn)略實(shí)施成功的關(guān)鍵。自2007年甘肅省林業(yè)廳頒布《關(guān)于在全省重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┓馍浇恋囊庖姟芬詠恚拭C省陸續(xù)出臺林業(yè)保護(hù)和建設(shè)相關(guān)政策，逐漸形成了包括林業(yè)生態(tài)安全、林業(yè)管理、林業(yè)經(jīng)濟(jì)等在內(nèi)的政策體系，具體如下。

1.3.1 林業(yè)生態(tài)安全方面。甘肅省在不斷完善《甘肅省重大林業(yè)生態(tài)破壞事故應(yīng)急預(yù)案》《甘肅省林業(yè)生態(tài)破壞事故應(yīng)急預(yù)案》等林業(yè)安全保護(hù)工作方案的同時(shí)，深化方案落實(shí)協(xié)同機(jī)制，強(qiáng)調(diào)林業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要意義。在此基礎(chǔ)上，甘肅省進(jìn)一步明確林業(yè)生態(tài)責(zé)任主體，在全域范圍內(nèi)開展林業(yè)安全教育培訓(xùn)，落實(shí)《關(guān)于全面推行林長制的意見》相關(guān)內(nèi)容，推動林業(yè)生態(tài)安全保護(hù)。

1.3.2 林業(yè)管理方面。自2009年甘肅省林業(yè)廳頒布《省級政府防沙治沙目標(biāo)責(zé)任考核辦法》以來，貫徹執(zhí)行國家在林業(yè)管理方面的相關(guān)政策和要求，并形成了以《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理工作的意見》《省林業(yè)廳貫徹落實(shí)省委省政府加快推進(jìn)大規(guī)模國土綠化實(shí)施意見的工作方案》為代表的林業(yè)管理制度，推動全省林業(yè)建設(shè)工作順利開展。

1.3.3 林業(yè)經(jīng)濟(jì)方面。林業(yè)建設(shè)需要大量的資金投入。甘肅省為推動林業(yè)建設(shè)，在利用好中央財(cái)政資金的同時(shí)，對相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化[3］。隨著《關(guān)于促進(jìn)集體林權(quán)制度綜合配套改革和林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施的意見》《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制的實(shí)施意見》等政策的實(shí)施，甘肅省林業(yè)經(jīng)濟(jì)水平持續(xù)上升，由此獲得的經(jīng)濟(jì)收益為林業(yè)建設(shè)工作的開展減輕了諸多壓力。

2 甘肅省林業(yè)建設(shè)存在問題

甘肅省高度關(guān)注林業(yè)建設(shè)，在加強(qiáng)政策保障的同時(shí)，持續(xù)優(yōu)化區(qū)域林業(yè)管理制度，加強(qiáng)多元資金注入，使林業(yè)建設(shè)順利展開，但其中存在的問題依然無法回避，多方面的局限性已然顯現(xiàn)。

2.1 規(guī)模大而不全，點(diǎn)狀分布導(dǎo)致協(xié)同不足

自2014年以來，甘肅省林業(yè)建設(shè)規(guī)模持續(xù)增長，并逐漸形成了以綠化造林為主的林業(yè)體系建設(shè)模式，“十三五”時(shí)期全省人工造林總面積超過146.67 萬hm2，實(shí)現(xiàn)了全省生態(tài)環(huán)境的逐步好轉(zhuǎn)[4］。然而，甘肅省林業(yè)建設(shè)并未達(dá)到規(guī)模化預(yù)期，自生林木集中分布在西南大部分地區(qū)和中西部小部分地區(qū)，人造林卻零星分布在自然環(huán)境相對惡劣的北部地區(qū)，這與甘肅省西部“綠色走廊”的建設(shè)要求相差甚遠(yuǎn)。長達(dá)近8 700 km 的省界線存在多個(gè)林業(yè)生態(tài)“缺口”，導(dǎo)致甘肅省難以推動基于點(diǎn)狀資源的區(qū)域林業(yè)建設(shè)。

