森林撫育補貼政策實施概況與啟示

田雨辰 朱洪革

摘要：森林撫育補貼政策是我國森林經營補貼制度的重要組成，是促進林業生態建設、改善當地民生的重要手段。調研組對吉林、黑龍江省多家國有森工企業和國有林場進行實地走訪調研，利用深度訪談、召開集體座談會和填寫調查問卷等形式完成資料收集。文中通過梳理不同類型林業主體森林撫育補貼政策實施路徑，比對分析國有森工企業和國有林場撫育補貼政策實施的具體情況及存在的問題，提出有效提升森林撫育效能的“靶向”對策：1）明確相關撫育政策細節，提高并制定差異化撫育補貼標準；2）拓寬參加撫育的組織方式，采用多種形式完成撫育作業；3）完善基層信息公開制度，加大政策宣傳力度；4）加強撫育勞動技能培訓，打造專業技術團隊。

關鍵詞：森林撫育補貼政策；國有森工企業；國有林場

中圖分類號：F3262?? 文獻標識碼：A?? 文章編號：2096-9546（2023）03-0010-06

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.09.24.0007

田雨辰，朱洪革.森林撫育補貼政策實施概況與啟示：基于國有森工企業和國有林場的比較分析［J］.林草政策研究，2023，3（3）：10-15.

Situation and Enlightenment of Forest Tending Subsidy Policy：Based on Comparison and Research on Stateowned Forest Industry Enterprises and Forest Farms

Tian Yuchen Zhu Hongge

（College of Economics and Management， Northeast Forestry University，Harbin 150040， Heilongjiang， China）

Abstract： Forest tending subsidy policy is an important component of Chinas forest management subsidy system， and is an important means to promote forestrybased ecological development and improve local peoples livelihoods. The research team conducted onsite visits and investigations on multiple stateowned forest industry enterprises and forest farms in Jilin Province and Heilongjiang Province， and collected data by means of indepth interviews， group discussions， and questionnaire survey. By analyzing the pathways to implementing forest tending subsidy policies for different types of forestry management entities and comparing the specific implementation of stateowned forestry industry enterprises and forest farms and its problems， the effective and targeted countermeasures are proposed to improve forest tending， including： 1） Identifying the details of forest tending policies for increasing and developing differential standard of tending subsidy; 2） Expanding the ways to organize forest tending and completing the tending operations with multiple means; 3） Improving the information disclosure arrangement at the grassroot level for better policy dissemination; and 4） Strengthening the training on tending skill for professional technical teams cultivation.

Keywords： forest tending subsidy policy; stateowned forest industry enterprise; stateowned forest farm

為促進森林科學經營、實現林業“雙增”，自2009年起，按照中共中央、國務院工作部署，財政部和國家林業和草原局開始在天保工程重點省區與集體林改造典型省區安排專項資金開展森林撫育補貼試點工作。該項舉措無疑對我國提高森林質量與林地生產力、促進林業職工與林區居民增收、探索專項森林經營補貼制度具有重要意義［1-2］。目前，國內學者對于森林撫育補貼政策的研究多從實施效果和參與意愿2個方面展開。在實施效果方面又可細分為2類：一是提升森林生態系統功能效果方面，如調整林分結構、提高森林蓄積、保護生物多樣性等維度［3-5］；二是民生改善效果方面，如探究森林撫育補貼政策對國有林區職工家庭收入流動性的影響［6］、對地方國有林場職工及農牧民收入水平提升效果［7］，或是集體林區森林撫育補貼政策對林農追加林業投資的激勵作用［8-9］。但整體而言，雖然當前我國森林撫育補貼政策實施具備顯著正向的生態效益與社會效益，但在實施過程中仍存在補貼標準較低、政策宣傳不到位、參與人員專業度不足、撫育剩余物利用不充分等現實問題［10-11］。在參與意愿及影響因素方面，學者們主要是針對不同林業主體進行系統探究［12-13］。此外，國外研究則更側重于林業補貼政策實施效果的分析，對于更細致劃分到撫育補貼政策的研究文獻較少。綜上，研究森林撫育補貼政策的文獻雖較為全面，但針對不同體制單位撫育補貼政策具體落實過程中所表現的差異研究仍然存在空缺。東北國有林區作為森林撫育補貼政策試點地區，同時也是我國面積最大且分布最為集中的天然林區，森林面積約占全國森林總面積的37%［14］，擁有豐富的森林蓄積與種質資源，在我國林業可持續發展中占據重要的戰略地位。加之當地主要林業經營主體歷經2015年國有林區改革和國有林場改革后逐漸步入不同發展軌道（國有林區組織閉環森工企業改制改革，國有林場完成林業生產性事業單位轉型），即使二者森林經營總體目標基本一致，但是在經營過程中仍存在因體制差異等因素而誘發的具體操作環節的分異，尤其在造林到成林全過程都需要進行的森林撫育生產中表現明顯。因此，開展國有森工企業與國有林場撫育補貼政策實施情況的比較有很重要的現實意義。本文聚焦東北國有林區，基于調研、訪談等，總結梳理不同類型林業主體森林撫育補貼政策實施路徑，分析森林撫育資金使用和森林撫育政策參與情況，提出提升森林撫育效能的相關對策，助力林業生態建設和民生改善。

