細事細治：網格化管理參與鄉村治理的實踐效果
——E鎮的考察

李建勇

(中共威海市委黨校，山東 威海 264213)

一、問題緣起：城市網格化管理在鄉村治理中的適應性調整

“網格”(grid)一詞，發軔于“電力網格”(Power Grid)這一專業術語，20世紀90年代廣泛應用于計算機資源整合領域[1]。這一看似與基層治理毫無關聯的詞匯，由于其聯動、協同、組團、整合、服務的網格理念和倫理規范，在融合了管理思維和管理理論后形成了“網格化管理”這一應對基層治理問題的理想模式，而如今這種管理模式已成為推動基層治理方式創新的重要政策工具。

北京市東城區最早將網格化的管理模式應用于城市社區治理領域，意在將城市空間和城市管理范圍劃分為網格，契合了轉型期中國城市社區治理的實際需求[2]。此后，這一模式逐步在全國范圍內推廣并使用，其應用范圍也從城市社區逐步拓展到基層農村，涵蓋了基層治理的諸多領域。隨著網格化管理在實踐中的廣泛運用與發展，關于此類模式的理論研究也逐漸成為管理學界普遍關注的熱點議題并上升為國家政策。黨的二十大報告指出：“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。”[3]這充分說明，網格化管理作為改進基層治理方式的方向性政策工具，其所帶來的治理成效及蘊含的創新治理理念在推進基層治理現代化的實踐中是被國家決策者認可的。政府所提供的有效服務何以打破官僚層級的權力邊界，實現以基層農村社會需求為導向的治理實踐，一直備受改革者和理論家的關注，而網格化的管理模式在鄉村治理實踐中的運用與延伸，無疑為這一問題的解決提供了透視的窗口與實現的可能。

近年來，網格化管理的相關研究成果不斷涌現，但大多聚焦于城市社區的技術治理層面，而將其應用于基層農村治理實踐的并不多見。目前，學界對網格化管理參與鄉村治理存在兩種主流觀點：一是對技治消解自治的隱憂。例如，政府干預過多而服務不足、群眾參與度低自治不強[4]27-32，出現政策執行目標不清、行政化明顯、甩鍋避責等問題[5]114-120，陷入行政代替自治與技術消解自治相互疊加的現實困境[6]。二是對技治參與治理的和解。網格化管理在解決農村管理分散、治理粗糙等問題上具有不可置否的優勢[7]，因此，針對網格化管理中科層治理與協商治理邏輯相悖的命題，應將基層組織治權與治責大致匹配，實現與科層部門的合作共治[8]，達成參與與賦權的良性互動[9]。此外，還有學者對農村網格化管理與鄉賢“德治”的協同邏輯進行了研究[10]79-89，對我們深入分析網格化管理何以有效參與鄉村治理大有裨益。面對繁重且高度復雜的鄉村治理任務，“網格化管理表現出問題制導、精細管理、聯動執行、組團服務、責任到人、風險控制等優勢，詮釋了‘橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋、不留死角’的整體性管理內涵。”[11]65-71網格化管理契合了我國治理現代化的基本要求，提升了合法、合理、簡約、高效處理鄉村復雜事務的能力。

隨著網格化管理實踐運用的擴展與理論研究的深入，這種新的治理理念在高度擴散中有效彌合了城市治理與鄉村治理的技術鴻溝，在“城鄉一體化發展”的基本共識下,“鄉土文化邏輯”[10]79-89結合網格化管理的精細化、聯動性、整合資源等固有優勢，實現了鄉村治理模式的創新，使得在較大區域內提供無縫隙服務成為可能。治理事權的進一步下放、治理事務的精細化管理、治理主體的精準化服務及“官民共治”的有效配合是其區別于其他治理實踐的顯著特征。一是網格化管理模式在治理理念上實現了適應性治理，可將不同稟賦的治理區間劃分為不同的網格單元，實行差異化治理；二是網格化管理模式在治理方式上堅持黨建引領，作為基層行政威權統合的產物，其發揮著資源整合、條塊整合、信息整合的功能，使基層黨組織必然發揮主要職能；三是網格化管理模式在治理事務上實現了精細管理，與傳統治理實踐相比，網格化管理具有人崗相適、無縫管理的特點，克服了多元參與的無序性和管理功能泛化的現象，實現了“細事細治”。以上三個方面共同型構了網格化管理在鄉村治理中的獨特優勢。針對有學者指出的“在城市能夠適用的網格化管理模式究竟要做出怎樣有針對性地改變才能在農村地區發揮同樣的功效？”[5]114-120或許本文可以為其提供某些借鑒與參考。為此，我們將在E鎮的實踐中加以考察。

