重點國有林區改革成效、現實挑戰與發展對策

柯水發 紀元 趙海蘭

摘要：重點國有林區改革自2015年啟動以來，在維護和保障國家生態安全、產業安全、糧食安全、木材安全、國防安全以及推進共同富裕目標等方面均取得了顯著成效。在此過程中，東北地區的戰略地位也進一步凸顯。然而改革后的一段時間內，重點國有林區仍有部分歷史遺留問題有待解決，面臨著來自林區治理、森林經營、辦社會職能履行、林區發展等方面的新挑戰。通過審視和總結重點國有林區的改革成效與現實挑戰，文中提出重點國有林區高質量發展的4個著力點，即建立健全國有林區治理體系及森林資源產權體系、構建完善國有林區森林可持續經營長效機制、妥善解決辦社會職能移交的歷史遺留問題、高質量推動林區現代化建設，以進一步深化重點國有林區改革、增強重點國有林區保障國家“五大安全”能力，推動形成東北全面振興的新優勢。

關鍵詞：重點國有林區；國有林區改革；高質量發展；東北振興

中圖分類號：F326?? 文獻標識碼：A?? 文章編號：2096-9546（2023）03-0001-09

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.09.22.0009

柯水發，紀元，趙海蘭.重點國有林區改革成效、現實挑戰與發展對策［J］.林草政策研究，2023，3（3）：1-9.

Development of Key Stateowned Forest Regions： Achievements， Challenges and Countermeasures

Ke Shuifa1 Ji Yuan1 Zhao Hailan2，3

（1School of Agricultural and Rural Development， Renmin University of China， Beijing 100872， China;2Development Research Center， National Forestry and Grassland Administration， Beijing 100714， China；3Institute of Quantitative & Technological Economics， Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 1000732， China）

Abstract： Since its launch in 2015， the key stateowned forest regions reform has significantly achieved goals in maintaining and safeguarding national ecological security， industrial security， food security， timber security and national defense security， and promoting the achievement of common prosperity， which further demonstrates the strategic position of Northeast China for the country. However， in the periol after the reform， there are still some issues waiting for solutions in the key stateowned forest regions and the reform is currently challenged? by regional governance， forest management， social function fulfillment， and regional development. By examining and summarizing the reform achievements and practical challenges in the key stateowned forest regions， this paper proposes four focus points in highquality development， including establishing and improving the governance system and forest property rights system， constructing and improving a longterm mechanism for sustainable forest management， properly solving the issues that have arisen in the transfer of social functions and remained unsolved， and promoting highquality modernization construction of stateowned forest regions. These suggestions aim to deepen the key stateowned forest regions reform， enhance the ability to ensure the “five major security” of the country， and help form new advantages for full revitalization of Northeast China.

Keywords： key stateowned forest region;stateowned forest region reform; highquality development; revitalization of Northeast China

東北地區是中國重要的工業和農業基地，維護著國家國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全且戰略地位十分重要。2023年9月7日，習近平總書記在黑龍江省主持召開新時代推動東北全面振興座談會，強調“東北資源條件較好，產業基礎比較雄厚，區位優勢獨特，發展潛力巨大”，指出“構建新發展格局，進一步凸顯東北的重要戰略地位；推進中國式現代化，需要強化東北的戰略支撐作用”［1］。這為推動東北全面振興取得新突破、更好服務國家發展大局提供根本遵循。位于東北地區的重點國有林區形成于20世紀四五十年代，是中國國有林區的重要組成，管理著中國天然林資源最原始、最精華、最集中的部分［2］，1949年以來累計生產木材超過123億m3，為中華人民共和國成立初期的工業化建設和國民經濟恢復作出了巨大貢獻。隨著生態文明建設的推進，國家實施了一系列保護森林資源、倡導綠色發展的政策措施，重點國有林區得到了更好的保育和管理，對于保護國有森林資源、促進東北地區經濟和社會發展具有重要意義，已經成為支持國家生態建設、維護國家木材儲備安全、推動碳中和目標實現、深化區域統籌振興發展和深化民生領域改革的主戰場。

