美國課后服務的運行機制、行動邏輯及啟示

于 洋

(湖北大學 師范學院(教育學院), 湖北 武漢 430062)

課后服務是紓解家長接送看管壓力,促進學生健康成長的重要舉措。如何提供高效且公平的課后服務,已成為各國共同面臨的難題。美國的課后服務起步較早,在19世紀后半葉,由宗教組織、社區組織、慈善機構等社會力量自愿發起課后服務,為放學后的兒童提供簡單看護。但在一個多世紀的發展過程中,課后服務暴露出很多問題。一方面,課后服務缺少系統的規劃和監管(1)Joseph L.Mahoney,“Afterschool Programs in America:Origins,Growth,Popularity,and Politics”,Journal of Youth Development,Vol.4,No.3,2009.,自發組織的課后服務機構流于形式,多數學生仍處于課后無人監管的狀態,早期性行為、暴力、吸毒、患孤獨癥和恐懼癥的學生比例居高不下(2)L.Long,T.Long,The Handbook for Latchkey Children and Their Parents:A Complete Guide for Latchkey Kids and Their Working Parents,New York:Arbor House Publishing Company,1983.。根據查爾斯·斯圖爾特·莫特基金會(Charles Stewart Mott Foundation)的調查,在1998年美國仍有500萬—700萬兒童課后未得到有效看管(3)Charles Stewart Mott Foundation,“Poll Finds Overwhelming Support for Afterschool Enrichment Programs to Keep Kids Safe and Smart”,http://www.mott.org/special_report/sr_press_release.htm,2022-05-16.。另一方面,課后項目的公益性不足,難以滿足弱勢群體的需求。由于缺乏針對弱勢群體的保障機制,低收入家庭、經濟欠發達地區、有色人種和殘疾兒童的課后受教育權一直處于邊緣地帶。在1993年美國公共機構的課后服務項目僅有49%服務于低收入家庭兒童,只有不到10%的私人項目服務于殘疾兒童、移民兒童以及無家可歸的兒童(4)Patricia S.Seppanen,John M.Love,et al,“National Study of Before &After School Programs:Final Report”,https://files.eric.ed.gov/fulltext/ED356043.pdf,2022-05-16.。此外,美國作為世界移民大國,一些拉美裔、非洲裔以及少數裔族的學生面臨語言障礙和文化認同問題,由于缺少專門針對特殊學生群體的干預和輔導計劃,這些學生只能被迫接受常規項目(5)Patricia S.Seppanen,John M.Love,et al,“National Study of Before &After School Programs:Final Report”.。

20世紀90年代,美國聯邦政府將課后服務列為公共教育系統的重要組成部分,開始參與課后服務的統籌規劃,重點調整課后服務的運行機制。改革之后的美國課后服務在降低青少年犯罪率、提高學業成績和彌補兒童社會情感方面取得了顯著成效。2006年,一項針對問題學生群體的調查顯示,由于參與了課后服務,破壞公物和偷竊的人數減少了2/3,具有暴力行為、攜帶隱蔽武器、被捕的人數減少了1/2,違反學校紀律、停學和開除的人數減少了1/3(6)Fight Crime:Invest in Kids California,“After-School Programs Can Prevent Crime”,https://sedn.senate.ca.gov/sites/sedn.senate.ca.gov/files/2pgr_-_as_2015.pdf,2022-05-16.。美國教育部下設的21世紀社區學習中心(21st Century Community Learning Center)2018—2019年度報告顯示,因參與課后服務,47.6%的學生提高了數學成績,47.7%的學生提高了英語成績,26%的學生提高了閱讀成績(7)U.S. Department of Education Office of Elementary and Secondary Education 21st Century Community Learning Centers,“Overview of the Nita M.Lowey 21st Century Learning Centers(21st CCLC)Annual Performance Data:2018-2019”,2020-03-12,https://oese.ed.gov/files/2020/03/18-19_apr_21st_cclc_2020_03_12_clean-002-003.pdf,2022-05-16.。2020年,一項課后服務調查顯示,96%的父母認為課后服務能夠幫助孩子發展社會情感技能,73%的父母認為課后服務能夠幫助孩子作出負責任的決定(8)Afterschool Alliance,“America After 3PM:Demand Grows,Opportunity Shrinks”,2020-12-08,http://afterschoolalliance.org/documents/AA3PM-2020/AA3PM-National-Report.pdf,2022-05-16.。

