農村股份經濟合作社治理機制的規范表達*

沈理平

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出積極發展農民股份合作經濟，賦予農民集體資產股份權能。2016年中共中央、國務院在前期農村集體產權改革試驗的基礎上發布《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），明確農村集體產權股份制改革的基本框架和內容。股份經濟合作社已經成為推進農村集體產權制度改革和農村集體經濟組織法人化的典型組織形式。

對于股份經濟合作社，學界普遍認為，它是以合作制為基本原則，借鑒股份制因素而形成的新型的集體經濟組織形式，是合作制和股份制的結合，是適應我國農村集體經濟發展的重大制度創舉。①李俊英：《北京郊區村級集體經濟制度創新研究》，北京：中國農業科學技術出版社,2008年，第40頁。然而，從其發展過程來看，農村股份經濟合作社治理機制不完善的問題始終存在，例如權力界限不清、成員參與度低、“內部人控制”傾向嚴重、監督機制“空殼化”、②王成兵、戴曉慧：《論股份合作社的治理結構》，《東華大學學報（社會科學版）》2014年第1期，第1—5頁；張笑寒：《農村土地股份合作制的制度解析與實證研究》，上海：世紀出版集團，2010年，第187—190頁。治理結構虛置、獨立性缺失、③何嘉：《農村集體經濟組織法律重構》，北京：中國法制出版社，2017年，第55—56頁；王玉梅：《從農民到股民：農村社區股份合作社基本法律問題研究》，北京：中國政法大學出版社，2015年，第213—215頁。激勵和約束機制僵化④雷興虎、劉觀來：《激勵機制視野下我國農村合作社治理結構之立法完善》，《法學評論》2011年第6期；劉俊、鐘霖瑛：《完善我國農村股份合作社治理結構的若干思考》，《東華理工大學學報（社會科學版）》2015年第2期，第135—141頁；王成兵、戴曉慧：《論股份合作社的治理結構》，第1—5頁。等，導致股份經濟合作社治理失效。對此，諸多學者建議可以參照《公司法》和《農民專業合作社法》設立社員大會（代表大會）、理事會和監事會，并且按照“三權分立”和互相制衡的原則為各個機構設置不同的職權，堅持政社分離，實現股份經濟合作社的獨立性等，以解決現存的種種問題。⑤高飛：《集體土地所有權主體制度》，北京：法律出版社，2017年，第211頁；何嘉：《農村集體經濟組織法律重構》，第149頁；張笑寒：《農村土地股份合作制的制度解析與實證研究》，第183—185頁；王玉梅：《從農民到股民：農村社區股份合作社基本法律問題研究》，第222—224頁。但就股份經濟合作社治理機制中股份制的規范構造，上述文獻仍然論述不足：（1）股份經濟合作社的股份構成中可否吸收外來資本和社員資本？（2）股份經濟合作社社員大會決議是按股份表決，還是按人頭表決？（3）股份經濟合作社利潤分配是按照合作制惠顧返還，還是按照股份制的按股分紅？

股份經濟合作社是我國改革開放后農村經濟發展過程中產生的新型農村集體經濟組織形式，兼具合作制和股份制的特點，具有強烈的本土色彩。解決股份經濟合作社的治理失效不能照搬股份公司或者農民專業合作社的治理機制，而應當在清晰認識股份經濟合作社作為農村集體產權改革組織載體所具有的特殊政策目標的基礎上，兼收并蓄股份制和合作制的制度優勢，在股份經濟合作社治理機制中進行制度整合和創新。其重心不在于各個組織機關的架構，而在于對組織機關的運行規則按照集體產權改革的政策目標進行重構。有鑒于此，本文結合股份制的功能和當前集體產權改革中股份制的政策目標，擬對構建農村股份經濟合作社治理機制的關鍵性規范加以討論。⑥本文所指的治理結構是狹義上的，僅包括股份經濟合作社內部治理機構之間的權責分配與制衡，即社員大會、理事會和監事會之間的權利義務關系，特別是以社員利益為核心的制度安排；不包括其與外部組織，如村委會、社區等之間的權責和利益關系安排。

一、變異的股份制：股份制改革的政策與實踐

新型集體經濟組織的股份制改造不是回歸計劃經濟時代的人民公社和集體化，而是適應市場經濟的需要借鑒股份制和合作制的基本原則對傳統集體經濟組織進行重塑。重塑的目標是借鑒和融合股份制和合作制的因素，通過集體經濟組織和股份經濟合作社法人治理機制的完善，實現“保障農民財產權益，壯大集體經濟”的政策目標。

（一）股份制改革政策解讀

2013年11月，黨的十八屆三中全會《決定》明確提出“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”。2016年中共中央、國務院在前期農村集體產權改革試驗的基礎上制定《意見》，明確農村集體經濟股份制改革的基本框架和內容。從《決定》和《意見》的政策定位看，農村集體產權改革中的股份制改造主要體現在以下方面：

1.股份并非社員出資的證明，而是集體經濟組織分配的結果。從現有政策意圖看，農村集體產權股份制改造的目的，并不在于募集資金，而在于從根本上解決農村集體產權模糊的問題。中共中央、國務院《關于1994年農業和農村工作的意見》指出：“不能將股份合作制作為一種單純的集資方式，而要把注意力放在清晰產權關系、轉變經營機制、形成有效的資產積累制度上。”1999年8月國土資源部召開農村集體土地股份合作制座談會，亦提出“農村集體土地股份合作制為我們解決上述問題提供了新的思路。把農村集體土地股份合作制的基礎界定在所有權而不是承包經營權上，使集體所有的財產轉化為每個農民的股權，并使之法定化。這在一定程度上解決了集體土地所有權模糊不清的問題，減少了產權行使的隨意性。”①甘藏春主編：《農村集體土地股份合作制理論與實踐》，北京：中國大地出版社，2000年，第176頁。《決定》和《意見》中提出股份制改革要“針對一些地方集體經營性資產歸屬不明、經營收益不清、分配不公開、成員的集體收益分配權缺乏保障等突出問題，著力推進經營性資產確權到戶和股份合作制改革”。可見，此次股份制改革的政策目標，不在于確認股東或社員出資的多少，而在于通過股份來明確社員對集體資產的份額或者權利，在于明晰社員和集體經濟組織之間產權關系。就此而言，股份經濟合作社中社員資格的取得更多依賴其原集體經濟組織成員的身份，而不依賴其出資或股份，這與股份公司中股份的初始取得和形成基礎明顯不同，也與股份公司中股份作為股東出資的證明和股東資格取得依據完全不同。

