法治化營商環境建設的內在邏輯和深圳實踐

鄧 超

一、問題的提出

2019 年2 月，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上指出，“法治是最好的營商環境”，強調要把平等保護貫徹到立法、執法、司法、守法等各個環節，這一論斷深刻闡明了法治和營商環境的關系。法治在穩定市場預期、增強發展活力、優化資源配置等方面具有不可替代的作用。2019 年10 月，國務院頒布了《優化營商環境條例》，這是我國第一部關于營商環境建設的綜合性行政法規，從國家層面夯實了營商環境建設的制度基礎。2021 年8 月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021—2025 年）》，提出“打造穩定公平透明、可預期的法治化營商環境”，進一步豐富了法治化營商環境的內涵、特征和價值[1]。 從“法治是最好的營商環境”到“打造穩定公平透明、可預期的法治化營商環境”，國家不斷將法治精神和原則嵌入營商環境建設中，以市場主體法治需求為導向，不斷加強頂層設計與總體謀劃，堅持體系化供給和類型化塑造，不僅實現了法治對市場經營活動的保護和規制，也從市場主體內部培育了合法經營的內生動力。

良好的營商環境深刻體現了一個地區的核心競爭力、經濟發展力、區域影響力[2]。2019 年8 月，中共中央、國務院出臺關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見，明確要求深圳“營造穩定公平透明、可預期的國際一流法治化營商環境”。2021 年5 月，中央全面依法治國委員會印發《關于支持深圳建設中國特色社會主義法治先行示范城市的意見》，要求深圳“率先形成國際一流市場化、法治化、國際化營商環境”。在市場化、法治化、國際化營商環境建設中，市場化是基礎、是核心要義；法治化是保障、是基本方式；國際化是動力、是重要支撐，“三化”是相互融合、相輔相成的有機整體。營造法治化營商環境是對新時代中國經濟轉向高質量發展的主動回應[3]，因此，深圳的法治化營商環境建設要緊緊圍繞國家戰略中有關營商環境建設的部署展開行動，充分發揮立法權、行政權、司法權的治理效能，從單純專注秩序維護向兼顧公共產品供給轉變，通過改革創新等方式為各類市場主體提供營商便利。

二、法治化營商環境建設的內在邏輯

法治化營商環境建設以市場需求為導向，通過立法、執法、司法、法律服務等環節保護市場主體權益，并不斷優化利益整合、權益分配、溝通交流路徑[4]，體現了營商環境與法治在價值追求與實現路徑上的契合。因此，法治化營商環境建設要以穩定市場預期、激發經濟活力、優化政企關系、實現公正監管為基本目標，以制度構建、執法為民、司法保障、法治服務為主要路徑，系統推進人大、政府、法院、檢察院的規范配合與有效制約，在政府、企業、市場和社會四個主體之間營造出良性互動的關系，不斷完善市場秩序并優化其實施路徑。

第一，完備的制度供給是法治化營商環境建設的重要保障。良法善治不僅是經濟有序發展的重要支撐，也是政府適當干預的內在尺度，更是優化資源配置的關鍵因素[5]。營商環境制度供給是指通過法定程序設立和創新行為規則，針對經濟社會生活中出現的新情況新問題，通過法律、法規、規章、規范性文件以及各類政策，積極有效地開展立法活動，這一行為關乎經濟社會發展的根本性、長期性、全局性問題。對市場主體來說，營商環境的頂層設計是來自政府側的重要信號，直接關乎預期和信心；對發展環境來說，營商環境的制度設計有助于真正破除堵點、解決問題、釋放活力。其次，不同區域、不同類型、不同產業的市場主體具有不同的立法需求，因此，立法要堅持多元主體的共同參與[6]，完備的制度供給和創新的制度優勢將不斷提升營商環境的吸引力和競爭力。同時，營商環境制度建設也需要將已普遍實行的有益探索和成熟經驗歸納提煉，實現以法治引領改革，并以改革促進法治，形成法治與改革互為促進的良性循環。