二、適應性治理：網格化管理參與鄉村治理的應有之義

黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理現代化的戰略要求，在治理現代化全面鋪展與扎實推進的時代際遇下，探討鄉村治理現代化的時代之治恰逢其時，解決鄉村治理的“最后一公里”問題，也是實現基層治理現代化向縱深突破的實踐探索與必然要求，所以，這樣的時代圖景“倒逼”了鄉村治理方式的創新。然而，當前的實際問題是：鄉村治理面臨著雙重困境——鄉村治理本身的復雜性與鄉村治理區域的差異性，前者涉及村莊建設、經濟發展、利益訴求的多元性，后者則是經濟基礎、治理資源、區位發展的不平衡性，鄉村產業結構單一與技術落后的格局未有大改觀。總體來看，在鄉村治理現代化轉型的初期探索或試點推進階段，鄉村主體(村民)因受外部資源和自身能力不足的制約，其自主探索治理之路的意識相對缺乏，使基層政府參與鄉村治理有其必然性和合理性，而網格化管理所蘊含的政治協商與賦權增能的理念正契合這一社會事實。

與西方發達國家類似，中國的現代化進程總體上是一個國家權力不斷下沉的過程，與西方國家不同的是，中國的國家權力下沉與鄉村社會的發展有著特殊而復雜的互動關系，這構成了我們理解網格化管理參與鄉村治理的歷史維度[12]。農村稅費改革前后，國家參與鄉村治理的基本方式是不同的。改革前主要表現為“汲取型”國家政權，改革后則表現為“反哺型”國家政權[13]；進入后稅費時代，隨著“項目治國”[14]時代的到來，國家向農村基層轉移資源的力度進一步增強，大量治理資源以項目發包的方式逐級下發，為保證各類治理資源的合理使用，形成了一套復雜嚴格的運作制度。國家權力的下沉契合了網格管理參與鄉村之治的政治邏輯。

由此觀之，國家權力下沉的事實有二：一是為應對治理現代化轉型中鄉村治理不斷涌現的社會問題；二是為保證“下鄉”的各類治理資源合理配置和高效使用，強化基層組織權力的生產與運作。為適應國家權力下沉的制度要求，網格化管理自然成為國家權力嵌入鄉村治理的承接工具。從網格化管理的運作方式及所要達到的治理目標看，它是在日益復雜和不確定的環境下、在國家不觸及現有行政管理體制的架構下，整合各類資源、強化自下而上決策信息傳導與自上而下責任落實到位的行政管理過程，是行政權力及其資源向基層下沉并實現全方位管理的精細裝置[11]65-71。網格化管理是依托技術的政策工具，其適用于解決當前鄉村治理現代化轉型中所面臨的諸多復合疊加的問題，折射出國家重建基層治理秩序、夯實鄉村治理基礎、加快推進鄉村振興的決心和意志。

三、黨建引領：網格化管理參與鄉村治理的核心議題

2021年4月28日，中共中央、國務院《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出：“把抓基層、打基礎作為長遠之計和固本之舉，把基層黨組織建設成為領導基層治理的堅強戰斗堡壘，使黨建引領基層治理的作用得到強化和鞏固。”在鄉村治理過程中，網格化管理模式的核心要義是權威整合與黨政力量下沉，意在打破傳統“碎片化”的“條塊分割”管理模式，重建集中指揮、部門并聯、無縫銜接、協同行動的管理體系[11]65-71，黨建引領鄉村治理無疑是在國家力量的參與和引導下，成為實施這一管理模式的根本指向。

E鎮位于其所在區(縣)的北部，總面積28平方公里，下轄14個行政村及農村社區，全鎮常住人口 31 250人，轄區耕地面積 5 773.66 畝，林地面積 11 450 畝。近年來，E鎮以網格化管理為基礎，堅持“一村一策、多村一策、一村多策”的原則，持續抓好黨建引領、建章立制、精準項目“三步棋”，制定詳細規劃，捋順發展思路，動員群眾參與，夯實組織基礎，將主體責任、發展路線、實現目標和達成期限做到精準細化，讓村里的黨員干部和先進群眾代表發揮引領作用，讓退休老黨員傳授經驗發揮余熱作用，讓經營主體和致富能手發揮帶頭作用。E鎮堅持“農民自主、黨政扶持、市場運作”的發展思路，創新“網格管理+黨支部+村集體”的運營模式，不斷發展壯大村集體經濟。在鄉村治理現代化的背景下，E鎮堅持實施創新型、特色化的發展方式，統籌謀劃鄉村治理現代化的轉型布局，堅持走“以農業為軸心，第三產業為輻射”的多元化、綜合型、全業態的融合發展之路。