2017年,我國教育部發布了《關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》,多地在義務教育課后服務的創新舉措和典型經驗方面取得了階段性的進展和成果。但是,課后服務在充分挖掘各方潛力和優勢方面、在形成以學校為主的多元協調聯動系統方面,還存在一些政策設計、保障機制的障礙(9)周洪宇、王會波:《中小學課后服務功能如何優化——基于系統論視角》,《現代教育管理》2022年第8期。。例如,由于我國課后服務目前實行的是“國務院領導,省級統籌規劃,縣級為主”的管理體制,處于末端的縣域政府既要響應和執行各級政府部門的倡議,又面臨著責任與權力、財力不匹配的困境。因而,地方政府常以“權宜性治理”為行動邏輯,學校在課后服務實施過程中常出現“重策略而輕規則”、“重硬指標而輕軟指標”和“重短期而輕長遠”的問題(10)張冰、程天君:《權宜性執行:學校課后服務的實踐邏輯》,《教育發展研究》2021年第Z2期。。此外,我國社會組織參與課后服務治理尚處于探索階段,治理體系不完善、權責不明晰等問題依然存在,課后服務治理水平還有很大的提升空間。本文力圖通過對美國課后服務運行機制的探討,總結其治理改革經驗,厘清其所遵循的深層邏輯,進而為優化我國課后服務治理提供可能的借鑒。

一、美國課后服務的運行機制

20世紀90年代,美國聯邦政府牽頭進行了一系列課后服務運行機制改革,從戰略統籌規劃、協同治理實施、數據監控反饋、弱勢群體補償等方面全面提升課后服務質量。

(一)戰略統籌規劃機制

從表面上看,美國是分權制國家,課后教育主要由州和地方政府負責。但是,美國聯邦政府卻像“一只看不見的手”,從財政預算、立法跟進和循證監督等方面調控課后服務的整體運作,保障其優先性。美國聯邦政府通過國家立法將課后服務預算編列到財政預算體系中,并通過21世紀社區學習中心監管各地課后服務實施。

第一,美國聯邦政府通過財政撥款對課后服務全局進行宏觀決策。美國為提升課后服務項目的供給能力,將課后服務的籌資渠道拓寬至聯邦政府撥款、州政府撥款、基金會、私人捐助以及家庭合理分擔。自20世紀90年代后期起,聯邦政府對21世紀社區學習中心的撥款額度總體呈上升趨勢,由圖1可見,2022年撥款金額是2000年的3.3倍。在拜登政府“學業補救”政策的倡導下,2023年聯邦財政預算增加2100萬美元至美國救援計劃(American Rescue Plan),主要用于提升學齡兒童課后服務項目的質量,增加學齡兒童的準入機會(11)E.Peterson,“Biden Administration Releases FY 2023 Budget Proposal,Increases Afterschool Funding”,2022-03-28,https://www.afterschoolalliance.org/afterschoolsnack/Biden-administration-releases-FY-2023-budget-proposal_03-28-2022.cfm,2022-05-16.。這一趨勢反映了美國聯邦政府對課后服務領域的重視。

(圖1) 1998—2022年美國聯邦政府對21世紀社區學習中心的撥款資料來源:Afterschool Alliance,“21st CCLC is a Critical Source of Funding for Many Local After School and Summer Learning Programs”,http://www.afterschoolalliance.org/policy21stcclc.cfm,2023-03-01。

第二,美國聯邦政府通過立法支持課后服務,要求各州積極推進課后服務。1971年的《兒童全面發展法案》(Comprehensive Child Development Act)已將課后服務視為學生的基本福利。1998年,聯邦政府在教育部下設立21世紀社區學習中心,專門負責全國課后服務事務,并將其寫入《初等和中等教育法》(Elementary and Secondary Education Act)。該法案成為美國全面推進課后服務的法律基礎。2002年,布什政府頒布《不讓一個孩子掉隊法》(No Child Left Behind),是對《初等和中等教育法》的進一步修訂和強化。受該法案的影響,21世紀社區學習中心的管理工作從美國教育部轉移到各州教育委員會,自此,美國課后服務治理在全國范圍鋪開。2015年,奧巴馬政府頒布的《每個學生都成功法》(Every Student Succeeds Act)對《初等和中等教育法》第七次重新授權,首次將課后服務作為衡量學校辦學質量的指標之一。

第三,美國聯邦政府重視課后服務的過程監督,以循證干預的方式確保課后服務質量評價的科學性。為了激勵課后服務實施機構重視服務效果,基于實踐證據的評估就成為保證課后服務質量的重要抓手(12)National Commission,“National Commission on Social,Emotional,and Academic Development”,2019-03-15,https://www.aspeninstitute.org/programs/national-commission-on-social-emotional-and-academic-development/,2022-05-16.。聯邦政府認為,監督機制既能使國家各個教育戰略互相聯動,又能保證教育投入的有效性。21世紀社區學習中心負責全國課后服務實施情況的循證調查,通過績效問責的方式監督各課后服務實施機構的服務質量。美國教育部科學研究所每年也進行基于證據的課后服務循證調研,其調研結果為國家宏觀教育政策的制定提供決策咨詢(13)E.Peterson,“New Resource from Department of Education on Implementing Quality Afterschool and Summer Programs”,2022-08-16,http://www.afterschoolalliance.org/afterschoolSnack/New-resource-from-Department-of-Education-on-implementing_08-16-2022.cfm,2023-01-10.。此外,美國聯邦政府還將各地課后服務的績效作為來年對各州撥款的依據,以此調控和監管課后服務運行。

