上海加強漁業安全生產工作的調研報告

■施 忠 李 俊 周建敏

近年來，上海積極貫徹國家部委對漁業安全生產的部署和要求，加大監管力度，優化監管措施，完善監管體系，漁業安全生產形勢整體穩定，未出現較大及以上事故。但是，上海市漁業安全生產全鏈條工作仍存在一些不足，加之本市漁業正處于傳統向現代化轉型時期，對漁業安全生產監管也提出了更高的要求。

一、本市漁業安全生產現狀

（一）上海市漁業生產發展現狀

上海市擁有海岸線213 公里，海域面積達到9000 平方公里。根據《中國漁業統計年鑒》和《上海市統計年鑒》數據，可以看出上海漁業占上海經濟比重微小，且呈現持續下降趨勢。

1.上海漁業經濟產值水平較低，整體呈下降趨勢。2018－2020年，上海漁業經濟總產值分別為64.08 億元、58.39 億元、52.86 億元，排名全國20名左右，處于全國中游水平，以第一產業為主的漁業產值占比達90.37%，上海市漁業總產值占農業的比重，由2017年的19.95%下降到2020年的18.21%。隨著漁船、漁民、漁業資源的減少，預計未來漁業產值將繼續下降。

2.上海漁業水產品生產中養殖以淡水養殖為主，捕撈業以遠洋捕撈為主。2018－2020年上海漁業水產品生產總量分別為26.25 萬噸、28.03 萬噸、24.41 萬噸。以2020年數據為例，海洋捕撈16.4 萬噸（其中遠洋15.3 萬噸，近海1.1 萬噸，遠洋漁業占比超過了90%），淡水養殖8.34 萬噸。上海的養殖水產品中淡水養殖幾近100%，全市域內水產養殖面積19.17 萬畝，域外水產養殖面積8 萬畝。

3.上海漁民家庭收入穩步上升，但漁業從業人口呈下降趨勢。根據《中國漁業統計年鑒》，近年來，上海市漁民家庭收入呈現穩步上升的趨勢，2020年上海漁民家庭收入達到148574 元，在全國排名第3，僅次于天津和新疆，形成了穩步上升的趨勢。2018－2020年上海漁業從業人員由14125 人下降至12269 人。實地調研結果也顯示，上海漁民不斷減少，且仍從事捕撈的漁民中外地籍居多。

4.海洋漁船規模逐年縮小，崇明區漁船數量最多。最新數據顯示，上海市海洋漁船共193 艘，其中捕撈漁船174 艘，輔助漁船19 艘。主要分布在崇明區、浦東新區和奉賢區。其中，崇明區共有169 艘，占全市總數達87.6%。從近三年數據來看，上海市海洋漁船總量由227 艘下降至193 艘，漁船規模逐漸縮小。

此外，目前上海有漁港一處（橫沙一級漁港）、集中停泊點20 余處，主要集中在崇明區、浦東新區、奉賢區以及金山區。大部分漁船集中停泊點均設置視頻監控設備，與執法總隊應急中心實時相連，且隨著停泊點環境、設施逐步完善，漁業安全生產保障能力顯著提高。

（二）上海市漁業安全生產監管工作

近年來，將漁業安全生產監管保障工作細化為可操作的工作內容和具體措施，制定了一系列工作方案，理順“市、區、鎮、村、船”五級漁業安全工作職責體系，建立了“屬地管理、上下聯動、部門協同”的執法機制。

1.漁業安全總體可控，未發生較大安全事故。在各級政府和漁業主管部門的共同努力下，通過宣傳教育、培訓、港口檢查、海上執法、專項整治等工作，上海漁業安全生產形勢總體可控，但是漁業安全生產險情和事故仍時有發生。據中國漁政管理指揮系統數據顯示：自2018年起至2022年8月20日，上海市總計發生事故、險情76 起（事故22 起、險情54起），涉及漁業船舶82 艘次，導致漁業船員死亡6人、傷殘6 人，直接經濟損失818.9 萬元。在22 起事故中，工傷類事故12 起，主要是機械故障和操作不當；觸碰類事故9 起，主要是因為疲勞駕駛、值班疏于瞭望、航行不規范等原因導致碰撞或者擱淺。2019年至2022年9月底，上海漁業安全生產行政處罰共計82 次，其中“未按規定確保漁業船舶攜帶符合法定要求的證書”出現次數最多為44 次，其次為“未按規定標寫船名號、掛名牌”和“開航時未按規定保證漁業船舶符合最低配員標準”，分別為24 次和8 次。可以看出，事故、險情和行政處罰主要集中在機械操作不規范、漁船處于不適航狀態、船員未合規適任等方面。