長期以來，重點國有林區存在資源過度開發、生態破壞等問題，政企合一的管理體制制約著林區經濟社會發展。隨著國家天然林資源保護工程的實施，重點國有林區進入以生態建設為主的新階段，持續保護恢復天然林資源、有效改善居民生計、加快探索傳統林業經濟轉型升級成為這一時期重點國有林區的主要任務［3］。為了實現林區可持續發展，重點國有林區改革于2015年啟動，經過長期探索和實踐，順利實現“資源增長、生態良好、林業增效、職工增收、社會和諧穩定”的改革目標，同時也吸引了林業經濟管理領域學者的廣泛關注，從資源利用、產權改革、制度變遷、企業戰略、福祉民生、生態文明、利益關系等多個視角討論了改革進程中的成效與得失［4］。然而在改革后的一段時間內，重點國有林區還面臨著林區治理體系破碎、辦社會職能移交機制不暢、森林經營機制亟待更新、林區發展水平相對滯后等遺留問題。在東北全面振興實現新突破的背景下，立足東北在維護國家“五大安全”中的重要使命，重點國有林區的高質量發展仍是需要不懈探索的難題，同時也是實現共同富裕道路上必須面對的考驗。基于此，本文將回顧和總結重點國有林區的改革成效與現實挑戰，提出重點國有林區高質量發展的4個關鍵對策，為進一步深化重點國有林區改革，增強重點國有林區保障國家“五大安全”能力奠定基礎。

1 重點國有林區發展取得的成效

自2015年重點國有林區改革以來，林區的經濟、社會和生態建設發生了翻天覆地的變化，構筑起以生態功能為核心的森林資源體系和以綠色生態產業為主的現代林業經濟體系。在東北地區踐行國家使命的過程中，重點國有林區發揮的積極作用日漸矚目。

1.1 生態安全屏障日益筑牢

2022年，習近平總書記在遼寧考察時指出，良好生態環境是東北地區經濟社會發展的寶貴資源，也是振興東北的一個優勢。重點國有林區是東北水系的主要涵養區，也是東北平原、呼倫貝爾草原的生態屏障以及北方生物多樣性保育庫和基因庫，其天然林面積占全國天然林總面積的1563%，廣袤的森林、草原、濕地形成了巨大的立體碳庫，是國家生態系統維護和國家公園建設的優先區域。自2015年4月全面停止天然林商業性釆伐以來，重點國有林區森林面積增長7092萬hm2，森林蓄積量增長450億m3，重點國有林區改革期間累計減少森林蓄積消耗3 100多萬m3，林區生物多樣性日益豐富，東北虎、梅花鹿、紫貂等稀有野生動物數量明顯增多［5］，生態建設成效顯著。

1.2 產業安全基礎不斷鞏固

重點國有林區形成以來，林區森工企業長期承擔著地方行政職能和辦社會職能，在大興安嶺和伊春林區形成了典型的“政企合一”體制，常被稱為“計劃經濟最后一塊堡壘”［6］。因此，推動森工企業建立現代企業制度正是國企改革深化提升行動的重要內容之一。自2015年重點國有林區改革啟動以來，森工企業承擔的行政職能已經全部移交屬地政府，并因地制宜推進企業辦社會職能移交，共移交森林公安局、林區檢察院、林區法院、中小學等機構1 361個、涉及人員977萬，切實減輕了森工企業負擔。同時，停伐后的重點國有林區積極培育壯大森林食藥、森林農業、森林康養、森林旅游、森林碳匯等新興產業，因地制宜發展林菌、林果、林藥、林花、林蔬、林畜、林蜂等林下種植業、林下養殖業［7］，在生態經濟、林下經濟、碳匯經濟、冰雪經濟、生物經濟、數字經濟等方面大力探索、創新機制，推動林區產業轉型，筑牢產業基礎，反哺生態建設。以龍江森工集團為例，2022年龍江森工集團實現營收10076億，同比2016年的7591億元增長了3274%，實現利潤總額5 800萬。

1.3 糧食安全防線全面夯實

東北平原是中國面積最大的平原，肥沃的黑土地貢獻了中國糧食總產量的1/3，而重點國有林區廣袤的森林在固沙保土、蘊含水源等方面為東北平原良好的農業生產環境提供了寶貴的綠色屏障。天然林資源保護工程以來，森林質量和森林生態效益不斷提升［8］，進一步促進了東北中部平原商品糧基地農業生態系統的穩定。與此同時，森林還能提供豐富的林副產品。森林食品已經成為當前重點國有林區重要的轉型產業之一。以龍江森工集團為例，建設綠色食品原料標準化生產基地約417萬hm2，利用貯木場等閑置資源，建成特色果蔬大棚1 254棟、面積約4815 hm2，建設“寒地龍果”示范基地1 000 hm2，果樹園約2 913 hm2，開發出食用菌、蜂產品、漿果、堅果、山野菜、飲品、北藥、保健食品等12大類、120余種森林食品，是在農田提供的口糧和谷物之外對糧食數量安全和質量安全的重要補充，不斷滿足消費者日益豐富的食物需求和日益提高的品質追求。

