地方國企改革的突破口

王健忠

以“管資本”為主的異地國資控股本地企業要做到“控股”而非謀求“控制”，應以戰略管控為主，輔之以成本預算和外部審計等監督方式，經營決策的主導權依然在本地企業，這能在較大程度上激發本地企業的能動性和企業家才能

地方國有企業改革的重點是不斷完善中國特色的現代企業制度，其中處理好地方政府與國有企業的關系是重中之重。改革的思路是在地方政府與國有企業之間建立“隔離帶”，避免地方政府對國有企業的直接干預。改革實踐中發現，異地國資控股可以較好地起到地方政府與國有企業之間“隔離帶”的作用，能有效避免地方政府的不當干預。更重要的是，異地國資要做到“控股”而非“控制”，在合理監督的基礎上提升地方國企的決策自主性和能動性，極大限度地發揮企業家才能。

勿將“隔離帶”變為“傳導帶”

國有企業改革可以簡單理解為在合理監管的基礎上極大限度地提升國有企業活力與效率的過程，因此應重點解決國資監管、國有企業活力與效率提升兩大核心問題。解決這兩個核心問題的關鍵，是要避免地方政府對國有企業的不當干預，一個改革思路是在國有企業與地方政府之間建立“隔離帶”。在加強國資監管并以“管資本”為主的改革背景下，通過建立地方國有投資運營平臺控股地方國有企業，來替代國資委對國有企業“人、事以及資本”的直接管控，可以起到“隔離帶”的作用。不可否認，理論上這種方式可以避免政府對國有企業的直接干預，然而改革實踐卻并非如此簡單。有些地方雖然成立了國有持股平臺（或集團公司）控股國有子企業，但是持股平臺或者集團公司卻加強了對控股子公司的管控，大部分控股子公司并沒有獨立的人事和財務權，經營決策的大部分事項仍需要控股母公司審批；持股平臺公司背后依然是政府意志，公司治理機制依然偏重行政化治理，“隔離帶”沒有實現卻又多了一條“傳導帶”。這種情況下，即便是成立了國有持股平臺，也難以實現從“管企業”向“管資本”的轉型，反而加強了地方政府對國有企業經營決策的干預程度，對國有融資平臺型企業而言則有過之而無不及。

對地方國有企業自身而言，通過異地國資運營平臺公司控股本地企業，實現股權多元化，可以有效地解決“隔離帶”異化為“傳導帶”的現象。一方面，股權關系上，地方政府絕對控股地方國有企業的關系改變，從法理上來看，地方政府已經沒有權利干預企業大多數決策事項，因此可以降低地方政府對國有企業的直接干預程度；另一方面，通過異地國有集團控股有利于引入新的公司治理機制，打破本地國有企業公司治理改革的路徑依賴，提升公司治理有效性。對地方政府而言，本地企業被外地國資控股，是否損失？根據屬地原則，國有企業的稅收與創造的GDP依然屬于本地。地方政府應該避免將地方國有企業演化為地方融資平臺，減少對國有企業干預，不斷激發國有企業領導人的企業家才能，這是政府治理能力現代化的重要體現。

一個異地國資控股的典型案例

東部某地級市自來水公司（以下簡稱自來水公司）是一個異地國資控股公益類國企的案例。在保證企業公益屬性的前提下，自來水公司通過引入異地國有資本優化了企業與地方政府關系，引入市場化機制提升了企業效率，拓展了企業發展空間。異地國資控股后，其公司治理可以從三個方面總結特點。

股權結構。公益性企業引入外部的國有資本控股，并不會導致企業的公益性屬性喪失。目前異地國有運營平臺持有自來水公司68%的股權，該地區城市建設發展投資集團有限公司持有32%的股權。從股權結構來看，作為控股股東的異地國資運營平臺公司持股68%，處于絕對控股股東的地位；地方國資委沒有直接控股自來水公司，而是通過地方國有資產運營平臺持股且股權比例只占有32%；因而，地方國資占有的股權比例達不到絕對控股，使得地方政府對自來水公司的干預程度比較低。

