東加勒比國家的警務合作組織：地區安全體系

一、地區安全體系的建立

地區安全體系（ Regional Security System，RSS）是東加勒比國家為集體應對沖擊該地區穩定的安全威脅而成立的一個旨在保護成員國安全的國際組織。該組織起始于一項國際防衛協定。1982年10月，東加勒比國家組織成員國安提瓜和巴布達、多米尼克、圣盧西亞、圣文森特和格林納丁斯與巴巴多斯簽署了一項安全合作諒解備忘錄，該備忘錄規定集合眾國力量，成立一個行動迅速的非行政組織，以便在成員國提出安全需求時作出集體反應，以更大的力量維護本地區成員國的安全利益。1983年9月，圣基茨和尼維斯加入該備忘錄。1985年1月，格林納達加入。1996年3月，上述7國在格林納達首都圣喬治簽署《建立地區安全體系條約》，取代此前的諒解備忘錄，地區安全體系正式獲得法律地位。

二、地區安全體系的戰略使命

成立之初，地區安全體系關注的是行動性質的傳統安全威脅，即毒品、武器販運以及國家緊急情況。隨著國際安全環境的深刻變化，地區安全體系認為有必要共同應對無疑會影響到成員國國家安全的其他非傳統威脅，遂于1992年對諒解備忘錄進行了更新，擴大了地區安全體系的作用，以期為地區和國際安全作出更大、更有價值的貢獻。《建立地區安全體系條約》將地區安全體系的使命進一步明確為：通過與伙伴國家、安全部門和該地區人民的相互合作，提供世界級、專業、有效和高效的服務，確保成員國的穩定和福祉，在維護各國社會和經濟發展的同時最大限度地加強地區安全與穩定。為完成上述使命，除傳統安全威脅外，地區安全體系將移民管制、漁業保護、污染控制、海關和進口稅監管、防止走私、保護離岸設施和專屬經濟區等領域也列為保護國家安全的優先領域，將改善邊境安全、加強安全機構的完整性、減少暴力犯罪以及查明并摧毀有組織犯罪網絡、減少自然和人為災害的影響、制定和實施公共關系策略等列為應對安全威脅的主要戰略優先事項。

三、地區安全體系的組織管理

（一）部長理事會

部長理事會由成員國負責國防和安全的部長或成員國政府首腦指定的其他部長或全權代表組成，是地區安全體系的最高決策機構，負責地區安全體系的總體指導和控制，代表本組織締結條約或其他國際協定以及與第三國或國際組織建立關系，負責地區安全體系財務安排。理事會每年至少舉行一次會議，并可自行決定會議程序。理事會主席每年由理事會成員按成員國的字母順序輪流擔任。理事會的決定以理事會成員三分之二的多數通過。

（二）中央聯絡處

地區安全體系是一個“混合”組織，由成員國安全部隊的軍事和警察人員組成，總部設在巴巴多斯國防軍軍事基地。中央聯絡處即秘書處，為地區安全體系的日常行政管理機構，由一名地區安全協調員和工作人員組成。

地區安全協調員是中央聯絡處的行政負責人、地區安全體系的首席執行官，由理事會任命，具體職責：安排地區安全體系的會議并提供服務；就地區安全體系會議上作出的任何決定或發出的任何指示采取適當行動；協調地區安全體系的運行；就有關地區安全的事宜向理事會提供意見；每年或按理事會規定的時間就地區安全體系的業務及行政活動提出報告；制定地區安全體系預算草案。中央聯絡處同時也是加共體犯罪和安全事務機制的協調秘書處，聯合各成員國對外以一個聲音說話，代表本地區在加共體犯罪和安全事務上發揮更多的作用，因此，地區安全協調員對更廣泛的加勒比共同體區域負有額外的責任。