1.4 木材安全保障穩步增強

1949年以來，重點國有林區曾為中國經濟建設和工業生產作出了重大貢獻，累計生產木材超過123億m3，約達全國同期累計商品材產量半數［9］。為了可持續利用木材資源，20世紀末國家開始實施天然林保護工程，同時自2015年全面停止天然林商業性釆伐。重點國有林區在此形勢下不斷加強森林資源集約經營和管護，重點培育珍稀樹種和大徑材等珍貴木材資源，已經轉型成為中國重要的木材戰略儲備基地。以吉林森工集團為例，目前其木材蓄積超過了165萬m3/hm2，遠高于1949年的158萬m3/hm2，且珍貴樹種占比達到46%以上，對于保障國家木材自給率、維護木材安全至關重要。

1.5 國防安全根基日趨穩固

東北地區對于中國不僅是原料基地和重工業區，更是重要的陸地戰略門戶。重點國有林區大多地居偏遠高山，重重密林構成了東北的第一道天然防線，與俄羅斯、蒙古國和朝鮮接壤的林區還承擔著溝通邊境、穩邊固邊的重要使命，戰略地位尤為重要。如大興安嶺地區作為國家重點國有林區，不僅承擔著培育森林資源、維護生態平衡的重任，還擔負著786 km的中俄邊境線的戍邊任務。自國有林區改革以來，林區通過發展產業、加強黨建等方式吸引虛化空化的邊疆村人口回流，進一步筑牢邊疆防線。此外，重點國有林區還保留著很多歷史抗戰遺址和戰爭痕跡，蘊含著厚重的抗聯歷史和紅色精神，在利用紅色資源、開發紅色文旅教育研學項目方面有大量探索，對于銘記革命歷史、弘揚愛國主義精神意義重大，是加強國防安全教育、傳承紅色基因不可或缺的一環。

1.6 共同富裕目標扎實推進

重點國有林區多位于深山，經濟發展水平和基礎設施條件相對落后，且長久在“先生產、后生活”的建設方針之下，林區職工福利欠賬嚴重，是實現共同富裕目標的難點區域。與此同時，重點國有林區還是鮮卑族、蒙古族、鄂倫春族、鄂溫克族、達斡爾族等少數民族聚居地，在維護民族團結、穩定大局方面舉足輕重，因而也是推進共同富裕需要關注的重點地區。重點國有林區改革過程中，森工企業通過增加管護崗位、鼓勵自主創業等多種途徑妥善安置了2274萬名職工，職工人均年收入較改革前增加15萬元，同比增長50%；職工社會保障基本實現全覆蓋，林區生產生活和居住條件不斷改善，完成棚戶區改造133萬戶，近2萬戶職工從深山遠山搬入中心城鎮［5］。國有林區在收入、崗位屬性和社會保障上的改革卓有成效，總體民生改善狀況良好，民生滿意度評價不斷提升［10］。在轉型產業發展的過程中，積極帶動職工及林區周邊的村屯百姓參與，通過龍頭帶動、政策激勵、技術扶持、人才培訓等多種方式，形成訂單收購、保底+分紅、二次分紅等多元利益聯結機制，調動起職工群眾勞動創富的工作熱情，為實現共同富裕提供了林區經驗。

2 重點國有林區發展面臨的挑戰

2015年以來，重點國有林區改革取得了可喜的成效，向習近平總書記在伊春考察調研提出的“林區三問”交出了滿意答卷。然而，當前重點國有林區還處于改革后期向新發展環境轉型的過渡階段，存在部分歷史遺留問題有待解決，同時也面臨著轉型帶來的新挑戰。

2.1 林區治理體系破碎化形勢嚴峻

重點國有林區森工企業的行政職權移交屬地政府后，普遍形成一個屬地政府對多個森工企業和一個森工企業對多個屬地政府的管理模式，在生態治理和社會治理環節均面臨破碎化，在一定程度上威脅著國家生態安全和林區社會穩定。