治理結構。在治理實踐中，自來水公司已經建立了較為完善的“兩會一層”。與其他地方國資系統控股的企業不同，自來水公司由總經理兼任黨委書記而非董事長兼任黨委書記，這是因為自來水公司的董事長在集團公司擔任總經理職務，并不在自來水公司坐班，自來水公司的日常經營決策由本公司總經理執行。在這種情況下，企業的日常經營決策并不會受到來自集團和大股東的干擾，企業可以充分調動自主性和能動性，能在很大程度上發揮經理人的企業家才能，提升企業的活力和效率。

以成本預算和外部審計為主的監督方式。異地控股股東是如何實現對自來水公司的監督呢？一方面是精細化的成本預算，因為自來水公司是公益性的國有企業，企業并沒有水的定價權（在相當長的時間內水價都是固定的），只能通過人員的精簡、效率的提升降低經營成本獲得利潤；另一方面是外部審計，通過第三方審計機構定期對公司財務進行審計，從實踐看，異地第三方審計機構對本地企業有更強的監督和威懾力。

上述改革舉措的落地實施，使得集團公司與自來水公司之間的責任邊界非常清晰，子公司能有較大的自主性和積極性。

地方國企改革突破口的可選項

引入異地國有資本可以作為地方國企改革的突破口。一些地區的國有產業龍頭企業的資金和技術實力較強，不論引入戰略投資者還是實施市場化運營機制的改革都相對容易。地方國有企業改革的難點在于平臺型企業。雖然一些平臺型企業聲明不再承擔政府融資職能，但由于平臺型企業一般都無明確的實體產業，還存在一定的債務，較難適應市場化的要求。即便有些平臺型企業具備獨立市場化的能力，由于地方政府仍需借助平臺型公司完成政府的相關項目，尤其是一些公益性國有投融資平臺公司承擔著城市基礎設施的融資、建設、維護等職能，二者的緊密關系使得地方政府不能甚至不愿與融資平臺公司進行實質剝離。在這種情況下，即便地方政府建立國有資本投資運營公司控股平臺型企業也只是形式上的，平臺企業的市場化運營也難以開展。因此，引入異地國有資本可以避免“隔離帶”變成“傳導帶”，從產權結構上劃清地方政府的邊界，增強國有企業經營獨立性。

異地國資運營平臺公司“控股”但不宜“控制”。異地國資進入后應該以“管資本”為主，只對控股企業進行戰略管控，并通過第三方審計、目標管控等方式監督。如果異地國資進入后不僅控股還要謀求控制，可能會造成地方企業和控股企業的控制權爭奪，容易引發新的矛盾。控股而不控制就使得控股股東主要以監督為主，負責戰略決策的批準，而經營決策則可以交給具有較高企業家才能的經營者，經營者的獨立性就會增強，在合理的監督下能更大程度地發揮企業家才能。另外，異地國資投資運營公司一般規模較大或者已經完成上市，有較好的國企市場化機制改革的經驗，可以借助異地國資的控股不斷健全、優化地方國有企業的體制機制。

政府治理能力現代化是國有企業改革成功的關鍵。從國有企業改革的歷史看，基本是政府為主導的改革。新時代國有企業改革中最重要的一點是建立中國特色的現代企業制度，這意味著國有企業的公司治理要從單純的行政治理向行政經濟融合型治理轉變，國有企業的能動性和獨立性將不斷增強。在以“管資本”為主的背景下，地方政府從職能定位上也需要從原有單純的管理職能向監督服務職能轉變，地方政府治理能力現代化就至關重要。從本質上講，地方國有企業改革的過程也是地方政府治理能力不斷提升的過程。

作者系經濟學博士，供職于聊城大學商學院