工作人員都是從成員國國防軍和警察部隊借調的人員。借調到中央聯絡處的工作人員，在執行地區安全體系安排的任務或訓練期間，佩戴經批準的地區安全體系軍銜徽章或《建立地區安全體系條約》附件中規定的與其任命相適應的其他稱號徽章，服從其上級的指揮，不考慮其原籍國的軍銜。

（三）聯合協調和策劃委員會

聯合協調和策劃委員會負責地區安全體系的具體行動計劃和協調，由成員國安全部隊指揮官組成，這里的指揮官特指：安提瓜和巴布達國防軍司令、皇家警察局局長，巴巴多斯國防軍參謀長、警察局局長，多米尼克警察局局長，格林納達皇家警察局局長，圣基茨和尼維斯國防軍司令，圣基茨和尼維斯皇家警察局局長，圣盧西亞皇家警察局局長，圣文森特和格林納丁斯皇家警察局局長。地區安全協調員為聯合協調和策劃委員會主席。聯合行動在巴巴多斯國防軍總部的行動室或地區安全協調員確定的其他適當地點進行協調。

（四）預算管理

地區安全體系的財政預算來自成員國按比例繳納的會費和其他捐贈收入，不得用于成員國的業務目的。地區安全協調員每三年編制一次預算并提交部長理事會批準，但如果在提交預算的三年期內情況發生變化，地區安全協調員可編制并提交補充預算。

四、地區安全體系的主要業務部門

地區安全體系的業務包括空中、海上和陸地活動，設置了航空飛行隊、海岸警衛、培訓學院、犯罪資產追回、警務與風險管理等具體業務部門。每個部門都有不同的能力，相互依賴、相互配合，為地區安全體系提供陸地、海洋和空中能力，在地區安全體系的運營中都起著至關重要的作用。

（一）航空飛行隊

航空飛行隊擁有美國政府于1999年1月捐贈的兩架C-26A飛機，安置在巴巴多斯格蘭特利亞當斯國際機場南停機坪的兩個機庫中。在成立后的最初兩年，飛機沒有安裝監視設備，航空飛行隊的行動受到一些限制，但航空飛行隊快速反應和制止犯罪的優勢值得稱道。隨后幾年，通過機身升級、安裝傳感器以及對機組人員和維護人員進行必要的培訓，航空飛行隊應對關鍵任務的能力得到明顯提升。2005年底，美國政府沒收了航空飛行隊的全部資金，地區安全體系隨即接管了航空飛行隊的所有費用。最近幾年，這兩架飛機通過美國和加拿大政府提供的資金進行了翻新和升級，安裝了最先進的現代傳感器。航空飛行隊的飛機維護以前由加拿大的一家航空公司承包，2014年開始，由航空飛行隊自行維護。

航空飛行隊成立之初主要致力于為成員國海岸警衛隊、緝毒隊和國際執法機構的禁毒工作提供支持。現如今，航空飛行隊支持地區安全體系的所有安全目標，但海上反毒品行動和搜救是其主要任務。自2016年以來，航空飛行隊共執行了17次海上反毒品行動、22次海上救援行動。漁業保護、污染控制和災后救援也是航空飛行隊執行任務的范圍。2004年格林納達伊凡臺風災后援助，2010年1月海地地震救援，以及2017年被“伊爾瑪”和“瑪麗亞”颶風襲擊國家的救援，是航空飛行隊為實現安全目標參加過的重要救援行動。航空飛行隊的能力不僅限于海上行動，還擴展到陸地作戰。2003年圣盧西亞將囚犯遷至新監獄，2005年巴巴多斯監獄暴動平息，2007年在西印度群島舉行的板球世界杯安保，成員國國內執法機構例行開展的幾次鏟除大麻行動，都得到了航空飛行隊的有力支持，包括偵察執法現場，并為開展地面行動的部隊提供指揮、控制和通信等。到目前為止，航空飛行隊為該地區提供支持的飛行時間超過16000小時。

