關于國有土地出讓金等四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收的政策解讀

江珍珍

摘?要：文章著力深入解讀財政部發布的《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（以下簡稱“19號文”），分析政策主要內容及核心條款對政府和企業層面帶來的潛在影響，并提出相關對策建議。

關鍵詞：國有土地出讓收入；礦產資源專項收入；海域使用金；無居民海島使用金；非稅收入

中圖分類號：F812.42????文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2023）10-0162-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.10.162

2022年1月1日起，財政部發布《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（以下稱“19號文”）已全面推行。

“19號文”明確，將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入（下稱“四項政府非稅收入”）統一劃轉稅務部門征收。從2021年7月1日開始在上海等7城先行試點以來，經過半年多的實踐可以明確，這次土地出讓金征收改革是2018年機構改革的延續，是稅收征管體制改革的組成部分，與此次類似調整的是2020年11月社保從人社部門轉為稅務部門征收。短期內，由于稅收劃轉僅涉及征收形式，不會對地方政府財政和土地交易市場造成明顯影響，但從側面進一步體現了中央對加強地方政府財政收支規范化、合理化、防范隱性債務增長以及降低地方政府對“土地財政”依賴的決心。

1?政策主要內容及核心條款

1.1?征管職責調整，土地出讓金收入仍歸地方財政部門所有

“19號文”強調，土地出讓金等非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續按照現行規定執行。因此，從“19號文”表述以及附錄的國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入征繳流程來看，本次改革僅涉及征管職責的調整，即改革前，國有土地使用權出讓收入由財政部門管理、自然資源部門負責征收；改革后依然是財政部門管理，但調整為稅務部門負責征收。這種調整，并未涉及資金使用分成問題，土地出讓金的分配、管理權或仍歸于地方財政部門所有［1］。

1.2?七城先行試點，2022年1月1日起全面推行

“19號文”指出，2021年7月1日起，先在上海、浙江、安徽等7省市開始試點，完善征繳流程和職責分工等內容，其他省市自2022年1月1日起全面實施。其中，土地出讓金不僅包含房企購地款，還包含經濟適用房補繳款、土地轉性或調規后補繳土地款、土地長期租賃租金等。

選擇在河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南省（自治區、直轄市、計劃單列市）以省（區、市）為單位開展征管職責劃轉試點，探索完善征繳流程、職責分工等，為全面推開劃轉工作積累經驗。由試點再到全面推行是我國推進各項改革實施積累的成功經驗，從四部門聯合通知中明確的征繳流程來看，具體操作與流程，各地區稅務部門實際操作過程中可根據發現的問題及時改進，從而達到全面推行時土地管理部門的移交工作有例可循的效果。

1.3?類似“社保入稅”，延續非稅收入征管改革

土地出讓金劃轉與“社保入稅”如出一轍，是落實中央方案精神的重要舉措。征收權限移交后，短期內稅務部門原則上不會實質性介入其中，主要是增加了土地出讓金征收的透明度、規范性。

2?潛在影響

2.1?對政府影響

（1）資金收繳規范性、時效性提升。按照過往土地金征管流程，土地出讓收入由財政部門負責征收管理，可由市、縣國土資源管理部門負責具體征收。實際操作中，拿地企業欠繳緩繳土地出讓金的情況時有發生，但國土資源管理部門對此缺乏相應制裁措施。稅務部門參與征收后，土地出讓金收入征繳流程將發生改變：一是催繳征繳效率更高。計征、繳款等將實現多部門信息實時共享，資金收繳時效性提升。同時，土地出讓收入改由稅務部門直接對接，減少了財稅繳納的中間流轉環節，收入直接上繳國庫，收繳效率更高，減少了隱性操作空間。二是信息更透明，征管更規范。稅務部門直接對接土地出讓金收入，有利于中央統籌掌握地方土地收入的體量、支出等信息，中央財政與地方財政能更好地聯動，進行土地市場管理。

（2）地方政府自主支配度降低。我國財政體系中，政府收入預算主要包括四個部分：一般公共預算收入（保障民生、推動經濟發展）、政府性基金預算收入（專項用于支持特定基建和社會事業發展，包含土地出讓金）、國有資本經營預算、社保基金預算。其中，土地出讓金作為最易取得、易增長的穩定收入，成為地方性政府性基金最主要的收入組成部門，也是地方財政收入的重要來源之一，并有逐年增加的態勢。