1 研究方法

以國有森工企業、國有林場層面調查數據為主，輔之以林業職工和當地農牧民個體層面調查數據，運用描述性分析方法，在明確森林撫育補貼政策實施效果為積極正向的前提下，橫向比較分析東北國有林區范圍內國有森工企業和國有林場森林撫育補貼政策實施現狀與面臨的問題。此外，還對生產段長、撫育技術員、人事工資員等關鍵群體進行深度訪談，以支撐研究結果。

調研組于2023年7—9月在吉林省延邊朝鮮族自治州，黑龍江省伊春市、七臺河市、牡丹江市進行走訪調研，并于9月完成龍江森工集團與伊春森工集團的問卷收集，回收材料信息共計3類：1）以職工或居民為被訪者的森林撫育補貼政策監測調查有效問卷381份。其中，國有森工企業回收有效問卷290份，國有林場回收有效問卷91份。2）以國有森工企業和國有林場的單位負責人或技術員為被訪者的撫育補貼政策跟蹤監測調查問卷11份。其中，國有森工企業回收有效問卷5份，國有林場回收有效問卷6份。3）圍繞森林撫育補貼政策開展的深度訪談與座談會的文本材料約52萬余字。

2 結果與分析

森林撫育是提高林分質量和林地生產力的有效手段，也是解決林區勞動力就業與家庭增收的重要途徑［15-16］。國有森工企業和國有林場的撫育主體必須圍繞《森林撫育作業設計規定（2014）》以及“十四五”期間年森林采伐限額，結合自身森林經營方案向上呈報撫育作業設計，經過主管部門批準后方可實施。受體制與所轄森林資源情況差異化影響，國有森工企業和國有林場的森林撫育補貼面積和財政補貼撥款存在顯著差異。在依據有林地面積、中幼齡林面積、林分類型及結構變化、勞動力情況等因素編寫作業設計方案時，國有森工企業需要進行森林撫育的作業面積是國有林場的幾十倍甚至更多，并且撫育作業區占有林地面積比重也是國有林場的數倍。在平均補助標準約3 000 元/hm2的前提下，國有森工企業完成森林撫育所需要的總成本即所需補貼撥款總額相較于國有林場而言會高出一個數量級（表1）。考慮到基層林業主體自身規模等因素，以“在崗職工數量”為依據計算人均撥款情況，所得結論同樣反映出，國有森工企業是東北國有林區森林撫育作業的主要承接方，承擔更重要的生態保護修復任務。以下將從森林撫育補貼資金使用情況和森林撫育補貼政策參與情況2方面差異出發，闡釋森林撫育政策在國有森工企業和國有林場的具體執行情況。

2.1 森林撫育補貼資金使用情況

根據調查可知，目前國有森工企業和國有林場森林撫育補貼標準存在細微差異，具體表現為國有森工企業森林撫育補貼標準為3 000元/hm2，而國有林場的補貼標準為2 84925元/hm2。依照《森林撫育作業設計規定（2014年）》以及《中央財政林業補助資金管理辦法》規定，森林撫育補貼資金需用于撫育相關的直接支出與間接支出，不得挪作他用，在實際操作中直接費用在全部補貼資金中的占比一般在80%以上。

2.1.1 直接支出部分

森林撫育補貼的直接支出一般指用于間伐、人工促進天然林更新、修枝、除草、割灌、清理運輸采伐剩余物、修建簡易作業道路等產生的勞務用工和機械燃油支出。當前，國有森工企業和國有林場均采用綜合撫育方式，一般包括割灌、修枝和間伐在內，區別在于部分國有森工企業將除草納入撫育生產內容，并在此基礎上增設包含清理隔離帶、幼苗撫育和整地植苗在內的補植生產任務。