2.漁業安全生產監管基本到位，實現全方位管理。一是開展各類專項行動。聚焦重點水域、重點對象、重點違法行為，開展了打擊長江刀鱭非法捕撈本市水域“清網”等各類專項執法行動，堅持查船必查安全。每年在全市范圍內開展為期三個月的漁業安全生產集中專項整治，對漁船脫檢脫管和船舶不適航、船員不適任，以及漁港水域安全、消防不到位等違法違規行為進行執法檢查。2022年開捕后開展為期一個月的海洋漁業安全生產執法月行動，對全市193 艘海洋漁船全覆蓋登臨檢查，對發現的69 艘存在安全隱患的漁船全部要求整改。二是加強宣傳教育培訓。在日常宣傳基礎上，堅持開展“6.16”漁業安全宣傳咨詢日、“安全生產月”和“安全生產萬里行”等活動，圍繞做好漁業安全生產培訓、漁港及漁船集中停泊點隱患排查等。開展商漁船防碰撞聯合宣傳教育、商漁船船長面對面、商漁船碰撞警示教育等活動，制作漁業安全生產宣傳教育視頻。充分利用網站、公眾號、短信、上農APP 等各類媒體平臺推送各類宣傳內容，開展水上執法程序和技巧培訓、漁業船舶船東船長安全等專題培訓班，其中專業執法培訓每年開展2－3 次集中培訓。三是加大信息化應用。已建成AIS 漁船自動識別避碰系統、衛星監控和通信系統、港口（碼頭）視頻監控系統和監控指揮中心，并依托上海市長江禁捕智能管控系統進行能級提升。配置執法記錄儀、數據采集工作站，全部漁政船更換北斗終端并接入海事衛星，加強高速執法艇配備，構建“人防+技防”監管體系。推動漁業安全執法裝備更新。通過對長江上海水域岸線進行實地勘察，綜合運用雷達感知、光電感知、高清攝像機等多元感知系統，推進長江禁捕智能化管控系統建設。

3.推進安全監管多方協作，建立長效監管機制。一是進行多方面協作。邀請應急管理、公安、海事、氣象等部門參與“6.16”漁業安全宣傳咨詢日活動，共同宣傳漁業安全、應急、保險等知識，提升漁民安全防范意識。與上海海事局等相關單位建立安全工作會商機制，防范商漁船碰撞和糾紛，探索建立多部門信息共享、聯防聯控、溝通協作機制。與相關單位開展聯合執法行動，加大對商漁船碰撞事故多發區、航行密集區的巡航檢查力度，查處不按規定保持航行值班、不正確顯示號燈號型等行為。開展跨地區協作，建立長三角地區長江禁漁水上聯合執法長效機制，包括協商會談、聯合執法、案件聯處等內容。執法總隊積極配合異地休漁漁船核查工作，并對上海市轄區內的外地漁船也做了相應的統計工作并與所屬船籍地溝通核實。二是建立長效機制。為加強對長江口及周邊港汊涉漁船舶的監管，建立長江口及周邊港汊涉漁問題線索排查長效工作機制，每月組織開展長江口及周邊港汊涉漁船舶排查，通過水上巡航、路上巡查，無人機、光電雷達相互協作的方式，對重點水域、漁船集中停泊點隱患進行摸排，發現一起整治一起，有力地促進了漁業安全工作。加強漁船進出港報告、漁獲物定點上岸等制度的宣傳，引導漁民積極自主填報，實現“管理+配合”的雙向正循環。實行《群眾漁船綜合保險》，不斷擴大保險范圍，提高漁業抗風險的能力，并積極推動漁業保險與船員職務證書掛鉤。疫情常態化期間持續發力，扛起漁業部門防疫責任，強化防控，探索“無接觸”執法。