對于這項收入，各地征繳方式不一，且國務院僅規定要用于支付和城市建設相關的開支，在具體使用方面地方政府擁有較大騰挪空間。過去很長一段時間以來，一方面地方政府依靠土地獲取資金，通過各種方式舉債再投入土地開發的循環流動中。另一方面，一些三四線城市地方政府為擴大產業規模，在城市產業招商中盲目發展產業園區，過度給予產業補貼等優惠政策，不僅導致了土地財政資源配置的扭曲，也不利于產業結構調整，更是當前地方政府債務居高不下的主要潛在風險來源。

“19號文”的出臺，取代前期自收自支模式，一是地方政府對土地的產權控制與收入控制分離，土地收入作為地方政府預算安排可自由支配比例降低，自由騰挪空間減少。有利于引導地方政府減少對土地收入的依賴度，促使政府在土地出讓環節更加合理合規。二是地方財政調劑空間減小，政府性基金收入面臨“擠水分”，短期內可能出現地方政府資源統籌能力下降，地方隱性債務暴露風險和隱性債務化解壓力劇增。隨著再融資艱難疊加償債高峰的到來，地方政府償債能力和信用風險穩控能力將經受考驗。

根據該意見，土地出讓金將有更大比例投入到農村發展領域。將土地出讓金收入劃轉為稅務部門收取，加強了對土地出讓金收入“收支兩條線”管理，確保土地出讓收益的去向及用于農業農村的比例達到要求，也體現了土地相關政策的連續性和可持續性。此外，“19號文”雖然只是改變土地出讓收入征收流程，但不排除中央在掌握各個城市詳細情況后，對土地出讓金收入進行部分統籌或二次分配的可能性。因此，地方政府必須積極推進“去土地財政化”轉型，加強鄉村振興資金的撥付使用，并將更多的精力投向科技創新、新興產業、城市更新、綜合治理等領域，從土地財政支撐GDP轉向產業發展支撐GDP［2］。

2.2?對企業影響

（1）片區原開發模式不可持續。城投公司作為政府投融資平臺，地方政府會對其以資金或資產注入等方式進行支持，在政府財政有限的情況下，土地資源注入是最行之有效的方式。政府通過此種方式，變相向公司注入土地資產，以做大平臺規模。土地資產實際上變成城投企業的“融資用地”，用于抵押借款。稅改后，財政支出使用范疇需更規范，隨著土地收入用于農業農村和鄉村振興戰略的比例增加，政府性投資項目合規資金來源會受到影響，可能出現城投公司土地整理成本或拿地成本無法覆蓋現象，因資產無法有效迅速變現，導致支出虛增、資不抵債，片區（園區）開發的投資、盈利模式亟待轉型。

（2）資金周轉與回籠面臨較大沖擊。現行模式下，土地開發商以招拍掛方式參與土地競拍，從競拍到開盤，土地出讓金分競買保證金和尾款兩次繳納。開發商的競買保證金繳納到土地交易中心后，直接撥付到財政部門轉為土地出讓收入，城投類企業即可到財政局辦理返還手續，返還周期較短、流程可控。土地出讓金征收劃歸稅務部門后，一是剛性約束增強，征收流程將日趨嚴格且規范，交易信息透明度也會大大提高，隨著稅務部門的監管逐步到位，開發商通過土地融資抵押將難以為繼。二是土地出讓金返還流程和周期面臨不確定性，資金占用時間增加，企業經營流動性受到較大影響。

根據媒體報道，2021年上半年22個城市首批次集中供地全部完成，競拍規則多為“競價+競自持+搖號”，截至7月底，已有8個城市公布2批次供地，隨著市場競爭逐步加劇，土地競拍政策越來越嚴苛。土地競價疊加房價限制，以及融資“三道紅線”和銀行貸款的“兩道紅線”，對房企拿地的自有資金要求進一步提升。小規模房企將在“兩集中”和“19號”文等政策的雙重影響下，逐漸被淘汰，大型房企在集中拿地時也將更為謹慎。同時，對國企房企而言，是挑戰更是機遇。房地產作為典型的快周轉行業，在監管日益趨嚴的新形勢下，企業在土地、融資、新房銷售三個市場的議價能力受到明顯削弱，管理規范、信用等級較高、資金實力較強的國企房企競爭優勢更加凸顯，引入國資背景戰略投資者也成了眾多房地產企業尋求自救的不二之選。國有房企必須改變經營思路，積極穩妥推進混改。如此一來，既可以依托國企信用和資金，同時引入民營房企的靈活機制，使企業獲得新的發展。