筆者在對E鎮的考察中了解到，堅持黨建引領是促進基層治理轉型的主要方式。一是著力提升村“兩委”班子統領功能。按照“群眾認可、好中選優”的原則，發展配強黨支部書記和村“兩委”班子成員，讓村級發展“亮指標”、黨員干部“亮身份”、人民群眾“亮評價”，使支部真正成為促進基層治理轉型的“主心骨”。二是創新實施黨群服務網上直通車。在落實村“兩委”成員“聯戶包點、輪流坐班、規范制度”的基礎上，利用現代技術手段開展村務工作，通過村級事務辦公平臺、微信群等方式，實現資源、權力下沉的網格化治理模式，創新了傳統工作方式，提高了村級事務的辦理效率，使村級工作運轉更加規范化、透明化、可視化。E鎮網格化管理模式的具體實踐是：基層黨組織(鄉鎮黨委和村“兩委”的聯合體)主要發揮政治吸納、組織嵌入、黨社協商三重功能。以政治吸納鄉村“兩新”組織(新經濟組織和新社會組織)，擴充網格參與主體，延伸橫向治理網絡；以組織嵌入院落社區，密切聯系群眾、優化干群關系，縮短縱向治理鏈條；以黨社協商引導群眾自治，推動黨建引領同社會調節、群眾自治良性互動，激活鄉村治理機制(見圖1)。

圖1 基層黨組織參與網格化管理模式

近年來，在黨建引領網格化管理的治理模式下，E鎮在經濟發展、村莊建設、群眾自治等領域成效顯著。就筆者調研情況看，發展壯大村集體經濟、實施村集體經濟“破零”工程是E鎮堅持黨建引領、網格化管理參與鄉村治理的主要工作導向。一是國家通過轉移支付支持農村經濟發展。2019年中央財政下撥200萬元，實施村經濟“破零”工程4個，全鎮村集體經濟收入達到293.6萬元，相比2018年村集體經濟收入增長了77%，這類公共服務資金主要通過集體協商和民主監督來管理、運營和使用。二是基層政府通過參觀學習、自主探索、群策群智等方式，集中精力在壯大村集體經濟上敢嘗試、重創新、下功夫。E鎮主要按照“培植新產業、穩定老產業、創新傳統業”的產業規劃思路，堅持因地制宜、因村施策、突出特色，堅持“農民自主、黨政扶持、市場運作”的發展思路，創新“黨支部+網格化+村集體”的運營模式，采取“一村一策、一村一特、一村一品”的方式，形成多樣態、系統鏈、創品牌的運作模式。近年來，E鎮抓住鄉村振興機遇，以基層黨組織建設為引領，以村支書為責任人、農民為主體，大力發展“以綠色農業為基礎，以第三產業為龍頭”的鄉村經濟發展模式。

由此觀之，促進基層治理轉型，依然需要基層政府的“在場”，鄉村治理工作的有序開展在很大程度上還完全依賴于基層組織的“指路引導”。可以說在鄉村社會，基層政府依舊是市場力量引入、治理主體再造和多元共治的機制性與過程性的核心要素[15]，在治理現代化轉型的過程中依然發揮著十分重要的作用。雖然轉型期的基層黨組織建設或多或少還存在一定問題，但無論從歷史淵源還是從治理實踐看，黨建引領網格化管理參與鄉村治理是克服鄉村自身發展惰性、平衡管理與服務、提升基層治理水平的重要機制，基層黨組織始終是促進鄉村治理現代化轉型不可或缺的重要力量。

四、精細管理：網格化管理在不同治理事務中的具體應用

在E鎮的鄉村治理實踐中，基層政府借助網格化管理的基準流程，針對不同的治理事務提供了不同的網格管理模式，這種差異化的“組團服務”方式實現了鄉村復雜事務的精細化管理和精準化服務，即以基層政府為網格管理軸心，從落實國家戰略和村民基本服務需求入手，針對不同治理事務的差異化特征和輕重緩急實施不同的網格管理模式和公共服務供給方式，適應了鄉村治理任務復雜化、繁瑣化、多元化的實際需求，形成了集中指揮、部門并聯、無縫銜接、有效應急的管理流程體系，實現了復雜治理事務的有效、及時應對。