(二)協同治理實施機制

在推進課后服務具體實施方面,美國聯邦政府要求各州制定課后服務規劃,明確工作重心,采取因事分類的協同治理方式,最大限度地調動多方治理主體的積極性。

第一,制定地方課后服務規劃。在21世紀社區學習中心的指導下,各州可以依據當地實際頒布相應的課后服務政策,整體規劃本州課后服務。美國大多數州對課后服務實行州立法,設置專門用于課后服務的州預算。2019年,至少有27個州通過了本州課后服務預算法案,為課后服務正常運轉提供了資金保障(14)A.Fischer,“State and Federal Investments in Afterschool Programs”,2019-12-06,http://www.ncsl.org/research/education/state-and-federal-investments-in-afterschool-programs.aspx,2022-05-16.。在聯邦政府的戰略規劃和要求下,多州明確了課后服務的質量標準和工作重心。例如,費城致力于構建一個全市性的課后服務網,將投入、產出、效率、結果、服務滿意度作為衡量課后服務質量的基本指標(15)Managing Director’s Office,City of Philadelphia,“OST Strategic Plan 2018-2026”,2016-11-16,http://ost.phila.gov/wp-content/uploads/2017/05/111616-OST-Strategic-Plan_DRAFT-1.pdf,2022-05-16.。哥倫比亞特區制定了“2019—2022年課后服務規劃”,由課后服務委員會和課后服務辦公室提出三年工作重點和檢驗標準——資金和能力建設、質量、成果、協調與合作(16)Out of School Comission,“Commission on Out of School Time Grants and Youth Outcomes 2019-2022 Strategic Plan”,2019-08-08,https://learn24.dc.gov/sites/default/files/dc/sites/learn24/page_content/attachments/FINAL%20OST%20Strategic%20Plan.8.9.19.pdf,2022-05-16.。加利福尼亞州于2011年建立課外活動部,該部門于2019年發布了名為《加州拓展學習愿景》(Reaching a Vision of Expanded Learning in California)的規劃報告,明確了該地區課后服務利益相關者、規劃實施、過程審查與反饋的各項職能和要求(17)M.Mahmood,A.Price,et al.,“Reaching a Vision of Expanded Learning in California:Summary Brief:Creating the CDE After School Division Strategic Plan”,https://glenpricegroup.com/files/ASD%20strat%20planart%20072215ct2.pdf,2022-05-16.。

第二,增強課后服務實施機構的統籌協同,實現區域間資源共享。治理的本質是包括政府在內的公共機構、私人機構、公民團體以及公民個人等多元主體,以多種形式協調相互間利益或沖突,并采取聯合行動,以確保公共利益最大化的過程(18)俞可平:《治理和善治引論》,《馬克思主義與現實》1999年第5期。。基于提升課后服務普惠性和公益性的考慮,美國各地提高了公共機構(包括公立學校)在所有課后服務實施機構中的占比。由表1可見,在美國課后服務實施機構中,公立學校占實施機構總數的81.4%,是規模最大、最主要的實施機構,其服務的學生人數占總參與人數的86.7%。部分公立學校由于規模較小,不足以開設多樣的課后服務項目,聯合周圍幾所學校或依靠某一所規模較大的學校建立課后服務聯盟,成為美國課后服務的新形式。例如,普羅維登斯市為了整合資源,建立了普羅維登斯課后聯盟(Providence After School Alliance)。一方面,普羅維登斯課后聯盟利用城市現有特色資源和文化優勢,將豐富的學術內容、藝術、科學、體育等與課后服務課程緊密結合,為全市青少年提供高質量且可選擇的課后服務項目。另一方面,該聯盟開創了“校園間”課后服務資源共享模式,在學校之外的圖書館、博物館、藝術中心及社區開辟課后服務聚集區,為相鄰幾所學校的學生提供課后服務(19)Lauren J.Kotloff,Danijela Korom-Djakovic,“After Zones:Creating A Citywide System to Support and Sustain High-Quality After-School Programs”,2010-04-01,https://www.wallacefoundation.org/knowledge-center/Documents/Afterzones-Creating-Citywide-System-to-Support-and-Sustain-High-Quality-After-School-Programs.pdf,2022-05-16.。這一模式通過資源共享,將學校與社區、學校與學校聯系在一起,構成了課后服務的綜合校園,為青少年提供了更多的課程選擇權。美國通過課后服務資源“高地”輻射帶動資源“凹地”,擴大優質資源的覆蓋面,以達到資源共享和經驗互鑒。學校間的課后服務聯盟依據統一的質量標準,以質量排名的方式激發當地課后服務活力,防止邊緣社區課后服務的低效發展。