3?意見建議

3.1?政府層面

一是強化預算執行，從嚴從緊管好財政支出。根據株洲市財政局2021年1—12月株洲市財政收支情況數據顯示：2021年全市政府性基金收入完成339.29億元，支出完成319.38億元，市本級收入完成157.28億元，支出118.75億元。政府性基金收支基本平衡，僅略有盈余。要積極做好四項政府非稅收入征收劃轉準備工作，切實強化預算管理，提高預算執行效率。具體而言，建議株洲市委市政府開展一次全面財政支出清查，全面了解區域內財政資金支付和清算業務辦理情況，提前摸清本年度一般性財政支出、政府基金預算支出情況，提前做好預判，合理合規規劃好2022年全年政府基金預算支付使用項目及支付周期。

二是超前謀劃，積極防范化解重大風險。要完善相關工作機制，積極穩妥防范和化解地方政府債務風險。堅持市場化法治化原則，依法處置和化解金融風險。特別是“19號文”全面實施落地前，要根據株洲市“151”化債工作機制，對原有方案進行審查，梳理政府性基金支出覆蓋的化債項目，土地整理委托服務等結算周期長的項目，要規避資金周轉空窗期，合理安排化債資金使用口徑，專款專用。同時，要做好征收銜接和實施政策支持，根據株洲市《關于進一步促進房地產市場平穩健康發展的若干措施》《株洲市房地產市場平穩健康發展長效機制“一城一策”工作方案》等相關文件精神，在繳納競買保證金比例、繳納土地出讓金時間等方面保持政策的一致性，給予房地產商一定緩沖期，著力推動房地產市場平穩過渡，防止政策硬著陸［3］。

三是多措并舉，降低土地財政依賴度。要牢牢把握高質量發展要求，切實轉變觀念，改變傳統政府主導投資模式，圍繞“十四五”規劃和國家重大戰略，鞏固強化軌道交通、通用航空、新能源汽車等優勢產業領先地位，把產業項目建設作為實施“三高四新”戰略的重要抓手，抓好抓強先進制造業，振興做強實體經濟。要抓緊布局戰略性新興產業、未來產業，調整房地產行業在經濟機構中的比重，降低對土地資源的過度依賴，營造人口、土地、營商資源紅利的環境，調動地方經濟活力，培植多元化地方政府稅源。同時，要積極搶抓公募REITS試點基建“新風口”，吃透中央有關政策精神，結合實際策劃包裝一批公募REITS基金，有效盤活存量資產，形成存量資產和新增投資的良性循環。

3.2?企業層面

一是加快片區轉型發展，積極探索新發展模式。實體經濟是企業的生存發展之本，企業的償債和發展，短期靠土地，長期靠產業。要做好發展謀劃，結合片區定位、資源優勢，進一步整合片區土地、項目等資源，積極引入片區開發TOD模式，創新深化“投資人+EPC”開發建設管理模式，探索建立“片區開發—資源運營—產業升級”閉環，讓產業成為片區聯動的基石。要聚焦主特產業和優勢產業鏈，開展“補鏈”“延鏈”“強鏈”精準招商，著力招大引強選新，引進更多科技含量高、投資規模大、支撐和拉動力強的高端高質高效項目。實現土地價值有序增值，使片區開發由傳統的一二級聯動開發模式向產城人融合發展模式轉變，由傳統的土地收益型模式向綜合收益型模式轉變。

二是整合優勢資源，做強園區運營。探索將園區設計、建設、招商、運營等作為政府購買服務，采用委托外包方式由平臺公司進行運營，吸收社會資本參與園區公共服務、基礎設施項目。要充分整合區域能源、城市物業、水務、智慧停車等經營性資源，加強產業園區運營服務，積極建設電子商務、研發設計、服務外包、檢驗檢測認證等公共服務平臺，建設智慧、智能園區。要突出園區特色，大力培育園區企業，引導園區企業突出細分領域、細分市場，走“專精特新”發展之路，推出具有競爭力的拳頭產品，培育一批“小巨人”企業，提高園區發展質效。

三是強化資本運作，引入戰略合作者。以國資背景作為開發亮點，對片區存量土地積極引入民營企業合作，結合民營資金及房地產開發經驗，運用其先進開發建設和經營管理經驗，獲取優質資源；整合社會資本方，選擇合適的可培育的業務，與專業產業運營商合作，引入其資本與技術，通過控股、參股的方式將其孵化為獨立的產業公司，以產業公司的增值收入、股份溢價及經營分紅作為盈利來源。

參考文獻：

［1］賀覺淵.土地出讓換“收款人”“土地財政”你還好嗎？［N］.證券時報，2021-06-07（A01）.

［2］葉一劍.簡析“國有土地使用權出讓收入劃轉稅務部門征收”［J］.中國房地產，2021（35）：33-35.

［3］吳啟華.礦產資源專項收入等四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收［N］.中國礦業報，2021-06-07（1）.