2.股份結構單一，限制流轉。《意見》明確指出：“農村集體經營性資產的股份合作制改革，不同于工商企業的股份制改造，要體現成員集體所有和特有的社區性，只能在農村集體經濟組織內部進行。”這是從股份結構上明確此次集體資產股份制改革的范圍，即只針對屬于成員集體所有的經營性資產進行股份制改革，不能將股份制改革的范圍擴展到外來資本或者成員私有資本。究其原因，股份經濟合作社是建立在集體財產公有制基礎之上的經濟組織，是為農村特定范圍內的社區成員經濟利益服務的，吸收外來資本或者私人資本容易導致集體資產公有制屬性的改變，造成對集體資產的侵害。在股份的流轉和繼承上，《意見》指出：“現階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經濟組織的范圍，可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回。”“指導農村集體經濟組織制定農民持有集體資產股份繼承的辦法”。基于農村集體經濟組織財產的集體公有制屬性和社區性，股份經濟合作社股份持有者和利益的享有者應當僅限于合作社社員。在社員退出合作社或者死亡后，除非有法律規定或合作社章程約定，合作社的股份應當收歸合作社或者由合作社其他社員繼承或者受讓，并不能由非合作社社員繼承或受讓。

3.提倡股權的靜態管理。《意見》指出：“股權管理提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式。”《意見》所提倡的股權管理模式為靜態管理，這是將股權作為農民財產權的一種市場化改革方案，即賦予農民對股權完整的權能，使其在市場中能夠充分實現其財產價值。這也是《意見》所賦予農村集體產權制度改革的政策目標之一，即“農村集體產權制度改革是維護農民合法權益、增加農民財產性收入的重大舉措”。因為只有股權的靜態管理和清晰明確，才能保障農戶對于集體財產長久而穩定的產權關系，才能實現股權轉讓的市場化和財產價值。股份制改革實為通過產權的明晰化與分散，強化農民的財產權，并建構以股民利益為根本目的的公司化治理機制，本質上是一種產權結構撬動的、市場化的治理路徑。①仇葉：《集體資產管理的市場化路徑與實踐悖論——兼論集體資產及其管理制度的基本性質》，《農業經濟問題》2018年第8期。

4.股份是社員參與集體收益分配的依據。這應當是《意見》對于此次股份制改革最重要的政策定位，即“將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。”與股份公司類似，在股份經濟合作社有剩余利潤可以分配時，社員可以憑借其股東身份而享有分紅的權利，有權要求按照所持有的股份數量獲得集體資產的增值收益。這從根本上解決了過去集體經濟組織“成員的集體收益分配權缺乏保障”的問題。

總體上，《決定》和《意見》中股份制改革的政策目標在于通過對經營性資產的股份化改造，不僅明確農民對集體經營性財產享有的永久性股權，而且通過股份制改革清晰界定農民與股份合作社之間的權利義務關系，將改革開放以來由于家庭承包制而分散的農戶通過股份重新結合成利益共同體，從而使得已經趨于破碎的農村社區圍繞集體財產而煥發生機。但是，從政策定位來看，股份經濟合作社中的“股份”僅在于確認社員對于集體財產的份額權利和參與利潤分配的權利，這與股份公司中股份作為出資的證明和參與公司治理和利潤分配的基礎明顯不同，資本民主和股份自由轉讓并沒有被接受，這導致社員的股份權能和財產價值并不能得到充分體現。

（二）股份制改革試點地區經驗

自2015年全國29個縣（市、區）開展集體資產股份權能改革試點開始，中央先后部署五批試點地區開展集體產權改革。截至2020年底，全國完成產權制度改革的村達到53.1萬個，占全國總村數94.9%，已完成產權制度改革的村量化資產總額為2.5萬億元，村均471.4萬元，確認農村集體經濟組織成員約9億人，當年村級人均分紅54元。②農業農村部政策與改革司編：《中國農村政策與改革統計年報（2020 年）》，北京：中國農業出版社，2021年，第136頁。從已完成集體資產股份制改革試點任務的地區來看，試點地區按照政策指示精神，多成立村股份經濟合作社，并且建立“三會”制度，在股份經濟合作社治理機制中部分融入股份制的因素，有效提升了合作社治理效率。

1.股份制改革主要針對集體經營性資產進行量化，不吸收外來資本和社員資本。從試點地區情況看，大部分試點地區主要針對集體經營性資產進行量化，成立股份經濟合作社，并且明確由縣級農業部門發放組織登記書或組織證明書，甚至有些試點地方亦能獲得18位的統一社會信用代碼。③參見原農業部葉貞琴副部長2017年12月1日在全國農村集體資產股份權能改革試點工作總結交流會議上的講話。但是，個別試點地區亦有所突破，由于集體產權改制的歷史延續和不同村社“三資”情況的差異，在量化資產的范圍上有的地方將全部集體資產，包括經營性和非經營性資產全部折股量化到成員，還有的地方除經營性資產外，還將政策性資金（扶貧資金）和不宜確權到戶的資源性資產折股量化到成員。④例如北京市大興區、天津市寶坻區143個村、湖南省資興縣、廣東省佛山市南海區、貴州省湄潭縣改制時，對于集體的全部賬面資產，包括集體經營性和非經營性資產，全部以股份形式折股量化到成員；四川成都市溫江區、山西潞城市則僅將不宜確權到戶的資源性資產和經營性資產折股量化到成員；山東省昌樂縣、青海省湟中縣則將沒有確權到戶的資源性資產、政策性資金（扶貧資金）和經營性資產等可量化的資產均折股量化到成員。同時，量化資產的范圍亦僅針對集體資產，而不擴展到非集體資產。這也就意味著，此次股份制改革的主要任務是對原集體經濟組織的資產在清產核資基礎上進行股份量化，還未觸及外來資本和社員資本入社問題。