(表1) 2018—2019年美國課后服務實施機構及學生參與情況

第三,提供彈性化的課后服務運行模式范本。美國將課后服務的相關利益主體都納入到協同共治的框架之下,充分發揮各類資源優勢,形成扁平化治理的樣態。同時美國各城市一直尋找一種理想化的課后服務運行模式。2012年,在華萊士基金會(The Wallace Foundation)的倡議下,依據治理主體的不同,美國提供了三種課后服務運行模式供各州參考,分別是公共機構運行模式、非營利性機構運行模式和網絡化運行模式(20)Daniel Browne,“Growing Together,Learning Together:What Cities Have Discovered about Building Afterschool System”,2015-07-27,https://www.wallacefoundation.org/knowledge-center/Documents/Growing-Together-Learning-Together.pdf,2022-05-16.。公共機構運行模式能夠利用公共決策的優勢廣泛吸納社會資源,并通過公共機構領導人的威望實現高效決策;非營利性機構運行模式善于籌集基金會、社區及私人資金,規避因政策變動和領導人換屆造成的資金不穩定風險;多方協同的網絡化運行模式通過政府、學區、中介組織和公民共同管理課后服務事務,保障治理決策的高效透明。各州可以針對自己的實際情況選擇適合的運行模式,并依據州內政治環境和課后服務進展情況,在三種模式中進行轉化調整。

(三)數據監控反饋機制

針對課后服務組織機構分散、管理質量參差不齊以及地理區域跨度過大所導致的監管不力等問題,美國重視發揮數據監控的協同作用,通過建立龐大的數據系統進行需求搜集、精準規劃和成果共享,增強決策的科學性。2014年,華萊士基金會通過捐款和技術援助的方式創建了一個中央管理信息系統(Manage Information System,MIS),用于存儲課后服務數據,以滿足地方對課后服務進行戰略規劃、管理、質量評估和改進等方面的需求。

2014—2016年間,美國多個城市加入了MIS,為提升當地課后服務質量提供了有效信息。首先,城市課后服務相關主體需要描述他們在課后服務治理方面的經驗和挑戰,闡明使用MIS的目的。大多數城市都會選擇問責制、質量的持續改進、戰略規劃和優化管理等目標。其次,城市通過數據監控,向課后服務項目運營商和領導者提供參與者的情況分析,提取運行過程中的關鍵要素,幫助管理者依據數據反饋作出決策。在具體運行過程中,一些城市自主創建了新的數據監測系統,一些城市則與合作伙伴共享數據庫。最后,課后服務的領導者利用數據結果綜合評價當地兒童是否獲取了課后服務均等機會,并明確在項目設計方面的不足和差距。到2016年底,加入MIS的城市取得了多方面的顯著成效(見表2)。它們聯合建立了兒童參與課后服務的出勤率基準,絕大多數城市在兒童每日出勤率上提高了約10%。更重要的是,這些城市比那些沒有加入MIS的城市更早地制定了數據共享協議(21)J.Spielberger,J.Axelrod,et al.,“Using Data to Strengthen Afterschool Planning,Management,and Strategy:Lessons from Eight Cities”,https://www.chapinhall.org/wp-content/uploads/Using-data-to-strengthen-afterschool-planning-management-and-strategy.pdf,2022-05-16.。