2.2 林木種類多而不精，區(qū)域管理成本增加

多元化的林木種類構(gòu)成對甘肅省林業(yè)建設(shè)至關(guān)重要。甘肅省持續(xù)推進(jìn)良木種類篩選工作，為林業(yè)建設(shè)提供更加多元化的支撐，但實(shí)際情況并不樂觀。一方面，甘肅省區(qū)域林業(yè)建設(shè)協(xié)同性不足，在林木種植階段性推進(jìn)過程中存在管理混亂問題，雖然林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)能力得到提升，但整體效果未能達(dá)到預(yù)期；另一方面，甘肅省林木種類選擇缺少垂直空間的梯次優(yōu)化，尤其是在中低高度的林木種類方面缺失較為嚴(yán)重，空間資源利用不足所導(dǎo)致的投入產(chǎn)出比問題影響了區(qū)域林業(yè)建設(shè)質(zhì)量。

2.3 資金備而不用，項(xiàng)目推動缺乏支撐

林業(yè)建設(shè)需要大量的資金投入。盡管甘肅省各級財(cái)政部門為此提供了強(qiáng)有力的支撐，但隨著林業(yè)建設(shè)主體的多元化，林業(yè)建設(shè)的資金問題開始突顯。例如，非公有制的林業(yè)建設(shè)主體難以獲取財(cái)政資金支持，且金融機(jī)構(gòu)為降低自身風(fēng)險(xiǎn)，通過各種約束條款限制其貸款[5］。由于資金方面的缺失，部分林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目無法順利開展，資金備而不用呈現(xiàn)出的林業(yè)建設(shè)金融保障機(jī)制存在弊端。例如，財(cái)政部門要求申報(bào)林業(yè)補(bǔ)助的主體需要在林業(yè)規(guī)模、注冊年限、員工數(shù)量等方面滿足一定要求，而金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行商業(yè)貸款時(shí)需要核驗(yàn)林業(yè)建設(shè)主體的資產(chǎn)情況，這給輕資產(chǎn)的林業(yè)建設(shè)主體造成了巨大困難。

3 甘肅省林業(yè)建設(shè)創(chuàng)新路徑

為了在促進(jìn)林業(yè)建設(shè)關(guān)聯(lián)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，在“兩山”理論的指導(dǎo)下，根據(jù)甘肅省“十四五”林業(yè)草原保護(hù)發(fā)展規(guī)劃的具體要求，針對以上所指出的幾個(gè)問題提出甘肅省林業(yè)建設(shè)路徑。

3.1 加強(qiáng)空間分布優(yōu)化管理

受區(qū)域地理環(huán)境因素影響，甘肅省林業(yè)資源的點(diǎn)狀分布問題較為突出。針對該問題，甘肅省林業(yè)管理部門需要了解現(xiàn)有空間資源，在明確差異化空間林業(yè)建設(shè)的可能性的基礎(chǔ)上，科學(xué)規(guī)劃區(qū)域林業(yè)建設(shè)節(jié)點(diǎn)，不僅對所屬范圍內(nèi)12 個(gè)地級市、2 個(gè)自治州的林業(yè)資源分布情況進(jìn)行優(yōu)化，同時(shí)要與內(nèi)蒙古、新疆、青海、寧夏、陜西、四川等相關(guān)省（自治區(qū)、直轄市）進(jìn)行廣域上的林業(yè)建設(shè)管理，實(shí)現(xiàn)林業(yè)建設(shè)空間上的優(yōu)勢互補(bǔ)。

林業(yè)建設(shè)的空間分布優(yōu)化還包括垂直方向上的優(yōu)化。甘肅省要進(jìn)一步強(qiáng)化以林下經(jīng)濟(jì)為主的林業(yè)建設(shè)，在保證生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的前提下，增加垂直空間的林木資源，實(shí)現(xiàn)差異化空間資源利用率的最大化。