二、本市漁業生產安全存在的主要問題

（一）漁船船齡較長，安全生產意識不足

1.部分漁船船齡較長，存在安全隱患。調研堡鎮、吳淞和蘆潮港三地，吳淞老舊捕撈和輔助船數量最多，12 艘船的船齡普遍達20年，另外兩地也均存在老舊漁船。隨著船齡增長，船體結構強度下降，故障率增加，安全事故發生的概率加大。

2.部分漁船存在疲勞作業現象，安全規范作業不到位。船東船長作為安全第一負責人，對安全生產還處于“你要我安全”的認知層次，存在一定僥幸心理。對漁船上漁撈設備、動力系統、通導終端等設施設備的檢測、維護、更新投入較少，例如滑輪、卸扣、傳動皮帶等易耗品的備品儲存不夠；動力系統（主機、齒輪箱、傳動軸）保養不仔細，活動部件（吊桿、卸扣、制動閥等）未及時維修保養更換，油料采購不講品質能省則省；通信導航船用終端年度檢測敷衍了事，救生筏對講機電池虧電、船舶定位不報位、誤報警等現象時有發生。

3.存在漁船長期租賃現象。長期以來，沿海各地因私下買賣、租賃或由其他關系形成“海洋漁船登記所有人和實際所有人、經營人不一致，船籍港與實際停靠點不一致”情形，以致船籍港所在地和實際經營地沒有或難以落實漁船管理措施，造成行政監管盲區，成為當前各地漁業安全生產的重大隱患。在調研過程中發現，上海存在部分漁船船東將漁船租賃給他人經營，主要為安徽籍經營人。但上海歷來重視對這些漁船的管理，所有漁船補給、停泊、生產都在上海管轄范圍內進行，尤其是臺風、冷空氣等惡劣天氣期間的船位報送登記，市區兩級主管部門都加強管控，不存在日常監管的缺失。

（二）漁民綜合素質普遍不高，安全生產意識淡薄

1.客觀上船員老齡化嚴重，無證上崗依然存在。漁業生產風險高、作業環境差、性價比低，年輕人從事漁業生產尤其是捕撈作業的少之又少。漁民法律意識淡薄、操作技能薄弱，即使是擁有豐富經驗的老船員也跟不上新發展。老漁民減少且雇工流動性又大，新船員經驗不足、素質不高。同時，雖然執法部門簽發的持證船員數量明顯高于作業漁民數量，但由于不少老一代漁民退出作業、漁業從業人員流動性大，實際生產作業中人證不符、無證上崗的現象依然存在，船員持證率有待提高。

2.部分漁民主觀上存在僥幸心理，安全意識不足。部分漁業從業人員安全生產意識淡薄，存在僥幸心理和麻痹思想。在海上作業時，部分漁民未嚴格遵守安全生產規章制度和操作規程，未能完全落實安全生產的各項保障措施。例如：不愿穿救生衣、不佩戴安全帽、霧航時不按規定開啟霧燈和施放霧號、不嚴格執行值班瞭望制度等。此外，伏季休漁結束后只有3 個半月的生產旺季，船東船長為增加效益，往往在海上將漁獲物銷售給漁運船，從而延長生產時間，船員休息無法保障，導致疲勞作業增加安全隱患。

（三）漁港、集中停泊點監管體系不健全，監管力度不足

1.集中停泊點設備配套不足，監督力度不夠。如在防汛防臺前檢查過程中發現，存在安全設施不齊、保養不力，漁港建設維護資金缺乏，防風避風能力較差等問題，不僅本身存在安全風險，對停靠的船舶無法滿足安全監管要求。同時，集中停泊點大多是排澇港或者航運通道，漁船、運輸船等混合使用，漁業、海事、水務、地方公安等部門管理職責互有交叉但也留有空白區域，涉及漁船集中停泊點的管理部門（單位）有區海塘所、水務局、水閘所、漁業村村委會代管、海事、港務監督部門等，集中停泊點也存在多頭管理、多頭不管的現象。