第二，提高政府服務質效是法治化營商環境建設的關鍵環節。法治化營商環境建設要求依法行政，規范行政行為，保護市場主體合法權益。依法行政的能力和水平影響著市場主體的權利與預期，影響著市場活動的成本和效用，影響著市場各要素的生產和流通。然而，治理的基礎不是控制而是協同，體現為權力或權利的信任、互動、合作與平衡[7]。政府作為營商環境建設的重要主體，旨在建立政府和企業享有共識并持續良性互動的制度化溝通渠道，要以更高要求對交易成本、服務質量、行政效能、執法方式、風險意識等提出整體性規劃[8]。地方政府能否堅持為市場主體和商事活動提供全方位優質服務，主動對接企業需求和開展政策創新、公開權力清單，確保各項政策措施和優惠條件落實到位，真正做到服務型政府、透明型政府、有為型政府，是優化法治化營商環境的關鍵環節。因此，政府要平衡好市場經濟各要素之間的關系，精準把握重點任務和發力方向，合力將地方制度和政策轉化為推動市場經濟發展的生動實踐。

第三，提升司法公信力是法治化營商環境建設的主要支撐。法治化營商環境的吸引力主要來源于司法公信力，公正是司法的本質要求，司法要體現公正、高效和權威，平等保護市場主體，降低訴訟成本，快速化解糾紛。司法過程中的不公平不公正不僅會打擊市場主體的信心，也會大大減損法治國家的尊嚴和權威。因此，法院要堅持平等保護原則，對各類市場主體的訴訟地位、訴訟權利公正對待，在法律適用、法律服務等方面做到一律平等[9]。只有不斷增強司法的公正性、及時性、有效性，才能逐步在司法領域理順營商環境建設中公平與效率、創新與法治、改革與發展之間的辯證關系。

第四，優化公共法律服務體系是法治化營商環境建設的基礎工程。優化公共法律服務體系實際上是對政府、社會組織及專業機構等各種資源進行整合，加大法律服務供給，滿足市場主體日益增長的法律服務需求。行政機關和政法機關都具有公共服務的職能，應該向社會提供普惠均等和便捷高效的公共服務。政法機關公共法律服務體系建設的重心在于全面推進營商環境治理步入法治軌道，主要內容包括普法宣傳、法律援助、人民調解、法律咨詢、政府法律顧問服務、域外法律查明等專業化事項，涉及企業生存發展的全生命周期和各相關領域。完善的公共法律服務體系意味著社會治理方式的法治化、現代化轉型，是落實各類惠企政策、幫助企業把控法律風險、有效解決企業訴求的重要途徑。

三、深圳法治化營商環境建設實踐

（一）實踐成果

自2018 年以來，深圳堅持把優化營商環境作為“一號改革工程”，并于近3 年連續獲評全國工商聯“營商環境最佳口碑城市”。2023 年8 月5 日，深圳市委辦公廳、市政府辦公廳正式印發《深圳市優化法治化營商環境工作方案（2023—2025年）》，主要任務涉及完善營商環境制度體系、推進規范文明監管執法、推進嚴格公正高效司法、完善公共法律服務體系等四個方面，以切實解決掣肘營商環境發展的執法司法突出問題為切入，在重點產業領域立法創新、執法司法環節降本減負、公共法律服務提質增效。近年來，深圳圍繞法治領域不斷深化改革，在制度供給、運行機制和法治為民等方面進行了卓有成效的探索，推出了一系列適合本地實際的改革創新舉措。

一是逐步形成高品質的營商環境制度鏈條。深圳通過加強法規、規章、制度建設，出臺《深圳經濟特區優化營商環境條例》《深圳經濟特區數據條例》《深圳經濟特區商事登記若干規定條例》《深圳經濟特區信用條例》等多項營商環境法規規章，同時在《深圳經濟特區外商投資條例》等多個重要特區立法項目上探索“變通規定”，探索建立適應深圳實際的營商環境制度體系。其次，通過開展營商環境創新試點進行法規規章專項清理，適時“修”法，及時“廢”法，避免因過時舊規導致阻礙公平競爭和要素資源流動。