3.2 完善林業(yè)資源譜系

1949 年以來，甘肅省林業(yè)建設(shè)工作可分為3 個(gè)不同的階段，即恢復(fù)階段、建設(shè)階段和優(yōu)化階段。在以上3 個(gè)階段中，甘肅省林業(yè)資源持續(xù)豐富，并逐漸形成了與區(qū)域地理環(huán)境相適應(yīng)的林業(yè)資源譜系。然而，在區(qū)域地理環(huán)境持續(xù)變化的過程中，早期林業(yè)體系的獨(dú)立性和單一性已經(jīng)無法滿足新時(shí)期甘肅省林業(yè)建設(shè)的要求。因此，完善基于實(shí)際情況的林業(yè)資源譜系對林業(yè)建設(shè)有著積極影響。

第一，甘肅省西北地區(qū)林業(yè)資源譜系建設(shè)。甘肅省西北地區(qū)是全省生態(tài)系統(tǒng)最為薄弱的區(qū)域，栽植的用材及綠化林木以二白楊、紅柳、側(cè)柏、油松、槐、刺槐等為主，栽植的經(jīng)濟(jì)林木主要包括核桃、棗、枸杞、沙棘和花椒等，缺少具有一定抗旱性的中間層林木。因此，甘肅省可參考新疆維吾爾自治區(qū)人工造林經(jīng)驗(yàn)，引入灌木、藤本植物等進(jìn)行混合種植，發(fā)揮關(guān)聯(lián)生態(tài)譜系在區(qū)域林業(yè)建設(shè)中的積極影響。

第二，甘肅省東部地區(qū)林業(yè)資源譜系建設(shè)。甘肅省可在現(xiàn)有林業(yè)資源的基礎(chǔ)上，通過增加?xùn)|部地區(qū)不同類型次生林植物種類，以適應(yīng)更加復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境，打造多類型林木群落結(jié)構(gòu)，以建設(shè)與東部地區(qū)相適應(yīng)的林業(yè)資源譜系。

甘肅省中西部地區(qū)和南部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)相對完善，區(qū)域林業(yè)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾較小，跨區(qū)域林業(yè)資源譜系具有較強(qiáng)的相似性。因此，甘肅省應(yīng)重點(diǎn)圍繞西北和東部地區(qū)創(chuàng)新林業(yè)建設(shè)。

3.3 健全多元金融服務(wù)機(jī)制

林業(yè)建設(shè)需要持續(xù)性的資金支持。甘肅省要在強(qiáng)化政府財(cái)政作用的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新金融服務(wù)模式，通過多元化金融服務(wù)機(jī)制，為林業(yè)建設(shè)提供強(qiáng)有力的金融保障。第一，完善林業(yè)建設(shè)金融監(jiān)督體系。針對林業(yè)建設(shè)工作復(fù)雜、金融保障落實(shí)難度大等特點(diǎn)，甘肅省要建立包括政府、金融機(jī)構(gòu)等多主體共同參與的金融服務(wù)監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)上下、內(nèi)外全面監(jiān)督。第二，推廣差異化金融服務(wù)模式，甘肅省要形成以政府財(cái)政為引導(dǎo)的林業(yè)金融服務(wù)模式，為不同性質(zhì)、規(guī)模和業(yè)務(wù)構(gòu)成的林業(yè)建設(shè)主體提供金融支撐。第三，健全金融服務(wù)落實(shí)監(jiān)督機(jī)制。相關(guān)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照年度計(jì)劃開展相關(guān)工作，監(jiān)督機(jī)構(gòu)將以林業(yè)建設(shè)金融服務(wù)落實(shí)情況作為下一階段林業(yè)建設(shè)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入依據(jù)。

4 總結(jié)

甘肅省是我國西北地區(qū)人工造林工作的重要區(qū)域，其林業(yè)建設(shè)情況對我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)有著至關(guān)重要的影響。在此背景下，甘肅省應(yīng)加快林業(yè)建設(shè)，打造具有區(qū)域特色的林業(yè)建設(shè)模式，在加強(qiáng)林業(yè)建設(shè)專項(xiàng)金融服務(wù)的同時(shí)，完善林業(yè)資源譜系。