2.股份經濟合作社股東按照“一戶一票”或“一人一票”的表決方式行使民主管理權利，排除按股份表決的方式。雖然《決定》和《意見》并沒有明確股份經濟合作社的表決機制，但是從試點地區來看，社員多通過社員大會或股東大會參與合作社決策，行使民主管理權利。在具體表決方式上，多實行“一人一票”或“一戶一票”的表決機制，例如安徽省天長市、天津寶坻區、浙江省德清縣、貴州省湄潭縣和遼寧省海城市等試點地區。但是，也有個別試點地區，例如廣西梧州市長洲區在試點實施方案中規定，股東大會選舉實行一股一票制，集體股不列表決數。顯然，在多數試點地區，股份經濟合作社的社員是基于其社員身份，而非股份數量來行使其表決權，股份經濟合作社表決機制所奉行的是“人的聯合”或“勞動聯合”，而非“資本聯合”。

3.限制股份流轉和持股比例。為落實中央《決定》和《意見》，多數試點地區明確社員股份嚴格禁止向社員以外的人員流轉，并且限制社員內部流轉，以防止外部資本介入或個別社員持股過多，損害股份合作社的民主管理機制。在首輪28個試點縣中有22個縣出臺集體資產股份有償退出和繼承辦法，將股權退出限制在本集體經濟組織內部。例如浙江德清縣規定，申請退出股權的成員須滿足有固定住所、穩定收入并辦理社保等條件，單個成員轉讓股份、受讓人所持股份都不能超過集體股份總數的3%，防止“一股獨大”；集體贖回股權須滿足貨幣資金占總資產10%以上，且近三年經營性收入年均增幅超過5%，避免抽空集體資金，影響集體正常運轉。①原農業部葉貞琴副部長在全國農村集體資產股份權能改革試點工作總結交流會議上的講話（2017年12月1日安徽省天長市）從試點地區情況來看，股份經濟合作社中的股份具有濃厚的社會保障屬性和福利色彩，強烈依附于合作社成員的身份，股份或股權與真正意義上的財產權相去甚遠。

4.股權管理方式的多元化。由于《意見》提倡實行不隨人口增減變動而調整的股權管理方式，在首輪試點過程中，有24個縣提倡實行不隨人口增減變動而調整股權的靜態管理方式，實現“生不增、死不減，進不增、出不減”。②原農業部葉貞琴副部長在全國農村集體資產股份權能改革試點工作總結交流會議上的講話（2017年12月1日安徽省天長市）但是，部分試點地區亦根據本地情況和村民意愿采取動態調整或動靜結合的調整方式。如，河南濟源市大部分村委會（居委會）實行幾年一調的動態管理方式，部分村設置一定期限的過渡期，在過渡期實行“生增，死減”動態化管理，過渡期后逐步實行“生不增，死不減”的靜態化管理模式；云南大理市金星村實行“生增死減”的動態管理方式，集體經濟組織成員每年進行變動；河北承德雙灤區實行“動靜結合”的股權管理模式，實行“每隔幾年一小調整”；西藏曲水縣采取按3年或5年期限的動態管理模式；新疆沙灣區采用“靜態”和“動態”相結合的管理辦法，即從成員身份界定日至二輪土地承包結束保持穩定不變，在二輪土地承包結束后重新確定；陜西西安高陵區從實際出發，根據資產屬性，探索“動靜結合”的股權管理辦法，即對集體原有經營性資產量化的股權實行靜態管理，對政府撥付用于集體經濟發展的資金實行動態管理。等等。探究股權管理的不同方式背后的原因，靜態管理旨在貫徹中央《意見》和《決定》精神，通過固化股權賦予社員股東更充分的股權權能，促使其能夠合理流轉，實現股權的財產化，農戶能夠取得更多財產性收入。但是，股權固化卻忽視新增人口和社員取得股權的資格和利益，造成長久固化后社員之間持股數量的差異化，影響合作社的民主管理，這也是部分試點地區采取動態調整或動靜結合調整的主要原因。

5.利潤按股份分配。按照《決定》和《意見》精神，此次集體產權改革的核心在于通過股份制改革，明確社員對于集體經營性資產的股份權利，特別是參與集體收益分配的權利。從試點地區情況看，各地多按照政策精神制定集體資產股份收益分配的相關指導性規范，規定村股份經濟合作社當年收益按國家有關政策規定提取一定比例的公積金、公益金和必要的公共開支費用后，剩余部分按股東持股比例進行收益分配。如果當年無節余，則不進行分配。

總之，從政策精神和試點情況來看，此次農村集體產權股份制改革與國有企業股份制改革的政策導向和財產基礎皆有不同，在股份合作社治理機制中并沒有徹底按照股份制的原則進行規范構造。特別是，在此次股份制改革試點中，股份經濟合作社治理中股份的自由流轉受到諸多限制，股份的財產屬性無法突顯，由此導致集體產權股份制改革中賦予股份充分的財產權能的政策意圖無法得到充分實現。

二、集體制下的合作制：農村股份經濟合作社治理機制的本質

無論是新中國成立以來關于合作社的政策文件，還是國家最高領導人的認識，①毛澤東在七屆二中全會的報告中指出：“這種合作社是以私有制為基礎的在無產階級領導的國家政權管理之下的勞動人民群眾的集體經濟組織”。“合作制”和“集體制”都是被等同使用的。有學者認為“集體經濟的實質是合作經濟，合作經濟是集體經濟的實現形式；合作經濟的特點包含集體占有、集體生產（耕作）和集體經營。”②王景新：《村域集體經濟：歷史變遷與現實發展》，北京：中國社會科學出版社，2013年，第81頁。但是，本文認為股份經濟合作社是農村集體經濟的有效組織形式，然而其與現代意義上的合作社相去甚遠，或者說其僅是借鑒部分合作社治理原則而形成的集體經濟組織，本質上并非合作制。