一是國有森林資源管理責任主體和權能主體不一致引起破碎化問題。森工企業始終是國有森林資源管護責任的承擔主體，但在行政職權移交到屬地政府之后，不再具有相關執法權能，面臨行政權力空白、有責無權的尷尬局面［11-12］。對于一線工作過程中發現的森林資源破壞行為和涉林犯罪，森工企業只能口頭警告、拍照取證、向上報告；而屬地林草部門一方面人手不足，另一方面缺少相關辦案經驗，導致相關林政案件往往無法及時處理，森林資源被破壞的風險大大提高。以縣級市海林市為例，其轄區內有柴河、大海林、海林3個大森工企業，地方林草局行政力量力所難及。

二是跨行政區行政執法的聯動機制不健全引起破碎化問題。很多森工企業施業區分布跨縣、跨市甚至跨省，如方正林業局有限公司施業區地跨2市3縣，林區行政執法權移交到局址所在的方正縣，因而對于分布在其他市縣的山上林場，方正縣難以對其進行執法和監督。跨區工作聯動機制的不健全導致林政管理中主體模糊不清，缺少跨區域執法的法律依據。在項目立項、行政審批、苗木檢疫等方面，森工企業也需要分別對接不同政府部門，遵循不同的辦事流程和標準，立項和審批過程隨之延長，企業的運營成本和管理負擔大大增加。跨省林業局在屬地化管理后面臨的工作情境甚至更為復雜。

三是重點國有林區與國家公園、自然保護區之間體制銜接不暢引起破碎化問題。東北虎豹國家公園管理局分布在吉林、黑龍江2省，覆蓋了長白山森工集團汪清、琿春、天橋嶺、大興溝等森工企業90%的施業區，同時亦涉及到龍江森工綏陽、東京城、綏棱等森工企業施業區。國家公園管理活動部分工作經費由森工集團承擔，同時，有關企業接受森工集團和國家公園管理局的雙重領導，實際工作中責任邊界模糊，國有林區生態系統的整體性和系統性難于有效保障。

2.2 森林經營機制亟待更新

過去在經濟效益驅使下，重點國有林區林木資源被大量采伐利用，生態功能嚴重削弱。天保工程的實施為林區森林資源保護和恢復提供了政策支撐，但是隨著管護年限提高，部分林場成過熟林占比超過70%，郁閉度達到07～09，霸王樹、病腐樹、風倒木逐漸增加，長期而言并不利于國家木材安全的保障。從現實來看，森工企業在森林經營中主要存在以下4個問題。

一是森林經營理念及規程亟待更新。目前，國家高度重視森林的多功能性，但森工企業的采伐和撫育大多按照舊有規程，工作普遍集中在森林防火、防盜伐、防盜采方面。事實上，“盡量不動一棵樹”不僅造成成過熟林的資源浪費，也阻礙著森林生態功能的發揮，使林木從碳匯變成碳源；霸王樹蓄積的增長擠占了其他林木生長空間，當森林郁閉度過高后，林下天然更新困難，阻礙森林生態系統向頂級群落的演化；不能及時清理的風倒木，不僅造成了木材資源的浪費，也提高了潛在森林火災的防控風險。國家林業和草原局高度重視重點國有林區森林可持續經營，組織開展了森林質量精準提升工程和森林可持續經營試點等一系列有實效的工作，試點區域在森林撫育規程等方面進行了一定的創新和突破，推動林區林分結構進一步優化和森林質量的提升。但是在實際工作過程中，企業仍然面臨著限額政策的制約，以及深山遠林撫育成本提高的壓力，試點工作還需要有更加積極的開拓創新精神和更加有力的相關政策支持。

二是森林經營勞動力老齡化趨勢明顯。當前，重點國有林區一線管林、護林職工平均年齡在40～50歲，具有明顯的老齡化趨勢。年齡的增加將直接影響勞動力素質和新技術的接受、傳播速度。新時代的森林管理體系無法在老齡化的干部層級上得到很好的實施，大多數工作人員都沿用傳統的經營方式以求穩妥，無法滿足林業現代化建設的需求，阻礙了森林經營的合理化和科學化［13］。在這些職工退休后，森林經營還將面臨勞動力和技能短缺的考驗，導致“后繼有林而后繼無人”，影響天然林經營的可持續性。

三是森林經營資金投入缺少可持續性。高質量的森林經營管理離不開科技支撐和信息化建設，森工企業需要利用國家專項資金完成系統開發和設備投入。但通過實際調研發現，森工企業在后續軟件更新升級、設備運營維修等方面普遍面臨較大的資金缺口，導致支撐森林經營的數字化、信息化工具“進場容易維持難”。很多國投項目都存在配套資金不足這一問題，項目作用不能得到充分發揮，也使前期投資面臨擱置風險。