(表2) 2014—2016年加入MIS的城市在問責制、戰略規劃、管理方面的成效

(四)弱勢群體補償機制

公共政策和教育政策是現代政府利用公共權力管理教育活動的基本手段,也是現代政府保障社會公平和教育公平的基本手段(22)劉復興:《教育公平是構建和諧社會的基本要求》,《中國教育報》2006年12月9日,第3版。。針對美國弱勢群體時常面臨教育資源獲取不足的困境,美國聯邦政府通過立法、財政傾斜和開展專項工作為弱勢群體提供學業補助。首先,在法律層面,《不讓一個孩子掉隊法》明確了“縮減差距,促進公平”的理念,指出美國面臨種族隔離、階層貧富分化加劇的危機。據此,美國聯邦政府擴大貧困兒童、有色人種、特殊兒童課后服務參與的機會(23)Andrew M.I.Lee,“What is No Child Left Behind(NCLB)?”,https://www.understood.org/en/articles/no-child-left-behind-nclb-what-you-need-to-know,2022-05-16.,以補償性的課后服務提高弱勢群體的學業表現。《每個孩子成功法》也關注弱勢群體學生的課后受教育機會,要求各州為弱勢群體學生增設各類有針對性的課后服務項目,讓超過100萬的弱勢群體學生獲取良好的課后服務。其次,在資金投入方面,聯邦政府為弱勢群體學生設立專項資金。例如,兒童保育發展基金(Child Care &Development Fund)為13歲以下的低收入家庭兒童提供保育幫扶,其中44%的資金用于5—13歲學齡兒童的課后服務和暑期拓展項目(24)Afterschool Alliance,“The Child Care Development Block Grant is a Major Source of Federal Funding for Afterschool Care for School-age Children with Working Parents”,2017-10-11,http://afterschoolalliance.org/Issue-School-Age-Child-Care.cfm,2022-05-16.。美國聯邦政府還通過發放代金券、項目補助金等方式降低低收入家庭在課后服務方面的支出成本。紐約等地則要求當課后服務預算緊張時,優先滿足生活貧困的青少年、英語學習困難者和接受國家補貼的兒童的課后服務,并將中小學課后服務項目資金的70%投入到這些群體的需求上(25)Daniel Browne,“Growing Together Learning Together:What Cities Have Discovered about Building Afterschool System”.。最后,為提高農村課后服務項目的可及性,美國教育部在教育資源薄弱的農村地區設立農村教育辦公室,通過完善農村教育基礎設施,整合當地資源,整體規劃農村課后服務。

二、美國課后服務的行動邏輯

美國課后服務運行機制立足解決基礎教育面臨的突出問題,努力體現教育的民主性,同時也反映出以結果為導向的思維方式。而受意識形態和政治文化傳統的影響,美國課后服務注重個體社會化的現實需求和國家利益,隱含著理性主義、實用主義與協同治理的行動邏輯。

(一)理性主義邏輯

教育治理上的理性主義具有鮮明的工具取向,行動者以能否實現治理效能為標準,尋求以最小投入獲取最大收益結果。美國歷屆政府都強調教育的產出績效,并將教育質量特別是學業評估結果作為衡量美國課后服務質量的核心指標。

在理性主義的邏輯下,“政策的成本收益計算成為治理評估的首要準則”(26)劉舒楊:《中國治理的現代性分析》,《國家現代化建設研究》2022年第5期。。一直以來,美國都以塑造有創造力和卓有成效的社會成員為教育指向。布什政府時期,美國教育部對21世紀社區學習中心進行績效評估,發現學生的學業成績沒有明顯改善,于是政府提議在2009年大幅削減課后服務項目資金,并用代金券計劃消極應對家長的課后服務需求。各州課后服務主管部門和民眾都質疑和反駁布什政府的這項提議,認為這會導致課后服務質量下降,高需求社區更難維持課后服務。同樣的事情在特朗普政府時期再次上演,但最終在課后聯盟和非政府組織的聯合努力下,保障了課后服務的公共財政撥款。拜登政府時期,聯邦政府意識到高質量的課后服務能夠彌補學生在疫情期間的學業損失,遂決定連續增加2022年和2023年的課后服務預算。不論是削減還是增加課后服務預算,美國聯邦政府都表現出明顯的效率至上的理性主義治理邏輯,即力圖通過提升課后服務質量補充正規教育,旨在培養21世紀的精英(27)Afterschool Alliance,“Federal Afterschool Policy”,http://www.afterschoolalliance.org/policyfederal.cfm,2022-05-16.,保持人才競爭優勢。

在國際教育聲譽的保全方面,美國聯邦政府意識到近年來國家教育系統的產出結果并沒有達到應有的水平。2000—2017年間,在經濟合作與發展組織(OECD)國家中,美國高等教育學位的獲得率從第5位下降至第10位,13歲學生的閱讀、數學、科學成績一直處于國際中等水平(28)S.Sargrad,“A Quality Education for Every Child”,2019-07-02,https://www.americanprogress.org/article/quality-education-every-child/,2022-05-16.。尤其是弱勢群體學生的學業成績進一步拉低了美國在諸如國際學生評估項目等上的國際排名。受理性主義的影響,美國力圖通過優化學科性課后服務,確保各州達到中小學教育責任制的總目標(3至8年級所有學生在閱讀、數學、科學方面必須達到“熟練”的州級年度目標),進而提升美國基礎教育在國際上的排名和影響力。同時,理性主義工具化的傾向促使“西方社會的公共管理與國家治理也逐漸成為政治精英的專屬事項”(29)劉舒楊:《中國治理的現代性分析》。。美國各級政府對課后教育問題解決的效果如何,直接關系到美國教育民主化能否順利進行,以及在黨派競爭中總統能夠多大程度爭取選民支持的“結果性利益”(30)S.Sargrad,“A Quality Education for Every Child”.。在這種理性主義思維下,教育治理的本義不再是人的主體性的價值高揚,而日漸成為少數人的統治工具。