實現國家和諧穩定和長治久安是實現現代化發展的根基。鄉村治理現代化作為國家治理現代化的底層微觀設計[16]，具有維護基層穩定的基礎性功能，而維護鄉村社會穩定又是整個維穩體系的重心和關鍵。在治理現代化轉型的時代背景下，基層社會能否順應轉型期的民眾意愿、堅持治理現代化的需求導向，考驗著基層政府的執政能力，關系到基層政權的改革成效。網格化管理模式在鄉村治理事務中的應用為解決這一問題提供了重要思路，實現了傳統管理嵌入技術治理的新方式，彌合了中國鄉村治理地域差異的鴻溝，有助于緩解社會轉型期潛伏的社會矛盾，創新了“網格+鄉村治理”的精細化管理模式，做到了“細事細治”[17]。

(一)調解鄉村日常矛盾問題

在調解鄉村社會日常矛盾、維護鄉村社會安全、防范突發事件等方面，E鎮在每個村莊都設立了“維穩隊”，一個隊大約包括20戶到30戶，由社員選出的隊長負責其維穩工作。“隊長一般都是由村里的老黨員、村民代表和村民志愿者擔任，他們主要承擔村里信息情報員角色，如村里來了陌生人，他們就要進行核實，若其身份不明要及時進行防范。網格化的維穩管理模式，主要由我們鄉鎮政府聯合公安機關和農村聯防隊員(村委會質保員、網格員、老黨員)共同進行。”(訪談記錄：E鎮綜治辦，E02-20200714)

E鎮網格化的管理模式包括情報中心和指揮中心兩個核心系統。情報中心承擔監督職能，由村民黨員、村民代表、村民志愿者、普通群眾組成情報員(網格員)，負責收集矛盾、糾紛、突發事件等“風險信息”，并針對這些“風險信息”及時做出反應。指揮中心承擔管理職能，主要負責問題的輸入與解決，指揮中心包括村支書、鄉鎮綜治辦和公安部門三個子系統，對于上個子系統能順利解決的問題，直接進行解決和反饋，對于難以有效解決的問題，則需傳入下一個子系統進行解決，依次經由“村—鄉鎮—公安機關”三方指揮主體。通過兩個核心系統的雙向互動，構筑了日常矛盾“監督與管理”職能的閉合回路，形成了二者之間的有效聯動，做到了“小事不出村，大事不出鎮”(見圖2)。

圖2 網格化管理參與矛盾調解的基本方式

(二)有效化解征地拆遷糾紛

在實現鄉村治理現代化、推進鄉村振興的過程中，新村建設帶來的征地拆遷問題是E鎮面臨的維穩重心。征地拆遷涉及多重問題，極易引發矛盾，而當前面臨的主要矛盾是房屋拆遷與村民安置中存在的“過渡費”問題。“新村建設有一個過渡期，如過渡期是2年，政府就給村民2年在外安置的費用，但開發商可能會遇到特殊情況延長了給村民交房入住的期限，新村沒建設好，村民需要繼續在外面租房子住，這期間就會產生過渡費問題，村民為此上訪的比較多。”(訪談記錄：E鎮黨政辦，E01-20200807)

對此，基層政府也總結出一套網格化管理的解決辦法，形成“網格+協商治理”的模式，發揮著矛盾調解中心的職能。針對村民安置問題，E鎮通過網格化的管理模式，選派村民代表，將村民意見進行集中，再由村民代表將匯總意見向村干部反映，鄉鎮政府在收到群眾反映的意見后會及時作出反應，聯合村干部、群眾代表、開發商、建設部門進行多方協商，充分發揮“協商中心”的職能，將矛盾糾紛化解在基層。正如E鎮某位鄉鎮領導所言：“為解決這個問題，我們鄉鎮政府聯合村干部同建設局、開發商和村民代表進行多方協商，盡最大可能保障和維護人民群眾的合法權益，爭取做到使大家都接受、讓老百姓都滿意。”(訪談記錄：E鎮綜治辦，E02-20200714)

(三)積極受理信訪舉報案件

維穩與信訪等突發事件依舊是鄉村治理的工作重心。針對信訪舉報案件，E鎮實施有效的防范機制，通過設立信訪舉報流程，分批次、分性質、分內容進行差異化處理，及時將矛盾化解在基層。