（一）現代合作社的治理機制

現代意義上的合作社已逾170年歷史，有150多個國家和地區對合作社進行專門立法。從各國立法和合作社實踐來看，雖然對于合作社的表述仍然有所差異，但對合作社治理的基本原則是有共識的。

一般認為，合作社是社員自愿聯合起來的、社員聯合所有和民主控制的、為社員提供服務的自治性團體。例如我國臺灣地區“合作社法”第1條規定：“本法所稱合作社，謂依平等原則，在互助組織之基礎上，以共同經營方法謀社員經濟之利益與生活之改善，而其社員人數及股金總額均可變動之團體。”《瑞士債法典》第828條規定：“合作社，是指由不確定數目的自然人和貿易公司組成的法人組織，其首要宗旨在于由其社員的共同努力以增進和確保社員們確定的經濟利益。”最具影響力的當屬國際合作社聯盟于1995年通過的《關于合作社特殊的聲明》，其指出：“合作社是自愿組織起來的人們通過共同擁有與民主控制的企業來滿足他們共同的經濟、社會與文化的需求和抱負的自治團體。”從上述對于合作社的定義來看，合作社是明顯不同于合伙企業、集體企業和公司等營利性企業的法人組織。合作社成立的目的是為社員提供服務、滿足社員經濟和社會的需求，而不是追求資本增值。③陳岷：《合作社法律制度研究》，北京：法律出版社，2013年，第24頁。合作社的功能不僅是聯合單個家庭形成規模效應進而作為市場主體獲得平等的市場交易地位與談判權力以獲得經濟效益，更重要的是在自愿互助和民主管理的基礎上為社員提供服務以實現合作社的社會效益。①陳榮文：《中國農村合作社法律制度研究》，北京：法律出版社，2014年，第79—82頁。

從合作社的治理原則來看，從1844年英國羅虛代爾公平先鋒社創立之時所總結的“羅虛代爾原則”，到1995年國際合作聯盟合作社“七大原則”，合作社原則隨著合作社實踐和人們的認識深化而不斷演變，成為國際社會認識和識別合作社的基本準則，也是治理合作社的基本規范。

首先，入社自愿、退社自由的開放自愿原則。從各國和地區合作社法規定來看，這是合作社的首要原則，即合作社對所有利用其服務并且愿意承擔社員義務的人開放，無性別、社會、種族、政治和宗教歧視。②管愛國、符純華譯著：《現代世界合作社經濟》，北京：中國農業出版社，2000年，第6頁。合作社的設立和成員的加入完全是社員意思自治的體現，任何行政機關和社會團體都不得強迫民事主體設立或加入合作社。同時，對于不需要繼續利用合作社提供服務的社員，根據法律或章程的規定，可以直接退出合作社。例如根據我國《農民專業合作社法》第19條和第25條的規定③《農民專業合作社法》第19條規定：“具有民事行為能力的公民，以及從事與農民專業合作社業務直接有關的生產經營活動的企業、事業單位或者社會組織，能夠利用農民專業合作社提供的服務，承認并遵守農民專業合作社章程，履行章程規定的入社手續的，可以成為農民專業合作社的成員。”第25條規定：“農民專業合作社成員要求退社的，應當在會計年度終了的三個月前向理事長或者理事會提出書面申請；其中，企業、事業單位或者社會組織成員退社，應當在會計年度終了的六個月前提出；章程另有規定的，從其規定。退社成員的成員資格自會計年度終了時終止。”，凡是符合條件的民事主體都可以成為農民專業合作社的成員；凡要求退社的，履行申請手續和程序，則可以退社。

其次，社員民主控制原則。本質上，合作社是社員共同擁有的、實行民主控制和管理的、服務于社員利益的經濟組織，只有社員才能夠參與制定合作社的章程和決策，也只有社員享有合作社的最終控制權。合作社治理結構完全是以社員利益為中心構建的，這是合作社區別于其他經濟組織的內在特征。這項原則不僅體現在社員有權通過社員（代表）大會平等參與合作社重大事項的決策，選舉代表合作社執行事務的理事會，而且體現在社員在行使表決權時原則上按照“一人一票”的民主原則進行表決，因為只有“一人一票”才能充分體現社員的意志和為社員服務的宗旨。例如我國《農業專業合作社法》第22條第1款規定：“農民專業合作社成員大會選舉和表決，實行一人一票制，成員各享有一票的基本表決權。”當然，實踐中，基于鼓勵社員多利用合作社服務的需要，個別國家合作社法規定可以適當考慮增加交易額多的社員的表決權。④馬躍進：《合作社的法律屬性研究》，北京：中國財政經濟出版社，2008年，第81頁。例如德國《工商業與經濟合作社法》第43條第3項規定每位社員擁有一票表決權，但在特殊情況下可以享有不超過三票的表決權⑤陳榮文：《中國農村合作社法律制度研究》，第287頁。。我國《農業專業合作社法》第22條第2款則規定：“出資額或者與本社交易量（額）較大的成員按照章程規定，可以享有附加表決權。本社的附加表決權總票數，不得超過本社成員基本表決權總票數的百分之二十。”但是，按照“出資額”來增加個別社員的附加表決權，明顯違背合作社的民主控制原則。