四是“企業林長制”與“地方林長制”之間的關系有待探究。在落實林長制的過程中，可能還存在國有森工企業林長制體系和屬地政府林長制體系之間的交叉錯位或多重越位，對重點國有林區森林可持續經營和有效管理可能會產生一些潛在的不利影響。

2.3 辦社會職能履行機制不暢

吉林森工集團、內蒙古森工集團和長白山森工集團較早進行政企分開改革，也較早將集團的辦社會職能移交給屬地政府［14］。截至目前，3家森工集團之前所承擔的供水、供熱、物業等辦社會職能已基本移交完畢，移交工作開展得相對徹底，剩余醫院、消防等辦社會職能單位正在推進移交過程中。除此之外，其他森工集團的辦社會職能大多以“內部分開，管辦分離”的形式運行。在移交過程中，受限于屬地政府財力，森工企業與屬地政府之間尚未建立順暢的社會管理和公共服務工作機制，大部分實質性工作和成本仍由企業承擔，且已移交的部分出現服務質量下降等問題，不利于林區維穩和居民生活水平的提升。

一是企業被動補位保障林區公共服務供給。森工企業從國企擔當、承擔社會責任的角度消化了屬地政府暫時無力承擔的供水供熱、環衛城管、小區物業等公共服務供給，接受屬地政府管理和監督，并配合相關部門開展社會綜治、掃黑除惡、反邪教等工作。但在實際工作中，由于缺少合理權責配合機制及成本分擔機制，森工企業作為生態公益型企業參與社會管理常處于“有責無權”的尷尬境地，而且還產生了高額人員開支和公共服務支出。如2022年，龍江森工集團森工公共服務類運營涉及到15萬職工，總支出達到12億，資金缺口49億，阻礙著企業轉型發展。

二是林區教育醫療事業發展受限。林區醫院為職工就醫提供極大便利，也能為國家紓解基層醫療壓力，但移交后醫院的發展形勢較為嚴峻，醫療服務水平普遍下降［15］。一方面，事改配套政策出臺滯后，林區醫院在徹底轉軌成事業單位前無法在銀行開戶、無法兌現事業單位工資和職稱激勵；另一方面，企地一體化進展緩慢，在職工待遇和設備投入等方面與地方鎮級和縣級醫院相比仍有不小差距，缺少穩定的財政保障渠道，面臨高昂的醫保差額缺口。另外，移交后的林區子弟學校也普遍出現優質師生的流失，教育質量明顯下降。有學者研究了內蒙古森工集團其教育、醫療、“三供一業”移交后的職工滿意度，結果表明3項指標均低于未完成移交的龍江森工；內蒙古森工集團的職工生活滿意度也低于龍江森工集團［15］。國有林區改革后期，林區經濟具有明顯的企地融合趨勢；同時，解下社會包袱的國有森工企業也將減少社會服務壓力，進一步提升經營管理效率。因此，盡管當前社會職能移交工作存在諸多困難，但重點國有林區與地方間的一體化融合發展將是大勢所趨［16］。

2.4 林區發展水平相對滯后

歷史上的森工企業和林場職工為國家林業發展作出了重要貢獻，而在重點國有林區改革的過程中，森工企業及林業職工承擔了高昂的改革成本，時至今日仍是國家區域生態建設、東北產業振興的重要承擔者。與這些貢獻和付出相比，其權益得到的關心和關注尚不足夠，林區發展水平相對滯后。

一是林區基礎建設缺少穩定的經費渠道。在社會主義新農村道路建設中，交通、農機部門出臺的政策只覆蓋到連接鄉村居民點的主干道，居民點以外的山上林場防火道則在政策的盲區。政企分開前，國家發展改革委、財政部、國家林業和草原局在學校建設、醫院升級、民生棚戶區改造、道路改善等方面為森工企業提供政策性資金，育林基金也為森林防火道的養護和建設提供支持。轉企后，相關經費渠道中斷，天保資金僅覆蓋了職工工資、停伐補貼等內容，林區基礎設施建設投資基本都來源于企業自籌資金，給企業帶來較大的壓力。現有林區公路大多修建于20世紀70年代以前，目前維護養護力度只能維持在低水準，路況逐年下降，制約了林區森林防火、病蟲害防治、資源經營及資產管理等各項工作的正常開展［17］。