(二)實用主義邏輯

為生活和現實服務是實用主義的宗旨。作為一種半官方哲學,實用主義已經“滲透在美國人的思維方式、理論觀念和政治主張當中”(31)佟德志:《美國政治中的實用主義》,《人民論壇》2014年第23期。。受歷史文化傳統的影響,美國課后服務遵循以杜威為代表的實用主義邏輯,即教育必須幫助兒童滿足他們的生理和社會需要。在實用主義的影響下,課后服務運行機制主要基于兩個原則:一是課后教育應該為兒童提供現實生活經驗,二是課后服務應該發揮現實的社會功能。

美國聯邦政府在統籌和改進課后服務時,看重學生社會情感的提升和適應現實生活的能力,目的是發展學生的社會性并促使其成功。根據實用主義的原則,美國意識到課后服務具有廣泛的育人功能,利用課后服務發展學生的生活和社會技能是一種實用科學。美國將課后學習的最終目標定位為人與環境和諧共存,培養社會需要的人,強調只有那些有利于兒童目前需要且能滿足社會生活的科目、活動和經驗才應納入課后服務教育中,只有打破過去成本低廉、疏于監管的課后服務管理樣態,提供更加豐富且高質量的文體娛樂類、社會教育類、綜合素質類、學業提高類、STEM 教育類以及社會情感類項目,才能提升學生解決當前生活問題的能力,滿足其個性化發展的需要(32)S.Sargrad,“A Quality Education for Every Child”.。

從社會發展需求的方面考慮,美國重視課后服務的社會功能和實用功能。在“民主”色彩的包裹下,美國的課后服務強調教育機會均等,注重最低限度的教育公平和向弱勢群體傾斜。一方面,擴大課后服務覆蓋面,避免學生在放學后發生不良行為,降低青少年犯罪率,在一定程度上起到了凈化社會風氣的作用。另一方面,利用課后服務縮小不同群體之間的教育差距,維護社會穩定。在美國,不同經濟背景和種族背景學生的學業成就差距較大,社會經濟地位較低的有色人種學生在學業上往往表現不佳,他們的學業獲得感較低,輟學率也相應較高(33)Adkins Ryann,“Academic Achievement Gap and After-School Programs:Implications for School Social Workers”,https://ir.stthomas.edu/ssw_mstrp/548/,2022-05-16.。美國充分發揮實用主義強調變革、靈活變通的優勢,依據社會需求對課后服務實踐進行動態調整,利用政策優勢對弱勢群體進行補償和傾斜,意在釋放課后服務的社會功能。

(三)協同治理邏輯

協同治理是應對國家系統性矛盾,解決分權化、碎片化等治理問題而產生的一種治理理念。協同治理注重多元主體相互協作、相互依存、共同行動,通過合理有序的治理結構,發揮整體功能并實現公共利益的最大化(34)袁利平、楊文杰:《全球教育治理的范式轉換與中國應對》,《湖南師范大學教育科學學報》2021年第6期。。協同治理是美國近年來課后服務運行機制的基本思路,也是美國力圖改變以往課后服務各相關利益主體分散管理局面的著力點。美國課后教育的直接責任者是各州政府,但是各州“各自為政”的管理無法改變不同地域、不同收入以及不同種族學生在獲得課后服務資源方面的巨大差距,也必然不會實現為每個學生提供高質量教育的目標。如果聯邦政府不推行強有力的課后服務統籌機制,州和地方學區就會繼續延續已經存在了幾代人的結構性不平等(35)S.Sargrad,“A Quality Education for Every Child”.。因此,美國針對不同州際課后服務發展水平的差距,設計了資源共享和數據系統協同機制。通過搜集、分析當地課后服務實施情況和需求,精準規劃區域課后服務項目,并利用數據共享機制構建治理網絡,集結優質資源,供區域間共同體學習借鑒。

此外,美國聯邦政府盡量盤活國家行為體和非國家行為體的資源,形成課后服務多元主體共治的格局,既利用經濟、立法、監督等手段進行戰略規劃和宏觀調控,又在提升公益性效果的同時向市場和社會開放,建立一種競爭、合作的治理機制,提升課后服務資源配置與供給效率。2022年,美國教育部宣布與課后聯盟、國家綜合中心(The National Comprehensive Center)、全國城市聯盟(The National League of Cities)、全國暑期學習協會(The National Summer Learning Association)和美國學校管理者聯合會(American Association of School Administrators)五個協調組織建立公私合作伙伴關系,共同推進“讓每個學生都參與計劃”(Engage Every Student Initiative),促進高質量的課后服務為所有學生提供學習和發展的關鍵機會(36)E.Peterson,“New Resource from Department of Education on Implementing Quality Afterschool and Summer Programs”.。