第三，社員經濟參與原則。該原則主要涉及合作社資本的形成與管理原則，以及合作社盈余的支配與分配原則，其核心思想是“社員要公平地入股并民主管理合作社的資金”。①陳榮文：《中國農村合作社法律制度研究》，第91頁。（1）社員平等出資。社員不僅有義務向合作社出資或認購股份，而且所認購的股份應當保持均衡，不得過分超過其他成員，以免影響到合作社的民主管理之性質。例如我國臺灣地區“合作社法”第17條規定：“社員認購社股，每人至少一股，至多不得超過股金總額百分之二十；其第一次所繳股款，不得少于所認股款四分之一。”（2）社員民主管理合作社資產。合作社的資產屬于社員聯合所有，對于合作社資產使用和管理的重大事項社員擁有最終決策權，對于合作社集體積累的盈余社員擁有最終控制權，對于合作社產生的盈余社員擁有分配的決定權。（3）合作社盈余分配體現互利性。合作社的盈余分配一般按照先提取公積金和公益金，然后按照社員與合作社的交易量進行分紅，最后用于社員大會決議的其他活動，這也稱為合作社的“惠顧返還”原則。例如我國《農民專業合作社法》第44條和我國臺灣地區“合作社法”第22條和第24條②我國臺灣地區“合作社法”第23條規定：(盈余分配之標準)合作社盈余，除彌補累積損失及付息外，在信用合作社或其它經營貨款業務之合作社，應提百分之二十以上，在其它合作社，應提百分之十以上為公積金，百分之五以上為公益金，百分之十為理事、事務員及技術員酬勞金。前項公積金已超過股金總額二倍時，合作社得自定每年應提之數。社員對于公積金，不得請求分配。第24條規定：合作社盈余，除依前條規定提出外，其余額之分配，以社員交易額之多寡為標準。前項余額，經提出社員大會決議不予分配時，得移充社員增認股金或撥作公積金。關于合作社盈余分配的規定。可見，合作社中社員的出資和股本只是為業務運轉所墊付的周轉資金，社員的出資只能得到有限的回報，而不能參與盈利分配，這是傳統合作社最基本的盈余分配原則。當然，現代合作社法為鼓勵社員出資，亦授權合作社章程給予社員出資有限的股息紅利，例如我國臺灣地區“合作社法”第22條的規定：社股年息，不得超過一分，無盈余時，不得發息。

第四，自治和獨立原則。合作社是社員組織的自治性團體，其成立、運營與終止均由其成員自行決定，而且在市場活動中作為獨立的主體參與市場交易，不受行政機關或村委會的干預。在合作社治理中，特別是與村委會之間，盡管合作社的成立需要其扶持和引導，但是合作社的管理仍然是獨立于村委會的，村委會不得干涉其正常的經營活動，更不得侵吞或挪用合作社的資產。

總之，現代意義上的合作社作為一個自治聯合體，所體現的是社員之間基于意思自治而進行的資金、勞動或技術等的聯合，合作社治理所貫徹的是以服務社員為宗旨的、對聯合所有的合作社資產實行民主控制和管理的原則。正因為合作社具有這樣的特質，合作社成為市場交易中本來沒有或者缺乏談判權力的群體爭取和創造自己的談判權力的一種有效的組織形式。③唐宗焜：《合作社真諦》，北京：知識產權出版社，2012年，第13頁。

（二）股份經濟合作社的治理原則

從邏輯上講，股份經濟合作社是農村集體資產折股量化到集體經濟組織成員而形成的新型農村集體經濟組織，是計劃經濟時期的高級合作社和人民公社公有制經濟在市場經濟時期的自然延續，本質上是集體制的有效實現形式。

相較于一般合作社的治理機制，股份經濟合作社治理的特殊之處在于以下方面：

第一，股份經濟合作社財產屬農民集體所有，非社員私有。所謂農民集體所有，即社區范圍內全體農民集體成員共同所有，“是農村一定社區范圍內的全體居民組成的人群共同體對社區范圍內的土地等其他生產資料在不可分割的共同占有基礎上實現成員利益的所有制形式。”①韓松：《集體所有制、集體所有權及其實現的企業形式（修訂版）》，北京：法律出版社，2009 年，第41頁。也就是說，股份經濟合作社成立的基礎在于農民集體所有的財產，包括資源性資產、經營性資產和其他非經營性資產。性質上，農民集體所有的財產既不同于共有，也不屬于農民集體經濟組織所有，而是農民集體成員所公有，任何集體成員都無權請求分割。②王利明：《物權法研究（上）第四版》，北京：中國人民大學出版社，2016年，第512—513頁。這是股份經濟合作社不同于土地承包經營權入股合作社、農民專業合作社和鄉鎮企業等農村經濟組織的本質特征，因為后者成立的基礎在于農民私有財產或財產權，其財產并不屬于農民集體所有。

第二，成員的社區性和封閉性。所謂社區性，即股份經濟合作社是在原人民公社三級體制基礎上在鄉（鎮）、村、組（社）地域范圍內以行政指令的方式設立的，原人民公社、生產隊或生產大隊的成員自農村集體經濟組織設立之日即自動取得成員身份。股份經濟合作社的成員具有天然性和身份性，與集體土地之間存在天然的依附關系，成員不能無限制地自由流動，具有相對的固定性和封閉性。③張榮順：《中華人民共和國民法總則解讀》，北京：中國法制出版社，2017年，第330頁。股份經濟合作社一般僅為該社區范圍內的成員提供服務，經營所得利潤僅供其成員平均分配。由此決定，股份經濟合作社既不同于公司法人，也不同于農民專業合作社、鄉鎮企業等，因為后者的成員不局限于特定地域范圍，而且可以自由入社或者退社。

第三，合作經營、民主管理。從經營方式上來看，股份經濟合作社仍然與上世紀50年代開始的農村合作化運動一脈相承。只不過建立在土地家庭承包和市場經濟基礎之上的合作經營與建立在計劃經濟基礎之上的人民公社已經有本質區別。在經營過程中，雖然其仍然強調按照合作制原則，實行社員集體所有、民主控制，但是市場經濟體制下的股份經濟合作社并非“高效而嚴格的社會治理工具”和“城市與工業及強制性社會約束、管控的有力工具”④劉云生：《農村土地股權制改革：現實表達與法律應對》，北京：中國法制出版社，2016年，第129頁。，而是直接參與市場經濟活動的經濟組織，并且將經營所獲得利潤在社員之間公平分配，實現社員利益最大化。