二是以制度創新進一步明確政企行為的邊界。深圳通過簡政放權，深化“放管服”改革，用政府權力的“減法”換取市場活力和創新力的“加法”。在涉企行政執法方面，細分種類制定行政裁量權基準，實現“雙隨機一公開”監管全覆蓋，做到常態機制下“清單之外無檢查”，對隨意檢查、多頭檢查、重復檢查等干擾企業正常生產經營的執法行為進行全面監督。全面推行行政復議登記立案制，積極拓寬受理渠道。深化無證明改革，變“你向我證明”為“我為你證明”，必須提供的材料由“群眾跑”變為“部門跑”“數據跑”，從供需兩個端口實現了證明事項“無證明”辦理。持續推廣涉企輕微違法行為告知承諾制，推動與企業相關的各領域包容免罰事項清單具體化、標準化。

三是堅持能動司法增強法治化營商環境便利度。近幾年，深圳法院系統深入推進簡案快審、普案細審、繁案精審的全口徑全覆蓋繁簡分流改革，將“案由+ 要素”智能識別模式嵌入綜合業務系統，實現審判效率大幅提升。深化破產制度改革，首創預重整制度，率先探索執行轉破產機制改革，上線“深·破繭”系統，建立國內首個專門破產事務管理機構，構建起“法院審判、機構管理、管理人執行、公眾監督”的破產管理體系。全面推行知識產權侵權懲罰性賠償制度，出臺首個加強數字經濟知識產權保護的實施意見，探索知識產權證據制度改革，完善技術事實查明機制，建立懲罰性賠償機制，探索在專利案件中實施“先行判決+ 臨時禁令”。打造合規示范區，推出企業刑事合規“五個一”工作模式，探索實行“行業自治+ 行業合規”和“刑事從寬處理+ 行政從寬處罰”雙重激勵機制。打造國際區際商事爭議解決中心，拓寬涉外涉港澳臺非訴糾紛解決路徑。

四是升級法律服務助力企業行穩致遠。實施“民營企業法務提升計劃”，在全國首發《民營企業法務指南》。成立國內首家針對創客群體提供全生命周期、一站式法律服務的創客法律服務中心，打造全國首部專為創客量身定制的《深圳創客法務指引》。搭建專利成果轉化服務平臺，成立知識產權服務中心。推動在市、區公共法律服務中心開通高層次人才法律服務“綠色通道”。全面推進公共法律服務進園區，協同整合律師、公證、仲裁等資源為企業提供“一站式”法律服務。推進制定國內首個企業合規建設地方標準，為企業合規建設提供標準化指引。引進外國和港澳高端律所在前海設立代表機構，上線全國首個“一帶一路”法治地圖，為“出海”企業提供涉外法律服務。

（二）薄弱環節

深圳聚焦開放創新和以法興業，城市吸引力、創新力、競爭力持續提升。但隨著社會經濟結構的復雜化與多元化、新興行業的不斷興起，以及與國際經濟發展的逐步融合，深圳的法治化營商環境建設也面臨一些問題。

第一，立法的前瞻性和協同性需進一步加強。一是重點領域立法亟需加強。法治化營商環境建設要協調好創新創業與制度創新的關系，有效應對新興產業的引入對監管和保障提出的新要求。深圳企業在數字經濟、生物醫療等領域已面臨一些制度障礙，需要率先突破。二是營商政策的系統性、連續性有待加強。以互聯網金融行業為例，前期發展良莠不齊，在出現問題后，各項整治政策接踵而至，極大地加重了互聯網金融企業的負擔，使不少合規企業也難以為繼。三是缺乏統一的法治化營商環境指標體系，沒有形成整體的評價標準和全面的營商規范體系。四是粵港澳大灣區規則銜接和機制對接還需更多授權和進一步分領域推進。