E鎮信訪舉報流程具體包括舉報受理、線索處置、問題核實、結果回復四個階段。舉報受理環節主要對來信、來電、來訪、網絡舉報等信息進行收集、匯總、核實，對業務外的相關事件直接回復當事人到相關部門反映或轉交有關部門進行處理；對業務內的案件，則按照事件的緊急程度，分為一般件、上級交辦件、領導督辦件，根據不同等次分級處理。信訪案件錄入系統后，開始進入線索處置階段，經由相關部門領導審批后，轉承辦單位進行信訪問題事件的具體核實。最后，將辦理結果及時向舉報對象和社會反饋。

(四)促進人居環境治理轉型

在我國的現實場景中，促進基層治理轉型、實現鄉村治理現代化實際是以中央政府的有力推動為導向的。然而，當各類治理資源、專項資金真正自上而下落實到村級治理的具體實踐中時，就必然要依托基層政府特別是鄉鎮政府和村干部的參與，這不僅源于其處于整個國家行政管理結構中的末端位置，更是其作為一級基層政權的職責所在。特別是近年來，E鎮政府為實現鄉村社會“有效治理”的要求，也在不遺余力地推進鄉村產業發展、提高村民收入、打造便民設施、致力環境改善。如在黨中央的支持和領導下，農村“廁所革命”順利開展、鄉村路面硬化率大幅提升、農業生產和農作物秸稈回收利用率得到明顯提高。

E鎮ST村在E鎮黨委和鎮政府的領導下先行先試，創新網格化管理的環境污染綜合治理方式，通過設立網格員(由村民代表、老黨員、村民志愿者組成)，針對不同致污行業實施日夜巡查，做到及時上報、分類處置。通過現場監督，對不同等級、不同類型、不同行業、不同原因的環境污染問題實施分類處置，堅持常態化巡查和定期復查，及時發現、處理、解決農村環境中存在的突出問題。針對一般性環境污染問題，及時進行現場督促處置，并將處置結果、整改情況做好信息整理與反饋；針對突發亟須協調解決的環境污染問題，及時上報網格長、環保聯絡員，由其將問題反映給上級有關部門，并協助相關職能部門進行集中處理。近年來，E鎮通過構筑網格化的綜合環境治理模式，形成了人居環境治理的樣板經驗。

五、結語

網格化管理作為理解當前基層社會治理的一個縮影，提高了農村基層治理的清晰度，將國家權力難以及時觸及的基層農村納入社會治理體制中，有效規避了管理真空和服務縫隙[18]。隨著網格化管理實踐運用的擴展與理論研究的深入，這種新的治理理念在推進鄉村治理現代化的轉型過程中具有理論研究的必要性和現實應用的可求性，特別是在順應社會變遷、完善基層治理體制、提升鄉村治理水平等領域發揮了其獨特的工具優勢。網格化管理作為無縫隙管理理論與科學管理主義的延伸[19-20]，以技術治理和工具理性為導向，逐步內化為當前基層社會治理的一種方式，這在一定意義上也是國家權力下沉以應對轉型期基層繁重事務的有益探索，是在現有政治體制框架內尋求管理與服務有效整合的合法路徑。但是，無論從理論還是從實踐看，網格化管理運用的現實土壤是壓力型體制下的基層治理，網格管理模式在走向精細管理和規范服務的同時，也造成了一些“內卷化”的風險[4]27-32，如管理層級增加、管理功能泛化、管理成本放大、管理問題程式化、自治空間壓縮等[11]65-71。當然，我們也完全沒有必要因此而閹割前期的經驗累積，否定網格化管理模式在當前鄉村治理中的獨特優勢。

網格管理不是靜態封閉的僵化模式[21]，管理方式的改進與治理現代化的轉型原本就是一個不斷創新、永續發展的過程，我們所做的努力應該是提高網格化管理模式在解決當前鄉村治理問題中的可靠性，賦予網格管理參與鄉村之治新的可能性。一是厘清基層政府職能邊界，將鄉村治理現代化的內在需求、助推鄉村振興的組織結構、服務型政府所建構的治理理念同網格化的管理模式有機結合，推動形成網格管理大格局；二是堅持黨建引領，發揚村民自治，促進多元治理，形成“以黨建為引領，以自治為核心”的基層協商治理方式，將“網格+黨建+自治”進一步精準融合，形成鄉村治理共同體；三是優化網格管理信息平臺和資源整合，構建“硬件導入”與“軟件開發”的整合機制。網格化管理參與鄉村治理的未來思路是要實現從網格化管理到網格化治理的內涵式提升[22]，實現條塊整合、信息整合和社會資源整合[23]，強化資金支撐，加強法治保障，最終達到鄉村治理有效或鄉村善治的目的。