最后，股份經濟合作社是特別法人。股份經濟合作社既非以取得利潤并分配給股東等出資人為目的成立的實行資本民主管理的營利法人，也非為公益目的或者其他非營利目的成立不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤的非營利法人，而是“特別法人”。⑤陳小君：《〈民法典〉特別法人制度立法透視》，《蘇州大學學報（法學版）》2021年第1期。

三、股份經濟合作社法人治理機制的關鍵規范

通過對農村集體產權股份制改革的政策解讀和試點情況總結，可以發現此次農村集體產權股份制改革并沒有完全貫徹股份制的原則，只是在利益分配層面部分實現了股份制的因素，而在經營管理和表決機制層面卻仍然實行集體合作制。由此，導致政策意圖中股份的財產權能無法完全彰顯，股份的轉讓、繼承和抵押皆受到限制。如何在堅持集體公有制的前提下，更大限度地發揮股份制的優勢，健全股份經濟合作社的治理機制，成為未來農村集體經濟組織立法的關鍵。

（一）經營機制：民主管理

股份經濟合作社的經營管理應當堅持合作制的基本原則，實行民主管理。民主控制原則是合作制的核心原則和基礎，也是股份經濟合作社法人治理機制的核心。股份經濟合作社通過量化集體資產、實行股份制分配使村民再次聯結成以利益為紐帶的共同體，并且股份制體現個人產權的同時，更突出團體的排他性與集體認同感。①郎曉波：《論城市化進程中農村集體經濟改制的社區整合意義——基于對浙江省F村股份經濟合作社的實證調查》，《農業經濟問題》2009年第5期，第72—77頁。究其原因，乃是農村集體資產的公有制屬性決定了股份經濟合作社股權的福利性質。

貫徹民主管理原則，要求在合作社治理中必須實現以下幾點：

首先，股份經濟合作社的最終控制權是全體社員，而不是外來資本所有者或者村委會和行政部門。全體社員不僅是合作社政策和決策的制定者，而且是合作社的最直接的監督者，有權知曉合作社的日常經營狀況和人事財務情況。

其次，社員行使民主控制的程序是“一人一票”或“一戶一票”的平等的投票權。社員對于合作社事務享有平等的表決權可以最大限度地保障社員平等參與合作社事務的權利，并且可以聯合起來對抗合作社中具有較強影響力的社員，防止其利用個人影響力或權力侵害合作社全體社員的利益。

最后，由社員民主選舉出來的管理人員要對全體社員負責。合作社的理事長、監事等應當由合作社通過民主程序選舉產生，而不能由上級或“村兩委”直接委派或任命，這主要是防止合作社的管理人員將自身利益凌駕于合作社利益之上，而產生“內部人控制”問題。因為從根本上，由社員大會選舉產生的理事（長）和監事，只是受全體社員的委托而負責股份經濟合作社的管理，對合作社負有忠實和勤勉義務。

（二）資本機制：適度開放

當前農村集體產權改革意在通過清產核資明晰現有集體資產權屬關系和利益分配關系，壯大集體經濟，保障社員對集體財產的分配權益。在改革初期，股份經濟合作社資本保持封閉性，不吸收包括外來資本和社員資本在內的私人資本是合理的，這有利于農村集體產權改革的順利和高效推進。但是，不可忽視的問題是，缺少私人資本的參與，很難盤活現有存量資產，很難實現發展和壯大集體經濟的政策目標②張保紅：《論農村集體經濟組織內部治理的模式選擇》，《中國社會科學院研究生院學報》2021年第3期，第49—59。。雖然中央政策對農村集體產權改革支持力度較大，完成集體產權改革的集體經濟組織也有較大增長，但集體經濟可持續發展能力仍然較為脆弱。據統計，截止2020年底，全部統計的54萬個村中，沒有經營收益或經營收益在5萬元以下的“空殼村”仍然有24.6萬個，占總村數的45.6%。③農業農村部政策與改革司編：《中國農村政策與改革統計年報（2020年）》，第144頁。在未來集體經濟組織發展中，吸收外來資本和社員資本對于盤活現有集體資產、發展壯大集體經濟組織有重要意義。

而且，從現代合作社發展實踐來看，合作社發展過程中已經不可避免地滲入資本的因素。西班牙蒙德拉貢合作社是當今世界規模最大的員工合作社，它的注冊資本是由社員出資的股本構成的，股本可以多繳但是單個社員的股本不超過全社股本總額的20%，并且合作社內部為每名社員設立個人資本賬戶，股本計息但不分紅。④唐宗焜：《合作社真諦》，第92頁。蒙德拉貢合作社個人資本賬戶的設置可以說是社員資本和勞動的聯合，已經具有股份合作社的性質。不過，值得關注的是，雖然蒙德拉貢合作社吸收社員的資本，但是并沒有改變合作社的表決機制，而是不論社員的資歷、工作崗位、專業類別和資本數量，仍然堅持“一人一票”的民主管理方式，保證勞動者對資本的駕馭。①解安、朱慧勇：《股份合作制的治理機制及其創新實踐——西班牙蒙德拉貢合作社的借鑒與啟示》，《中共浙江省委黨校學報》2016年第5期，第61—67頁。這不同于部分國家的合作社立法中賦予個別出資額高或者交易額高的社員享有額外的有比例限制的附加表決權，例如前述德國《工商業與經濟合作社法》第43條第3項和我國《農業專業合作社法》第22條第2款的規定。