二是林區產業轉型缺少必要的政策支撐。森工企業發展轉型產業只能利用有限資金通過“滾雪球”式發展緩慢摸索，林區振興亟待政策助力。在建設用地方面，吉林森工集團歷史上有很多已經被建成儲木場、加油站、礦泉水廠、人造刨花板廠，及林業局辦公樓、林區賓館、醫院、職工家屬區的林地，但在權屬上尚未調整，這些無法確權的建設用地極大影響著產業轉型發展過程中合作方的出資意愿。在林下經濟發展方面，國家林業和草原局等部門多次出臺文件推動木本糧油和林下經濟產業的高質量發展，但是在執行中，林下種植受到來自自然資源管理部門的嚴格限制，缺少針對重點國有林區的發展指南，“什么能種”“如何來種”困惑著森工企業一線職工。此外，在停伐后期出臺的產業支持發展政策和停伐前長久實行的森林資源管理規定之間存在含糊不清的爭議點，導致企業發展縮手縮腳，一些良好的產業政策難以落地。

3 重點國有林區高質量發展的對策

習近平總書記在新時代推動東北全面振興座談會上指出，“增綠就是增優勢、護林就是護財富”，要“繼續深化國有企業改革”以及“加強生態資源保護利用”［1］，進一步明確了東北林草事業的重點任務，昭示著新形勢、新機遇和由之而來的新思路、新舉措，為重點國有林區高質量發展提供了良好契機。面對歷史遺留問題對重點國有林區保障國家“五大安全”能力的威脅，需要高度重視、強化措施，不斷完善林區體制機制建設，推動林區生態增綠、百姓增收、產業增效。

3.1 建立健全國有林區治理體系及森林資源產權體系

面對復雜的現實需求，條塊化的林區管理和森林治理并不可取。分割的管理體制既嚴重影響了基層治理的整體效能，也阻礙了森林實現綜合效益最大化。有效解決重點國有林區森林資源“管”的問題還需更加妥善的頂層設計，樹立重點國有林區治理的系統性、整體性觀念。在改革過渡期，面對治理破碎化問題，還需要從以下3個方面發力：1）建立“林區—企業—地方”聯合治理體系，理順改革后期林業行政執法權責關系。通過林草部門向企業派駐專業執法隊伍或授權林業公安執法等方式，解決森工企業森林資源管理“有責無權”的問題，保證行刑銜接暢通，減少國有資源流失風險。2）建立跨域合作治理機制，整合林業局施業區所覆蓋屬地政府的治理資源。通過搭建工作平臺和對話機制等方式解決行政邊界、戶籍邊界、功能邊界和地理邊界帶來的治理沖突，推動破碎化治理向網絡協同治理和整體性治理轉變。3）進一步統籌銜接“企業林長制”與“政府林長制”。構建統一完善的國有森林經營管理體系，加強與地方林長制的聯系與銜接，在重點國有林區區域內分層落實森林資源保護發展的監管工作，協調解決林區的森林資源保護與發展利用問題，減少制度運行成本和社會矛盾，提高林長制落實的有效性，促進國有林區“兩山”轉化的可行性和有效性。

長遠來看，還需要建立國家級國有林管理局，系統建構和理順國有林管理體制，健全國有森林資源產權管理制度及保障體系。建議在中央層面設置國有林管理總局，代表國家行使森林資源所有權，并賦予國有林管理局統一的資源管理權限，包括因代理所有權而產生的管理權及部分執法權，統籌管理全國國有林資源及國有林區相關事務，結合重點國有林區的特殊性和現實情況統一編制林區管理條例、資源保護章程、中長期造林規劃等具體方案，以及妥善協調處理好國務院林業行政主管部門派駐地方的森林資源監督專員辦事處的監督職能。建議將國有林管理總局作為自然資源部下屬事業單位，納入中央財政事權；在六大重點國有林區分設國有林管理分局，實行垂直管理體制，森工企業有償使用國有森林資源。基于此，理順森林資源相關的事權體系及行政執法體系，明確并規范國有森林資源所有權、經營使用權、管理權、監督權、處置權、收益權等權能的主體和權責界限，進而在國有森林資源資產有償使用等方面開展探索，解決好森林資源“用”的問題，激發國有林區活力，更好地保護發展森林資源。