飛機的廣泛能力，再加上高度熟練和積極進取的人員，使航空飛行隊成為一個成熟的、功能齊全的部門，成為該地區的力量倍增器，處于該地區海上監視任務的最前沿。該部門與其國際合作伙伴，特別是與英國國家打擊犯罪局、法國駐西印度群島部隊、美國南部聯合特遣部隊建立了密切關系并從中受益，還與它們簽署了一項協議備忘錄，為打擊販運毒品、應對自然災害和海上搜救行動提供飛機支持。

（二）海岸警衛

1989年，地區安全體系部長理事會授權秘書處實施一項海上聯合巡邏方案，海岸警衛部門主要負責該方案的具體實施。聯合巡邏將該地區的巡邏分為兩個區，北區是圣基茨和尼維斯、安提瓜和巴布達、多米尼克，南區是格林納達、圣文森特和格林納丁斯、圣盧西亞。聯合巡邏的主要任務是攔截毒品、走私、偷渡以及海上救援。為加強合作，每周指派一艘船巡邏所有區域。海上聯合巡邏涉及成員國海岸警衛隊的所有船只。成員國海岸警衛隊的船只在執行地區安全體系安排的任務或訓練期間，除懸掛本國國旗外，還懸掛地區安全體系的旗幟，艦艇編制人員佩戴經批準的地區安全體系軍銜徽章或《建立地區安全體系條約》附件中規定的與其任命相適應的其他稱號徽章。然而，由于人力和裝備短缺，這些巡邏已經縮減。

地區安全體系的聯合巡邏與美國海岸警衛隊、英國皇家海軍西印度群島警衛隊、荷蘭皇家西印度群島警衛隊、法國駐西印度群島部隊和美國南部聯合特遣部隊的行動聯合進行。2019年9月，海岸警衛部門與法國駐西印度群島部隊聯合成立一個區域爆炸物處理小組，包括簡易爆炸裝置，以應對加勒比和世界各地的恐怖主義風險。2020年，海岸警衛部門與上述武裝部隊在圣馬丁島舉行了一次非常重要的海上救援區域會議，會議特別強調游輪管控，因為僅馬提尼克島在2018年就接待了超過65萬名郵輪乘客，幾乎是該島人口的兩倍。

（三）培訓學院

地區安全體系對成員國執法機構執法困境的研究表明，許多類似問題可以通過執法培訓解決。雖然執法培訓不能消除妨礙成員國執法機構正常運作的所有挑戰，但就提高解決這些問題的效率而言，設立培訓學院無疑是朝著正確方向邁出的一步。

為滿足成員國的執法需求，2011年10月，地區安全體系成立了培訓學院，加拿大政府外交和國際貿易部為其提供資金。培訓學院的成立，為地區安全體系帶來了新的活力和想法，促進了地區安全合作，包括縮小知識和技能方面的差距，重要的是大幅度減少了培訓總費用。培訓學院力求使成員國的培訓標準化，從而對犯罪、安全和其他威脅問題作出更有條理的反應，并最終以更有意義的方式影響犯罪和不穩定。

地區安全體系培訓總監對培訓學院進行監督和全面指導。培訓學院在地區安全體系總部設有秘書處，秘書處由培訓學院一名院長領導。培訓學院設有三個委員會：執行委員會為培訓學院提供戰略方向；實踐委員會負責制定政策、程序和指引；教育委員會負責制定、審查和評估培訓標準，制定質量保證流程，審查現有最佳實踐并實施培訓。

培訓學院以《地區安全體系共同計劃》、成員國培訓需求評估報告、不斷變化的犯罪和安全環境以及成員國安全部隊明確表達的需求為指導，提供領導力發展、刑事偵查技術、專門領域等廣泛的主題執法培訓。領導力發展培訓的內容主要有行政領導、參謀和指揮監督管理、基本準軍事技能、叢林巡邏和生存、內部安全及人群管理。培訓學院還將海關、移民、懲教和消防等其他執法機構納入其領導能力發展培訓。這將使執法機構之間的努力具有共同性，合作的可操作性得到改善，協同作用得到發展，更有利于促進該地區的集體安全。