顯然，為維持和壯大合作社經營規模，更好地服務社員，對外來資本和社員資本保持適當的開放性，這是現代合作社的發展趨勢，也是未來股份經濟合作社發展的現實需要。在我國之前的農村集體產權改革中，為籌集合作社經營資金，有的集體經濟組織將集體土地等自然資源作股后量化到個人，發動本村集體經濟組織成員現金入股，甚至引入外來資本入股，成立資源加資本型股份合作社企業或合作社②黃中廷：《新型農村集體經濟組織設立與經營管理》，北京：中國發展出版社，2012 年，第46—47頁。，取得了良好效果。建議未來集體經濟組織立法中，借鑒西班牙蒙德拉貢合作社的做法，適當開放外來資本和社員資本，在股份經濟合作社內部設立獨立的私人資本賬戶，每年可以針對個人資本賬戶在盈余分配過程中支付適當的利息，以補償其資金占用的機會成本，這相當于對股份經濟合作社的債權投資。當然，如果股份經濟合作社經營效益較好，私人資本也可以與股份經濟合作社協商選擇從合作社盈余中優先按股獲得分紅，這即是對股份經濟合作社的股權投資。但是，應當避免的是，引入的外來資本和社員資本不能損害股份經濟合作社的民主管理，需要限制其表決權。當然，更好的辦法應當是股份經濟合作社可以其土地、資金等資本與外來資本共同投資設立專業合作社或者股份公司，而不必打破股份經濟合作社的封閉性。

（三）表決機制：一人一票

從股份制原則出發，按股投票當是股份合作社治理的核心要素，但是基于股份經濟合作社的特殊性，在法人治理機制中并不適宜采用按股投票的方式，更不能賦予私人資本投票權。其理由在于：

首先，從合作制原則來看，賦予股份份額較高或者出資額較高、貢獻較大的社員額外的表決權，并沒有充分的理由。有學者認為“農村集體經濟組織的傳統決策方式是重大決策由最高權力機構一人一票投票表決。這種決策機制對于提高其企業經營的效率有著負面的影響。可以在民主決策上實行加權制，對出資總額特別大、對集體經濟貢獻特別突出的成員，在一人一票的基礎上酌情增加一定的票數，增加這一部分社員的表決能力。”③趙萬一、張長健：《農村集體經濟組織法權關系的創新——以社區型股份合作制法人組織的構建為研究對象》，《西南民族大學學報（人文社會科學版）》2012年第6期，第84—90頁。本文認為，這種觀點從吸收私人資本、壯大合作社資本的角度看無可厚非，但是從合作社民主控制和管理的角度考慮，賦予其額外的投票權是否正當，值得商榷。合作社本質上是人的聯合，不同于股份公司，其成員地位應該是平等的，都應當擁有參與合作社決策和表達對合作社政策意見的平等機會。對于我國集體經濟組織而言，更應當貫徹合作社民主管理，服務社員的原則，不能背離“一人一票”的民主原則。

其次，按股投票可能損害社員的平等性，更可能侵蝕集體經濟利益。從試點情況來看，各地在集體產權改革中原則上只設個人股、不設集體股，實行一人一股制，但是有些地方也設置勞齡股、土地股、貢獻股、優先股、扶貧股、獎勵股等差別股份，這使得集體經濟組織內部成員之間持股數量并非絕對相同。如果實行按股投票，則可能導致部分成員因持股數量較多，損害集體決策的民主性。同時，如果實行按股投票，賦予私人資本更多的表決權，特別是外來資本表決權時，由于合作社的所有權不再完全屬于農戶社員，而外來投資者與社員往往具有不同的目標，因此容易產生社員和外來投資者之間的利益沖突。①梁巧：《“股份公司+合作社”治理模式的探索——以荷蘭Nedato土豆合作社為例》，《農業部管理干部學院學報》2013年第2期。特別是，在農地使用權沒有體現出市場化原則和面臨可能的征收補償利益時，外來資本的介入和額外的投票權的介入，可能導致外來資本侵蝕農民集體經濟組織成員的利益。

總之，基于農村集體產權股份化改革后所設立的股份經濟合作社由于歷史的延續性、社區性和福利性所導致的封閉性決定著股份經濟合作社在法人治理機制上必須堅持“一人一票”的民主控制原則，以此體現勞動駕馭資本的合作制原則。

（四）分配機制：按股分紅

雖然惠顧返還是合作社利益分配的核心原則，但是在股份經濟合作社治理中，卻不能按照合作制原則進行利益分配，而應當按照股份制的原則，堅持按股分紅②宋天騏：《論農村集體經濟組織法人內部治理中的“人”與“財”——以治理機構的人員構成與集體資產股權為觀察對象》，《河北法學》2022第4期，第34—50頁。。其理由在于：

首先，股份經濟合作社的設立基礎決定其無法按照合作制原則進行利益分配。本質上，合作社是市場中分散的個體聯合起來獲得談判權力的有效的組織形式，例如消費合作社、生產合作社、信貸合作社等，是以使用者為中心建立的“使用者受益”、“使用者所有”和“使用者控制”的自治團體，合作社按照合作社股東（社員）的惠顧額返還合作社盈余。③王玉梅：《從農民到股民：農村社區股份合作社基本法律問題研究》，第61—62頁。但是，社區股份經濟合作社是建立在社區集體財產基礎之上，合作社與社員之間一般不發生交易，自然無法按照惠顧額分享合作社盈余。正因為如此，股份經濟合作社無法按照合作社的盈余分配方式進行利潤分配，只能采用股份制的方式按股分紅，這也是股份制改革過程中中央政策文件強調的股份的意義，即“將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據”。

其次，按股分紅可以為吸引私人資本投資合作社、分享合作社利潤提供制度支撐。雖然從社區性和福利性出發，股份經濟合作社和傳統合作社歸根到底是為社員服務的，對于資本介入股份分紅應當保持警惕，而且其所從事的經營活動一般限于低風險的投資經營活動，并且還需要承擔本社區的部分公共事務和公益事務，股份經濟合作社不可能有大量的盈余用于資本分紅。但是，對于一些經營效益較好的集體經濟組織，私人資本更希望能夠在集體經濟組織成長發展的過程中分享其利潤，此時按股分紅可以為這些私人資本參與集體經濟組織利益分配提供可靠的制度保障。當然，即使有社員資本或者外來資本參與合作社經營，也不能賦予資本或股份對合作社事務的控制權。因為“從合作社本性來說，資本不是合作社的主宰，只是合作社經營所必要的工具，處在對社員的從屬地位，受社員民主控制。”④唐宗焜：《合作社真諦》，第25頁。