2.漁港監管存在盲區。在橫沙漁港，市級層面由上海市農業農村委執法總隊吳淞漁港監督站具體負責，崇明區僅在重要時間節點進駐橫沙漁港；同時，《崇明縣橫沙漁港港章（試行）》未及時更新。另一方面，漁船集中停泊點管理存在漏洞。此外，漁船進出漁港報告系統實際上使用頻率不高，存在監管灰色地帶。

（四）漁業服務體系不完善，安全生產保障不足

1.漁業生產產業鏈后端缺失。因環保達標、產業調整、船廠效益等原因，上海市已無漁船修造船廠。漁船檢修需要去臨近省市進行維修保養，成本高且不方便。

2.漁船檢驗檢查力度不夠。因機構改革從2019年開始漁業船舶檢驗職能已劃分至交通運輸部門。實際工作中各地的檢驗機構劃轉不盡相同，存在著省際間溝通協調問題，導致漁業執法部門失去較為重要的一個工作抓手。

3.船員培訓激勵不足。船員普遍素質不高，不少報考者答題考試不通過幾率較高，影響船員持證率，導致一部分船員無證上崗。同時，培訓補貼較少導致參訓者的積極性不高，除其本身存在僥幸心理外，如何提高漁業從業人員的能動性和培訓效果需要監管部門下功夫。

（五）安全監管環節不完備，安全監管力量不足

1.漁政執法裝備需要升級。執法船艇數量少、設備老化、保障不足，如內陸水域只有一個停泊碼頭，無法滿足多項執法任務需要；涉漁高速艇比執法船速度快，追截查獲非常困難；各類專項行動較多，執法資源有時難以平衡。雖然各區執法船艇更新改造，但與新形勢下的執法監管要求還存在一定差距。

2.部分漁業法律法規需更新。部分違法違規現象難以處理，在“三無”船舶的處置、利用摩托快艇非法捕撈、外省籍漁船停泊管理等方面存在不足。

3.部分監管責任仍需加強。漁業安全生產監管不僅涉及海事、公安、交通、應急等多部門協作，還涉及市、區、鎮、村等多層級協作，但本市漁業監管長期處于“市強區弱”的現狀，“屬地監管”得不到很好體現；而且各部門間因工作重心各有側重，部門協作效率還有待提升。“漁業安全生產責任書”對區級、鄉鎮漁業安全工作的考核考評體系尚未完善，責任壓力傳導不夠。雖省際聯動協作常有開展，但長三角協作機制還有待進一步深化落實。

三、本市加強漁業生產安全的對策建議

（一）提升安全意識，重塑安全生產理念

1.加強安全認識。雖然上海漁業體量小，但是漁業安全生產與社會穩定和漁民生活幸福感息息相關，也是鄉村振興的一部分。同時，由于漁業高風險屬性，若監管不到位容易發生較大安全事故。各級領導和單位需要堅決杜絕麻痹大意思想，提高對漁業安全生產工作的重視程度，定期開展專題會議，從嚴從實抓好海上安全生產工作，保證宣傳到位、培訓有效、預防為主、力度不減，將安全生產意識入腦入心。

2.轉變管理理念。漁業安全生產與漁民的生命財產安全息息相關，除監管、應急和事后處理工作外，漁民才是漁業安全生產的主體，如何提高安全意識和規范生產方式，一方面要加大監管力度，另一方面重點在于正確引導激勵。漁業主管部門要從傳統的“管理者”轉變成為“服務者”，站在船東漁民的角度，加大柔性執法，幫助漁民解決難題。建議長興島漁業公司設立服務點或增加服務內容，也可在江浙地區引進1 家漁業公司在上海設立服務點，向普通船舶開放維修檢查，由政府部門對維修檢查服務進行適度補貼。

3.優化培訓模式。對于經驗強但應考能力弱的船員，探索操作+面試的考試方式，通過者也可發放合格證書，提升漁業船員的持證率。加大培訓力度，以船東為召集人組織船員，相對固定船隊人員，在伏休期間定期開展集中參加漁業安全生產培訓，向參訓者頒發培訓證書，參與培訓后方可在開捕后上船，向船東發放培訓補貼，探索將該筆培訓費用納入高素質農民培育項目中。