三、對我國課后服務治理的啟示

在理性主義、實用主義和協同治理的行動邏輯下,美國課后服務運行機制迎合了各相關利益主體的訴求,成為很多國家課后服務治理的范本。相比較而言,我國課后服務才剛剛起步,在借鑒美國課后服務成功經驗時,要明確我國課后服務必須回應和解決的現實問題,可以在頂層設計、供需關系、治理機制等方面進行進一步的改革。

(一)完善課后服務的頂層設計,統籌政策的制定和執行

高質量的課后服務需要以全面的規劃為先導。美國重視課后服務的系統戰略規劃,設立專門機構統籌執行,通過立法、財政、監督等手段保障實施,為我國“一校一案”的課后服務運行模式提供了改進思路。2017年,我國教育部發布的《關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》,要求各地中小學結合實際積極作為,發揮學校課后服務主渠道的作用,這是我國目前第一個關于課后服務的專門性、國家層面的政策文件。但是,我國課后服務一直被作為一項倡議性的活動,尚未將其以法律法規的形式在政策上加以確立,在課后服務的性質、各方權責、質量要求和兒童權益保障等方面尚待明確,缺失了推進課后服務強有力的制度依據(37)馬瑩:《中小學課后服務供給保障的制度建構》,《中國教育學刊》2022年第3期。。

一方面,各級政府和教育行政部門要提高認識,將課后服務作為關系國計民生的政治任務和一項系統工程看待。各地要做好課后服務的供需診斷和調查研究,對方案執行的可行性進行充分論證,對課后服務的難點、堵點和發展方向進行研判。另一方面,政府要制定課后服務質量國家標準,出臺明確各方權責的課后服務政策和具有可操作、可測量的地方標準及實施細則。隨著課后服務需求的增大,各級政府要明晰財政支出比例,落實課后服務經費保障和分配方案,以持續穩定的財政撥款支持公立中小學校成為課后服務的主要提供者,并結合本地實際建立多方參與的經費分擔和保障機制。政府還要承擔起激發課后服務各相關主體積極性,保障適齡兒童接受課后服務權益的主要責任,設立課后服務專管部門進行統籌和監測,提高課后服務決策的針對性和有效性。

(二)協調課后服務資源,平衡課后服務的“供給側”和學生發展的“需求側”

豐富且優質的課后服務資源決定著課后服務功能實現的范圍和水平。美國通過資源共享機制積極吸納多方利益相關者參與課后服務,在課后教育資源整合和運行模式上實現共享,并利用數據調查和反饋機制診斷適齡兒童和家庭的需求,打通了課后服務供求雙方,為我國建立健全課后服務的供給保障機制提供了豐富經驗。2021年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》,明確要求“提升學校課后服務水平,滿足學生多樣化需求”(38)中共中央辦公廳國務院:《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》,2021-07-24,http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.html,2022-05-16.。經過幾年的努力,我國課后服務正在從“全覆蓋”走向“高質量覆蓋”,但是,現階段的課后服務仍然存在對學校資源依賴性過大、社會資源吸納和調配能力不足,供給內容和形式單一、課程開設難以滿足學生需求等問題。要破解這些難題,“迫切需要從課后服務的需求端和供給側兩方面下功夫”(39)辛濤:《立足供需改革破解課后服務難題》,《中國教育報》2021年12月3日,第2版。,以優質課后服務資源推進教育平權。

在“供給側”方面,要想突破單一學校主體的供給困境,各級政府和教育行政部門需要將課后服務的工作重心放在資源協調和整合上,建立并完善課后服務資源供給機制和管理保障機制。一是各地要結合地域文化統籌校際間、區域間課后教育資源,以課后服務聯盟的形式達成成果共享與經驗輻射,提升當地課后服務的核心競爭力。二是由于學校調動社會職能部門資源的能力有限,當地政府要主動承擔起校外教育資源吸納整合的協調職責,主動為學校搭建優質社會資源補充與供給的溝通橋梁,使符合條件的職能部門、社區、志愿者、社會購買服務,都可以作為課后服務的教師補充和課程資源。

在“需求側”方面,高質量的課后服務方案必須充分滿足核心利益相關者的現實訴求,引導各主體以學生全面發展為課程供給的目標。一是要做好適齡兒童和家庭的課后服務需求調查,各地需要明確課后教育資源供給的重點和方向,有條件的城市可以利用大數據信息技術收集供需信息,為課后服務提供決策支持。二是學校要增加適當的探究式和體驗式實踐課程、素養類課程、情感支持類課程等,釋放課后課程全面育人的潛能。三是課后服務要更好地保障弱勢家庭課后受教育的權利和需求,對貧困學生、留守兒童、進城務工人員隨遷子女等亟待服務的群體給予教育資源配置和課程上的傾斜,在農村地區積極引入優質在線課程,避免課后教育資源分配的“馬太效應”。