第二，政府部門需進一步協同配合。一是不同部門間的業務標準不統一。以審批制度為例，由于數據權屬關系不明確、溝通機制不完善、監管方式不全面等，致使各部門普遍存在不愿共享的心理，產生了并聯審批的可操作性低、數據難以有效利用等問題。在知識產權保護方面，行政部門和司法部門呈現“雙軌制”模式，造成標準多樣化、機構重疊化，降低了知識產權保護的銜接度。二是信用信息歸集不完善，共享渠道不暢通，導致以信用為核心的監管難以大規模推廣應用。三是政府公共數據開放度不高，數據公開范圍窄，頻率緩慢，社會成員獲取難度比較大，缺乏與民眾的良性互動。同時，公開數據的經濟價值未被充分挖掘，資源利用率低。

第三，司法資源供給不足。一是司法審判過程冗長、效率不高，因訴訟拖延影響企業生產經營的現象仍然存在。以企業破產為例，不論是企業自身還是債權人在申請破產清算或重整時，依然存在立案難、時限長、配套制度不健全等問題。二是生效裁判“執行難”問題依然嚴峻，勝訴一方當事人的合法權益難以得到充分保障。三是深圳與外地司法機關在信息資源共享、調查取證、強制執行等環節的聯動工作機制缺位，區域司法壁壘明顯。四是涉外商事判決的執行力較弱，司法過程中對外商投資管理制度和規范的適用水平比較低。五是智慧司法推進過程中，面臨著數據庫相對封閉、復合型人才短缺等問題。

第四，多元化糾紛解決機制亟待優化。一是調解前置程序執行不力，目前很多法院已經通過制定調解分流工作方案，推進繁簡分流工作，但尚未形成明確具體的審查標準，造成大量案件調解未果后又流向法院，不僅降低了糾紛解決效率，也增加了當事人的負擔。二是司法確認制度仍需完善。司法確認制度增強了調解協議的執行力，但目前司法確認制度的應用范圍很窄，間接影響了當事人對爭議解決方式的選擇自由，也無法實現爭議解決途徑的有效分流。三是缺少正向激勵機制。在目前的工作考核中，還沒有將多元化糾紛解決機制建設的情況納入評價范圍，或者占比很低，將無法對參與主體形成積極的正向激勵。

四、深圳進一步優化法治化營商環境的路徑探索

市場經濟本質上是法治經濟[10]，法治充分保障了經濟發展的便利性、穩定性和可持續性。完善的法治可以對多元主體間的利益沖突進行協調，并對其利益需求進行整合，進而減少了多元主體之間的無序博弈產生的各種成本。換言之，交易成本降低的因素可歸因于法治化[11]。因此，深圳應立足于有為政府和有效市場的共同推進，聚焦“提質升級”，從社會需求、市場目標、實踐要求出發，圍繞提供高效便民政務服務、完善商業糾紛解決機制、優化政企關系、促進市場良性競爭等方面，積極推動實現政策制度的科學性、政務服務的有效性、資源要素的流動性、市場競爭的公平性，進一步優化法治化營商環境建設的制度供給和路徑依賴。

第一，堅持改革創新，積極承擔為國家“試制度”的責任，進一步增強法治化營商環境建設的主動性、協同性。優化營商環境是一項長期性、系統性工程，重點在于根據市場主體需求，馳而不息推進改革，以積極主動的深層次改革舉措破除市場阻礙、激發市場活力，以法治引領改革行為、降低改革成本、鞏固改革成果。首先，應積極對接市場需求，堅持產業政策的存量清理和增量把關，廢止妨礙公平競爭的制度規定，積極推進產業政策普惠化，促進科技、資金、勞動力等要素合理流動，形成鼓勵和保護創業創新、科技創新的營商氛圍。其次，以建設法治政府、誠信政府、服務型政府為抓手，加快推進簡政放權、放管結合等改革，進一步理順市場和政府的關系，深入解決政府直接干預資源配置、管得過多過細以及職能越位或缺位等現象，推進建立以負面清單管理為核心的市場投資制度、以貿易便利化為重點的市場監管制度、以優化產業布局為主的開放創新制度。