（五）股權管理：動靜結合

雖然《意見》提倡股權的靜態管理，而且試點過程中多數地區亦實行不隨人口增減變動而調整股權的靜態管理方式，但是從維護農民集體所有制的角度，本文認為股份經濟合作社應堅持動靜結合的股權管理模式①林廣會：《集體資產股權設置與管理模式的法律重構和效力解析》，《山東社會科學》2022第2期，第56—66頁。，如河北承德雙灤區和西藏曲水縣“每隔幾年小調整”的“動靜結合”模式。其理由在于：

首先，股權的靜態管理導致農村集體成員和股份經濟合作社社員身份的過度分離，利益主體不一致，影響農民集體所有制的實現。從邏輯上講，股份經濟合作社是農村集體經濟組織的法人組織形式，亦是農民集體所有制的實現形式，是農民集體成員利益的實現載體。但是股權靜態管理之后，雖然能夠切實維護現有農民集體成員的財產權益，明晰農民集體成員和農民集體之間的利益關系，但是隨著時間推移，并且允許股權繼承和轉讓的情況下，會出現越來越多的農民集體成員非股份經濟合作社社員，股份經濟合作社的社員非農民集體成員。在股份經濟合作社治理結構中，還會導致不具有社員資格的農民集體成員無法分享集體資產股份收益，非農民集體成員股東持股并分享股份收益的情況。股份經濟合作社的財產就不再全部歸屬于本集體成員集體所有，而是異變為混合所有，而且混合所有中的公有成分會隨著非成員股東持股比例的增加而減少。②高海：《農民集體與農村集體經濟組織關系之二元論》，《法學研究》2022年第3期，第21—38頁。相反，股權的適時動態調整會盡可能保持農村集體成員和股份經濟合作社社員身份的一致性，不會導致集體財產的收益外溢。

其次，股權的靜態管理輔以股權的繼承和轉讓等，導致股份經濟合作社的股份與股份公司的股份實質等效，會導致變相分割集體土地所有權③陳曉楓、翁斯柳: 《股權的設置與管理:農村集體經營性資產股份權能改革的關鍵》，《經濟研究參考》2018 年第32 期，第64—67頁。。股權靜態管理提倡股權分配不隨人口增減變動而調整，導致的結果是新增人員和外來人員無法以初始條件獲取股份，成為股份經濟合作社成員，最終導致越來越多的農民集體成員無法成為股份經濟合作社的成員，無法平等分享集體收益④崔琳：《不同村組兩種股權管理模式比較》，《農村經營管理》2020年第3期，第36—37頁。。同時，股權的繼承和轉讓更會導致越來越多非集體成員成為股份經濟合作社的成員，參與集體經濟的收益分配，導致股份經濟合作社股份的實質化，從而損害農民集體的利益。特別是，在實踐中，有的地方在按持股比例分配集體經營性資產收益的同時，也“順帶”將集體土地所有權收益納入了按股分紅的范圍。“將集體土地所有權收益納入按股分紅范圍，也就意味著集體土地所有權實質上被股份合作了。”⑤宋志紅：《集體經營性資產股份合作與農村集體經濟組織之關系重構》，《法學研究》2022年第3期，第39—56頁。可見，在股權靜態管理的過程中，如果堅持股權的封閉性則會導致越來越多集體成員無法平等分享集體收益，違背《意見》提出的“增加農民財產性收入，讓廣大農民分享改革發展成果”的集體產權改革政策目標；如果倡導股份的繼承和自由轉讓，則違背《意見》提出的“堅持農民集體所有不動搖，不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產流失”的法律政策底線。

最后，股權的動靜結合管理是堅守農民集體所有制，保障農民集體利益不受損的關鍵。集體所有權是農民集體所有制在法律上的表現，是全體農民集體成員直接享有的所有權,是把集體利益和意志同集體成員個人利益和意志有機統一的所有權。①韓松：《我國農民集體所有權的實質》，《法律科學（西北政法學院學報）》1992年第1期，第32—37頁。集體產權的股份制改革，既不是將集體所有權在集體成員之間的分割，更不是將集體所有變更為按份額共同所有。集體所有權不僅要保障現有成員的生存利益不受損，而且要為新增人口和新加入成員提供基本的生活保障，實現全體成員的共同富裕。基于集體所有制和集體所有權的政策目標，在集體產權改革的過程中，不但要保障全體成員都能夠平等共享集體財產的收益，而且要防止集體利益的外溢，侵害本集體成員的利益，造成集體所有制的變異。

結 語

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。”②參見習近平: 《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第32頁。這是黨中央深刻把握現代化建設規律和城鄉關系變化特征，順應億萬農民對美好生活的向往，對“三農”工作作出的重大決策部署。發展和壯大農村集體經濟已經成為提升農村基層社會治理水平、建立現代農業經營體系、促進城鄉融合發展和破解鄉村振興制約因素、實現農民共同富裕的有效舉措。新型集體經濟組織的股份合作制改造和重建不是回歸計劃經濟時代的人民公社和集體化，而是適應市場經濟的需要借鑒股份制和合作制的基本原則對傳統農村集體經濟組織的重塑。從根本上說，農村集體經濟組織的股份化改革是人民公社解體后為適應市場經濟發展的需要填補原有集體經濟組織的空缺而進行的改革，是在社會主義公有制意識形態框架下進行的集體所有制內部的一場“戴著鐐銬”的改良運動。這場改革既不是人民公社政社合一體制的“回歸”，也不是新中國成立之后合作社運動早期初級農業生產合作社的“回歸”，而是繼國企改制后帶有歷史使命和政策目標的在公有制經濟領域掀起的新經濟革命。改革的目標不是消滅集體經濟或者公有制，而是借鑒和融合股份制和合作制的原則，通過集體經濟組織和股份經濟合作社法人治理機制的完善，實現“保障農民財產權益，壯大集體經濟”的政策目標。