(三)建立多元協同的課后服務治理機制,增強家校社育人合力

協同治理導向下的課后服務建設可以增加學生課后受教育的機會,并促進課后服務質量的提升。在美國,多方協同的網絡化課后服務系統建設和運行模式引起了各地決策者的注意,有調查顯示,至少有77個主要城市已經制定了一種或者多種協同治理的策略來協調當地課后服務(40)Daniel Browne,“Growing Together Learning Together:What Cities Have Discovered about Building After School System”.。我國的課后服務是義務教育的延伸,其準公共服務產品的屬性決定了高質量的課后服務必須形成政府主導、學校實施、家庭自主選擇、社會參與的權責機制和協同發展模式。

為了防止課后服務形式化、碎片化的機械推行,一是各地政府要因地制宜地構建各主體協同合作的治理機制,包括明確共同發展愿景和協同行動計劃,明晰組織領導機構和執行機構分工。教育行政部門要做好動態監管,創新課后服務管理機制,對引入學校的課后服務機構,建立基于優質資源甄別和質量評價的退出機制。二是各學校要打破一直以來只服從政府行政指令的“權宜式執行”思路,不能將課后服務的功能窄化為課后看管,要增強中小學課后服務育人功能的創新意識和責任擔當。學校要善于賦權增能,一方面,利用彈性工作制和風險共擔機制保障教師的合法權益,另一方面,運用激勵機制增強教師課程設計的學習力和創造力,激發教師自主開發優質課后服務資源的能動性。三是鼓勵專家學者、家長代表和具備資質的第三方機構積極參與課后服務課程研究和管理(41)周洪宇:《中小學課后服務功能如何優化》,《現代教育管理》2022年第8期。,構建家校社協同育人的課后服務良性治理生態。此外,中小學課后服務雖然是義務教育的延伸,但不具有義務教育的強制性特征。作為一種選擇性教育服務,家長有權自主選擇課后服務的供給方,并支付合理費用。同時,家長也要糾正對課后服務的“超值期待”和過度的教育焦慮。

需要指出的是,雖然美國的課后服務在系統規劃和運行機制方面為我們提供了一個可資借鑒的范例,但是,在自由主義市場經濟中,美國課后服務的運行機制體現了單向度的工具理性和實用主義的邏輯,這是科學“祛魅”和對經濟利益的盲目追求造成的。這種治理的底層邏輯拋棄了明確的意識形態和倫理原則,考慮問題的角度更容易從眼前利益出發,在實施過程中也暴露出很多問題。第一,在理性主義和效率唯上的思維方式下,美國將學業成績作為判定課后服務質量和聯邦政府資助與否的標準,課后服務受當局政治和財政變化影響嚴重。第二,存在教育的貧富差距隱患,加劇了精英主義風險。哈佛家庭研究項目(Harvard Family Research Project)對美國課后服務參與情況的預測發現,在獲得課后機會方面,中高收入家庭的孩子更有可能占據高質量、品類豐富的課后資源(42)Harvard Family Research Project,“Studying Contextual Predictors of Participation in Out-of-School Time Activities”,https://archive.globalfrp.org/evaluation/the-evaluation-exchange/issue-archive/complementary-learning/studying-contextual-predictors-of-participation-in-out-of-school-time-activities,2022-05-16.,而弱勢同齡人則只能參與輔導類項目。

習近平總書記多次強調,“必須多謀民生之利、多解民生之憂,在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義”(43)《習近平談治國理政》第3卷,北京:外文出版社,2020年,第18頁。。在我國,課后服務作為一種“共同利益”,理應以公正、公平和可持續發展為總體目標,以確保兒童接受優質教育的權利為基本原則。習近平總書記還指出,“現代化道路并沒有固定模式,適合自己的才是最好的,不能削足適履。每個國家自主探索符合本國國情的現代化道路的努力都應該受到尊重”(44)《習近平談治國理政》第4卷,北京:外文出版社,2022年,第427頁。。在課后服務治理方面,中國有著獨特的治理緣起和焦點問題。我國的課后服務是落實“雙減”政策的重要措施,目的是使教育回歸公益本位的同時提升教育質量。從某種程度上說,課后服務是嚴格控制資本過度涌入校外培訓,將教育權收歸學校,使義務教育徹底與資本操縱脫鉤的重要一環。我國課后服務自實施以來,注重發揮中央政府的決策優勢,集中力量扭轉教育資本裹挾,凈化社會育人環境,使教育回歸育人初心。在學習借鑒國外成功經驗的基礎上,我國要聚焦各地課后服務出現的新問題,用動態發展的眼光推進本土決策的科學化和民主化,完善決策信息和智力支持系統,全面提升課后服務質量。