第二，堅持科學立法，推動經濟特區立法實現“單兵推進”和“系統集成”有機結合，進一步推動營商環境建設體系化、系統化。改革與法治猶如車之兩輪、鳥之兩翼。對于深圳而言，在立法方面必須用足用好經濟特區立法權，主動靠前、積極作為，充分發揮高質量立法對高水平營商環境的引領、保障和推動作用。首先，深圳應直面近年來營商環境建設中出現的新情況新問題新挑戰，既著眼全局，由點及面成體系開展立法，突出調研論證等環節，整體鋪就一張優化營商環境的“法治拼圖”；又突出重點，聚焦高水平改革開放、產業創新發展、資源要素配置、現代城市治理等重點領域和關鍵環節出臺專門法規，靶向解決涉企權益保障的“難點”“痛點”問題。其次，更加注重立法與實際市情特點的相適性，深入論證立法需求項目必要性、可行性，堅持立法質量與效率并進并重，不搞超前立法、復制立法、脫離實際的立法，動態調整法治保障需求事項清單，不追求通過一項單純法規解決所有問題，因地制宜、循序漸進，給相關企業滿足新的政策要求留下必要的過渡期。再次，加強法規規章的“立改廢釋”。綜合運用體系思維、類型思維、融貫思維，結合當前營商環境發展遇到的問題以及因形勢變化而不適應的法規規章，深入推進“立改廢釋”，使各項制度更具針對性、可操作性，并同步優化立法后評估機制，建構合理的評估指標體系，逐步構建起多層次、立體化、符合市場經濟發展規律的營商環境制度體系。

第三，堅持用戶導向，以實實在在的市場感受度和市場活力度為評價標準，為中小企業提供更加精準高效的優質法律服務。中小企業是深圳經濟增長的重要動力和經濟韌性的重要基礎。以企業為中心的微觀營商環境，本質上就是企業在市場活動中所感知的一系列由規則、程序、機制等構成的法治環境[12]。深圳要細化落實國家和省支持中小企業發展的政策，最大限度縮短時滯、清除堵點，促進政策紅利充分釋放，讓市場主體尤其是中小企業早受益。首先，持續深入挖掘政策潛力，全面梳理、用好用足已出臺的幫扶市場主體紓困、穩崗拓崗等政策措施，進一步清理在市場準入、政府采購、招投標等領域的隱性壁壘，積極回應市場主體需求。其次，進一步優化包容審慎監管，依據行業部門特征和發展階段不同，動態調整監管措施，推進企業合法合規經營。克服選擇性執法與運動式治理，進一步完善對中小企業的執法內容、執法能力和執法責任。第三，加大對中小企業在人才招聘、研發投入、轉型升級等方面的引導和服務政策研究，健全知識產權服務體系與維權機制，關注新興科技在幫助中小企業優化管理方式、創新商業模式等方面的作用，為新經濟新業態的成長提供土壤。

第四，堅持優化司法保障功能，有效回應市場主體發展法律問題，強化司法救濟的公平性、有效性。公正、高效、權威的司法能夠有效化解民商事糾紛，平等保護各類市場主體。深圳應不斷探索體制機制創新，在訴前、訴中和訴后各個環節發力。一是司法機關在案件審理和法律適用過程中，要全面貫徹平等保護原則，不僅保護不同行業市場主體的訴訟權利，也積極推進不同所有制主體的法律地位實現平等。二是在辦案時要正確區分一般的經濟違法行為與經濟犯罪行為的界限，堅決防止將市場主體的民事侵權責任和行政違法責任定性為刑事責任。針對市場主體在經營中存在的高危行為和容易引起訴訟的重點環節，及時提供司法建議或檢察建議，加強風險防范。三是全面推行司法公開。司法公開是提升司法公信力的重要途徑，不斷拓寬司法公開的渠道并突出時效性，有利于市場主體全面監督司法權運行[13]。因公共利益發展或政策調整等事由需要市場主體進行配合的，應依法支持市場主體的補償請求。四是完善調解、仲裁、訴訟有機銜接的多元糾紛解決機制，形成“非訴解紛在前、多方主體協同”的多元糾紛解決體系，加大對矛盾糾紛引導端和疏導端的制度供給，從源頭上減少訴訟增量。