當前3 000元/hm2的森林撫育補貼標準與實際撫育成本差距較大，難以實現全部覆蓋。如在烏馬河林業局實地走訪過程中課題組了解到，當地撫育生產具體分為“割灌+除草” “割灌+除草+修枝” “割灌+除草+修枝+疏伐” “割灌+除草+修枝+疏伐+補植補造”4種類型，對應實際成本分別為每公頃600～900元、2 250元、3 750元、5 250元。此外，出于森林防火、環境保護和投入產出等環保與經濟效益的考量，部分補貼資金缺口較大的林業主體選擇將撫育出材或小徑級木、樹皮、根、葉、灌木等撫育剩余物清理好后，以帶狀堆放或原地填埋的方式進行處理，而不是統一出資運輸、存放、再利用。

2.1.2 間接支出部分

森林撫育補貼的間接支出主要指用于作業設計、作業管理、技術指導等方面的支出［17］。按照國家標準攤銷每公頃撫育成本內容可知，國有森工企業設計費和管理費占撫育總成本比重不足5%，而國有林場的該類型間接費用占比均在撫育總成本1316%以上（表2）。導致差異產生的原因主要為二者撫育生產內容、方式及撫育作業人員管理的不同。

2.2 森林撫育補貼政策參與情況

森林撫育作為勞動密集型營林生產的重要組成，需要大量具有林業素養和勞動能力的人員參與其中。已知目前森林撫育完成形式一般可分為國有森工企業或林場內部森林撫育專業隊作業和社會招標承包2種。根據問卷信息與實地反饋可知，在不同的森林撫育完成形式下，一線勞動參與人員的人員身份、專業程度、所需支付的用工成本，及參與積極性均存在顯著差異。

2.2.1 參與主體的差異

在國有森工企業，撫育工作均由國有森工企業內專業撫育隊完成，即參與人員均為國有森工企業在崗職工或退休職工及具撫育作業能力的職工家屬。在撫育補貼作業設計通過后，由段長配合各林班班組長依據撫育作業設計面積和人員需要完成小班組建。在工作正式開始前，一線撫育人員統一參與國有森工企業組織的技能培訓后方可上崗操作。由于林地面積廣闊、林內環境復雜，對應工資結算標準也會有所區別，在遠山地區進行撫育的勞動者較近處林地每人每天工資多10元左右。自2020年中央財政森林撫育補貼標準提高后，當地森林撫育工作內容基本保持不變，但平均日結工資由每人每天70～80元增長至170～200元，并在項目驗收通過即撫育補貼資金足額撥付到位后統一結算，沒有拖欠。

在國有林場，森林撫育工作則是面向全社會招標，參與人員一般為當地農牧民。具體工作流程如下：1）林場完成調查設計，提供招標預算表；2）林場組織招標，由第三方公司進行評估選擇施工方；3）施工隊根據合同進山，按時完成撫育工作，林場派駐專業技術人員進行現場管理監督；4）在通過縣林業主管部門自查和省林業主管部門抽查后分2次兌現全額補貼資金，不同作業內容根據“近山便宜遠山貴、緩坡便宜陡坡貴”的原則完成工資發放，人均日結工資約為150～180元。由于森林撫育作業施工方存在多個包工隊，難以實現一線勞作人員撫育經營技術現地培訓全覆蓋，加之缺少正確的營林思想與專業知識，因此就專業程度而言，由外雇人員組成的施工團隊作業完成情況弱于國有森工企業的專業團隊。

2.2.2 參與積極性的差異

根據森林撫育補貼政策監測調查問卷可知，相較國有森工企業森林撫育參與積極性，國有林場參與積極性較低，林場職工難以通過撫育補貼政策受益。主要原因是受體制改革影響，林場需要通過合同、委托等方式面向社會購買服務，林場及其職工即使有很強的參與意愿，也無法真正參與到森林撫育勞動中，并獲取收益，致使其參與意愿不斷降低。具體表現為2個方面：一是在制作招標預算表階段，會因實施者為林場職工身份而無任何費用補貼。二是在招標完成后施工隊進山作業階段，專業技能較強的林場職工想要參與撫育生產，但由于其本身崗位職責，發放補貼不合規。這就要求國有林區需拓寬參加撫育的組織方式，采用多種形式完成撫育作業，打破勞動力身份桎梏，提高林場職工森林撫育參與意識和參與程度。