滿足所有指揮級人員的培訓需求，是地區安全體系培訓需求評估中確定的關鍵需求。培訓學院開設有初級指揮人員、中高級指揮官（督察、助理警司和警司）、高級領導和高級戰略指揮官（助理警監、副警監和警監）等針對性班次，照顧到了所有級別指揮官的培訓需求。

（四）犯罪資產追回

加勒比是從南美向北美、英國和歐洲的主要消費市場販運可卡因的轉運點。轉運產生的利潤催生了地區幫派和槍支泛濫。犯罪、暴力和腐敗影響了該地區的內向投資，阻礙了地區發展。為打擊從犯罪中獲利，并支持加勒比地區打擊有組織犯罪和腐敗，地區安全體系在總部國際執法融合中心內設立專門的資產追回團隊，代替先前非常成功的東加勒比金融調查咨詢小組。該團隊于2015年11月啟動，由金融調查和資產追回專家組成，他們來自執法人員、金融調查員和法律從業人員。資產追回團隊還配備有行政支持人員。

資產追回團隊致力于加強打擊嚴重有組織犯罪，特別是販毒活動，以扣押現金、洗錢及沒收財產立法作為金融調查和資產追回的主要工作。資產追回團隊啟動后即制訂了地區安全體系資產追回方案，替代之前的加勒比犯罪資產追回計劃。此方案是通過伙伴關系和嚴格適用犯罪所得和洗錢立法，在加勒比普通法管轄區打擊嚴重有組織犯罪的一種創新方法。資產追回團隊最近完成了犯罪收益沒收立法的“示范”起草工作，鼓勵采用和使用民事沒收立法，彌補了立法上的缺陷。迄今為止，資產追回團隊已指導和協調120項洗錢調查，其中85人被控犯有洗錢罪，協助識別和控制了2680萬美元的犯罪資產，協助法院使用民事立法的現金扣押條款沒收了750萬美元財產，另有450萬美元財產被扣押并正在法庭審理過程中。

資產追回團隊與其區域和國際合作伙伴密切合作，包括美國、英國、聯合國毒品和犯罪問題辦公室、美洲國家組織、東加勒比國家組織、加共體、加勒比金融行動特別工作隊、加共體犯罪和安全事務執行署，力求為地區安全體系的資產追回提供更廣泛的區域支持。資產追回團隊正在與加勒比金融行動特別工作隊合作，為加勒比所有金融調查員和分析人員制訂和實施一項培訓和認證計劃。該計劃將尋求地區執法程序和培訓的標準化，并獲得國際認可的認證。資產追回團隊還與反洗錢金融行動特別工作組密切合作，以確保反洗錢金融行動特別工作組的建議得到執行，并與國家安全要求一起得到遵守。地區安全體系的資產追回部門同時還是加勒比資產追回機構間網絡的常設秘書處。

（五）警務與風險管理

警務與風險管理部門實質上是地區安全體系的技術情報部門。該部門的職責主要涉及兩個方面：一是為成員國提供裝備和技術支持。根據成員國的采購需求聯合采購武器、彈藥、制服、設備、技術和其他警用物資，聯合采購的裝備、技術和物質可在成員國之間轉讓。地區安全體系持有的物質、技術和裝備不可用于成員國的行動，但是，如果成員國向地區安全體系請求提供援助，則地區安全體系持有的物質、技術和裝備可用于成員國的行動目的。二是為成員國提供情報支持。對影響國家安全的領域進行高質量、全面和客觀的研究，分析犯罪模式和趨勢，及時為成員國提供情報及風險管理實施參考方案，以支持成員國有效決策和行動，對威脅情況作出及時的適當反應，減少威脅本地區安全的機會和發生率。

【作者簡介】崔秋灝，廣東警官學院治安系副教授，碩士研究生學歷，主要研究方向為涉外警務、國際警務合作、區域國別警務。

（責任編輯：馮苗苗）