第五，堅持國際視野，緊蹤國際科技發展和產業布局調整新趨勢，建立與國際規則接軌的營商環境規劃體系。在經濟全球化背景下，關注跨境制度規定和差異問題，進一步推動制度開放與融合，促進外商投資、跨境貿易等國際商事規則對接至關重要。一是深圳要進一步暢通資本、人才等傳統生產要素流通機制，同時推動數字資產、數字金融等創新要素跨境流動，向經濟發展的新興領域延伸，積極適應產業融合發展、業態模式改革等新需求。二是積極打造國際法律服務園，匯聚各類法律服務機構、窗口，構建“一站式”“集約化”法律咨詢、服務辦理和糾紛化解平臺，全力推進國際法律服務中心、仲裁中心、爭議解決中心建設，更好發揮制度創新與法律服務相結合的集成作用。三是健全外商投資企業權益保護機制，為其提供充分的政策指引、投資規范、訴訟協調等服務，以規則保障外資企業等市場主體地位平等。

第六，堅持以人為本，進一步加大人才培養力度，建設專業水平卓越的高素質人才隊伍。司法隊伍是營商環境法治化建設的主要力量，德才兼備的高素質法治隊伍可以為營商環境法治化進程提供強大可靠的人才保障[14]。一是加強復合型人才培養。圍繞先行示范區建設和綜合性國家科學中心等重點任務，以及高水平建設人工智能、網絡空間科學與技術、生命信息與生物醫藥實驗室等重大創新載體需求，進一步優化院系和學科設置，重視多學科知識的培訓以及多元化思維的培養。二是加強法治實踐型人才培養。智慧法治并非是互聯網信息技術與法治工作的簡單疊加，其有效推進很大程度上取決于人才對技術、需求等內容的綜合認知。因此，要推動深圳高校、科研機構與行業協會、企業、律師事務所等開展更加緊密的合作，充分形成技術優勢和人才優勢的融合。三是優化國際法律服務人才引進制度。支持專職法律服務人才參加境內外非學歷培訓，支持具有國際視野、通曉國際規則的法律服務人才參與國際組織合作或到有關國際組織交流、任職，鼓勵法律服務人才參與國際規則、標準的制定和談判，在國際事務中培養和鍛煉涉外能力。

第七，堅持與時俱進，主動適應數字時代要求，積極推進數字化轉型。隨著大數據、人工智能、區塊鏈等信息技術的日新月異，互聯網降低了各類主體參與營商環境建設的信息成本和溝通成本，也為法治化營商環境建設提供了充足的數字化轉型支撐。因此，深圳要率先完善數據產權制度，對各行業數據進行分類分級，采取多樣化的安全防護策略。一是加快構建數字營商環境法規制度體系，深化數字營商環境構建中的公共數據開放共享，提升數字經濟相關法律法規和標準的融合應用。二是積極運用數字技術對政府治理方式、流程、手段、工具進行全方位、系統性重塑，運用大數據、人工智能等技術手段促進依法行政，全面加強各級政府部門線上線下一體化公共服務水平，實現公共服務普惠便利化。三是加強外部數據有效運用，充分運用大數據科學分析企業運行特點和實際訴求，主動聚焦分析難點、痛點問題，精確傳遞至相關部門，細化量化服務舉措，開展個性化、差異化服務，打造先行示范的“互聯網+政務服務”體系。四是推動大數據、區塊鏈等新興科技與法治業務融合，推進智慧審判、智慧執行，完善在線訴訟、在線調解，提高司法產品質量與司法服務能力，不斷拓展司法為民的深度與廣度。