3 結論與建議

3.1 結論

根據實地走訪與調研問卷所得可知，森林撫育補貼政策實施對于國有森工企業與國有林場促進林木生長、增加人員就業以及收入存在正向作用。但受經營面積、林地實況、作業內容、管理體制等諸多因素影響，二者在撫育補貼資金使用情況和撫育補貼政策參與情況2方面存在明顯不同。由于國有森工企業的綜合撫育方式類目一般多于國有林場，財政補貼在直接支出部分缺口較大；而國有林場又因撫育作業生產方式和人員配置等因素導致森林撫育補貼資金使用過程中間接支出占比較高。國有森工企業的森林撫育作業一般由林業職工及其家屬組成的專業團隊完成，國有林場則是通過向社會公開招標承包方的模式完成工作。在不同參與模式下，一線撫育人員的身份類型、專業程度、用工成本、參與積極性都存在顯著差異。

3.2 建議

3.2.1 明確相關撫育政策細節，提高并制定差異化撫育補貼標準

森林撫育補貼政策設定科學、明晰是推進撫育工作順利進行的重要前提，直接影響撫育成效。因此，各級林業部門要針對森林撫育相關政策、辦法、細則等進行系統梳理，明確各類突發情況的應對措施與解決方案。此外，雖然在2020年中央財政森林撫育補貼標準由原先的1 800元/hm2提高到3 000元/hm2。但隨著經濟社會發展，工程造價上漲，撫育項目仍然存在較大資金缺口，難以實現流程全覆蓋。建議以全面提高森林撫育補貼為前提，針對不同撫育模式、撫育區劃制定差異化的補貼標準。

3.2.2 拓寬參加撫育的組織方式，采用多種形式完成撫育作業

現階段，國有森工企業和國有林場森林撫育對于參與人員身份有嚴格限制，難以真正實現改善林區民生的愿景。為有效解決林區職工與居民面臨的收入困境，做到“以林富民”，打破森林撫育從業人員身份桎梏尤為關鍵。首先，應從政策設計層面增強基層林場和當地富余勞動力尤其是其中低收入群體的參與程度和積極性；其次，依照所要完成森林撫育的實際情況，采用多種組織方式協同進行，如日常工作、家庭承包、社會招標等形式；最后，國有森工企業或林場應加強撫育過程監督與結果驗收，確保各種形式的森林撫育完成效果均滿足作業設計要求。

3.2.3 完善基層信息公開制度，加大政策宣傳力度

調查結果顯示，國有森工企業約69%的被訪者和國有林場51%的被訪者認為，為保障森林撫育工作順利推進，政策和信息全部公示尤為必要。現階段森林撫育工作正式開始前，國有森工企業和國有林場的基層組織能夠基本保證按時公示撫育政策、作業合同、林班劃分等信息，但對于一線勞動者更關注的勞動補貼、撫育成本以及防護設施等具體情況或意見征求則少有公開，甚至在部分地區還存在只有單位會計、工資代辦員了解具體補貼收入的情況。

因此，應協同有關部門充分利用傳統媒體和新媒體相結合的宣傳方式，進行政策發布、政策解讀、案例分享、在線答疑等，實現對于森林撫育以及補貼政策的深度宣傳。

同時，在森林撫育工作的重要節點，將資金使用、工作進度、抽查情況以及存在的問題等信息全部透明化。

3.2.4 加強撫育勞動技能培訓，打造專業技術團隊

實地走訪結果顯示，目前國有森工企業已實現勞動力森林撫育崗前培訓全覆蓋，而國有林場因勞動力身份等因素尚未完全落實。為保障森林撫育作業最終成效，減少撫育過程中二次調整與規模監管的間接費用支出，提升勞動力撫育技能不容忽視。國有森工企業和國有林場應定期舉辦現地技術培訓，彌補勞動力實操經驗不足；聘請林業專家與經驗豐富的技術人員錄制培訓課程，組織有意愿參與撫育作業的勞動力按時學習、考核，確保其理論知識與具體實踐能夠有效結合，并最終完成專業撫育團隊建設。

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*基金項目：國家林業和草原局委托項目“黑龍江省森林撫育補貼政策優化研究”（ JYC-2023-0022）

第一作者：田雨辰（2000- ），女，碩士，研究方向為林業經濟理論與政策。E-mail：yuchen000611@163com

通信作者：朱洪革（1971- ），男，博士，教授，研究方向為林業經濟理論與政策。E-mial：honggebill@163com