3.2 構建完善國有林區森林可持續經營長效機制

要確保重點國有林區天然林資源的可持續性發展，必須建立可持續經營長效機制，順乎時宜調整森林經營理念，與時俱進優化經營技術和設備，提升天然林精細化管理水平。當前，重點國有林區的森林亟需根據科學的經營方針和規程對林分進行經營。瞄準增加森林資源總量、提升森林質量、優化林分結構的目標，選擇合適的撫育經營措施，通過人工干預改善林木生長發育的生態條件，促進林木生長速度和質量提升。對于森林可持續經營試點單位，還應適度放開采伐政策的限制、給予更多政策支持，由企業根據自身資源稟賦特征、森林經營條件自行探索，并總結形成新規程、新經驗，實現森林綜合效益最大化。同時，借助互聯網、遙感、地理信息系統等科技手段，實現對森林經營的實時監督、精準管理，防止“一放就亂”等現象發生。此外，有必要制定一部《森林可持續經營條例》，為森林可持續經營提供有效力的原則性依據，系統規范天然林和人工林在內的各類森林經營行為，為重點國有林區和集體林區的森林可持續經營提供既有共性又分類化和差別化的行動準則。

另一方面，應進一步加大森林可持續經營的財政支持力度，積極創新和探索森林可持續經營的市場化機制。加大中央財政重點生態功能區轉移支付力度，加強與森林可持續經營有關的林道、防護、管護設施建設，完善森林生態效益補償機制，保障林區生態效益和民生福祉。與此同時，積極探索社會資本的進入機制，構建完善森林生態服務市場化機制和森林生態產品價值實現機制，鼓勵通過生態服務市場交易行為，促進森林生態服務的有效供給，保障天然林經營資金的可持續。2013年中央一號文件明確提出“加強國家木材戰略儲備基地建設”，對于重點國有林區而言，國家儲備林（簡稱國儲林）項目也是一個良好的契機。從生態的角度而言，國儲林項目有利于充分發揮重點國有林區生態效應，將進一步推動樹種結構優化，提升森林質量；從經濟的角度而言，國儲林可通過科學經營充分發揮自然資源生產力，在30～50年之后為國家提供豐富的林木資源；從社會的角度而言，大工程和大項目還將帶動道路和林業防火配套工程的建設，提供大批就業崗位，帶動林區人民增收，具有重要的社會效益。同時，國儲林項目建設也不應僅關注短平快的速生樹種。在重點國有林區結合森林質量提升、生態修復、珍貴樹種培育來開展項目既是必要的，也是必須的。通過撬動金融資本“進山入林”，還將進一步破解重點國有林區當前普遍存在的造林投資標準低、重造輕管等問題，充分保障國家木材生態安全。通過“國儲林+森林經營”“國儲林+林下經濟”“國儲林+森林旅游”“國儲林+森林康養”“國儲林+碳匯”等經營方式將進一步拓寬林區增收渠道［18］，實現森林經營的集約化、規模化，在平衡投資和建設周期的同時實現林業一、二、三全產業鏈融合發展。針對國投項目配套資金不足的問題，還應每年追加對各類項目及設備后期使用維護和建設以及人員培訓費用，以此保證項目和設備作用得到有效發揮。

3.3 妥善解決辦社會職能移交歷史遺留問題

重點國有林區森工企業辦社會具有一定的歷史客觀性和區域特殊性，解決好這一問題事關企業轉型發展和共同富裕目標的實現。后續應進一步深化國有企業改革，理順職能框架移交后的辦社會職能相關工作，協調政企利益關系，明確事權責任關系，逐步將不再適合森工企業參與的社區管理、綜合治理等工作移交到屬地政府，或由政府通過向企業購買服務等方式幫助企業分擔成本。對于教育、醫療、養老等公益性事業，雖然改革方案已經明確逐步納入地方發展規劃，但進展相對緩慢，因此應給予林區已移交機構充分的關注和支持，調整經費渠道，明確工作關鍵時間節點。建議到2025年，初步完成與屬地政府同領域機構在政策、待遇等方面投入均等化，通過完善的機制設計到2028年實現與區域醫聯體、教育集團的融合，而非屬地政府簡單地一收了之。另外，重點國有林區改革后期天保資金的列支項目和渠道也應考慮調整。對于已向政府移交的職能和職工，天保資金中相應的政策性社會性支出補助經費和人員經費應隨之劃撥過去；對于企業，政企分開后的相關政策性社會性支出補助應削減。但考慮到在過渡期內政府無力供給社會服務的現狀，在后續的天然林保護修復工程中應保留相關專項資金的端口，幫助企業緩解壓力，填補社會性支出缺口。

3.4 高質量推動林區現代化建設

林區現代化建設是實現林區振興的必要途徑，也是共同富裕道路上增強林區職工改革獲得感、生活幸福感和身份認同感的重要內容，而基礎設施現代化建設和產業現代化轉型作為林區現代化建設的重中之重應當得到高度重視。一是加大經費保障力度，提高林區基礎設施建設投入，包括政企分開后理應由屬地政府承接的民生建設項目和由森工企業負責的國家涉林項目。建議緊密結合鄉村振興戰略，在國家基建投資計劃中增加林區專項資金，大力補齊現存短板，重點加強交通、能源、水利、環保、通訊、網絡等現代化基礎設施體系建設，切實提升林區社會管理和教育、醫療等公共服務水平，合理布局資源，為林區居民提供更完善的生產生活條件。二是優化政策體系設計，因地制宜引導林區產業轉型發展。對于既成建設用地的林地需要國家從頂層設計角度統籌設計、出臺支持政策，實事求是給予確權，調整土地屬性，從而擴大企業發展可用建設用地，盤活企業舊資產，賦予企業轉型新動能。對于林下經濟相關的配套政策，也需從較高層面加強部門間配合，優化制度體系，破除政策壁壘，出臺重點國有林區林下經濟發展的具體辦法，在保護的前提下讓林區百姓通過發展林下經濟增加收入。同時，還應充分保障國有森工企業對森林資源的經營使用權，鼓勵國有森工企業依托豐富的自然資源發展綠色產業和多種經營。通過轉型發展項目基金、生態扶持基金等支持重點國有林區發展森林食品、生物制藥、森林文旅康養等轉型替代產業，大力挖掘森林水庫、錢庫、糧庫、碳庫功能，推動林區內的北國邊塞風光、冰雪資源、紅色文旅資源變現，并利用數字、信息等高新技術賦能林草碳匯經濟，將大數據建設與大生態優勢相結合，充分踐行習近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山，冰天雪地也是金山銀山”理念，打造具有東北特色優勢的“白山黑土、紅綠融合”現代化產業體系。三是補齊共同富裕短板，構建利益共享機制帶動職工群眾增收致富。森工企業應繼續通過生態管護、林下資源承包、發展旅游康養業、對外勞務輸出等方式創造就業崗位，并通過“企業+職工+農戶”“企業+基地+職工+農戶”等方式分享產業轉型發展收益。邊境林區的森工企業則應加強與屬地政府的配合協作，構建民生保障和風險防范體系，帶動百姓參與產業發展項目，推進興邊富民和管邊固邊，筑牢祖國北疆安全穩定屏障，為林區轉型發展提供根本安全保障。四是進一步挖掘弘揚林區森工精神。林區開發建設與轉型發展之路展現出林區人民高度的政治覺悟、崇高的思想境界和奮發的精神風貌，錘煉出了“顧全大局、服從需要，艱苦奮斗、甘于奉獻，自力更生、負重前行”的林區森工精神。在新發展階段，更應銘記和弘揚森工精神，通過多種形式、借助多元媒介將森工文化的精神操守和道德規范根植人心，激發林區內生發展動力，助力于林區振興、林區共同富裕和林區現代化建設。

東北發展新機遇來自于強國建設、民族復興新征程所帶來的勃勃生機，重點國有林區也迎來了高質量發展的關鍵機遇期。重點國有林區有過“一林獨大”的輝煌，也經歷過調整轉型的陣痛，森工人在“破”與“立”之間不懈探索著如何將林區建設得更好、把生態保護得更好、讓人民生活得更好。正如習近平總書記在新時代推動東北全面振興座談會上所強調的，要“堅持目標導向和問題導向相結合，堅持鍛長板、補短板相結合，堅持加大支持力度和激發內生動力相結合”［1］。未來需要更有針對性地徹底化解重點國有林區的歷史遺留問題和現實困境，充分踐行東北在維護國家“五大安全”中的重要使命，走高質量發展和可持續振興之路，推動中國重點國有林區現代化建設目標的順利實現。

參考文獻

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*基金項目：2019年國家社會科學基金一般項目“基于職工福利提升視角的深化重點國有林區改革研究”（19BGL161）

第一作者：柯水發（1977- ），男，博士，教授，研究方向為林業經濟理論與政策、林權制度改革、林企改革與林區發展。E-mail：keshuifa@163com

通信作者：紀元（1999- ），女，博士研究生，研究方向為林業經濟政策、林權制度改革。E-mail：13120290011@163com