（二）加強事前管理，夯實風險防范基石

1.加大設施投入。建議各區漁業主管部門排摸各自轄區內船舶集中停泊點的管理主體和職責內容，召集相關部門座談討論，制定統一的管理方案。根據即將新出臺的《沿海漁港建設標準》，向財政部門申請專項資金，加大對集中停泊點的安全設施設備配置，改善漁船停泊、漁政執法條件，實現規范化管理。加強漁業安全執法裝備投入，淘汰落后船舶、增加執法船艇，加快高速執法艇、無人機、大數據、人臉識別等新裝備、新技術的應用。加快老舊漁船整改和船上設備設施的更新，實現漁船安全生產信息系統通信終端設備配備全覆蓋，尤其是老舊漁船需要加強各項檢查。

2.加強宣講教育。結合安全宣傳月、宣傳日工作，分別制定不同宣傳主題和內容，開設參與板塊如安全知識競賽、有獎問答等，提高船員參與率，避免宣傳千篇一律達不到效果。設立積分卡，邀請船員充當宣傳志愿者，船員參加培訓、參與宣傳均可獲得相應積分，可兌換一定獎品。優化培訓方式，增加實操技能訓練培訓課程，采用生動、形象的授課方式提高船員的參與熱情和培訓效果。

3.優化監管機制。開設專題會討論執法熱點和難點，通過多部門多層級的協商明確具體事項的監管權限和工作規范，著手解決摩托快艇違規捕撈、外省船舶違規停靠等問題。設立漁業安全責任體系研究課題，成立課題組赴區鎮村調研，明晰漁港和漁船集中停泊點權屬關系，深入研究漁業安全責任落實情況，探索建立漁業安全考核指標體系，將相關責任部門納入考核，落實“屬地責任”。由農業農村委主要領導牽頭，召集各相關部門領導開展協調會，進一步協調各部門資源，建立更加有效的協作機制。組織調研隊伍赴江浙地區學習其優秀做法，深化省際協作，進一步落實長三角一體化協作機制。

（三）加強事中管理，提升風險處置能力

1.完善應急體系建設。加強與海事、公安等部門的協作配合，建立應急救援信息通報和共享機制，完善事故信息采集通報、應急指揮、任務部署和現場救援一體化應急網絡體系，提升對漁業安全生產事故快速應對處置能力。完善漁業安全生產和防災減災應急預案，制定聯合救援演練計劃，定期在崇明等地開展跨部門聯合演練，加強海上救援力量的配合度和默契度。

2.引導社會力量參與。建立、完善海上搜救獎勵和補償機制，引導更多的社會力量參與海上搜救，推動社會力量參與海上搜救工作的可持續發展。重視搜救志愿者隊伍的系統化培訓工作，制定菜單式課程和針對性培訓計劃，全面提高搜救志愿者隊伍專業化水平。完善政府采購第三方服務機制，在各專項行動中酌情引入第三方服務，增加人員數量，配備輔助船艇以及起網器械，提升整治效率。

3.加快建立漁業安全生產守信激勵和失信懲戒機制。對安全生產守信的船東船長，在漁船證書證件辦理、安全技能培訓考核、漁業保險費用補貼、柴油補貼等方面予以政策傾斜。對存在嚴重失信行為的船東船長，采取停航整改、公開曝光、經濟懲戒等措施，加大懲處力度。

（四）加強事后管理，扎實安全生產保障

1.加強部門協作。與檢察院、法院密切配合，加強案件溝通和信息共享。與海警部門加強合作，通過事故調查處理，總結經驗、摸清問題，推動加強漁業安全生產工作。加強與氣象、海洋環境監測部門的合作，完善漁業災害監測預警系統，建立災害監測預警信息共享機制。與安信農保合作，健全完善船員保險實名制，建立保險與營業安全生產掛鉤機制，健全完善業務政策和服務體系。漁船漁港監管系統與保險數據對接，將漁船進出漁港報告、漁船適航情況、漁業船員配備情況與漁船參保信息進行實時比對，提升漁船動態監管水平。

2.加強生產事故總結。針對近年來出現的海上漁業安全生產事故，及時總結事故產生原因，建立整改落實機制。對重大及典型事故提出的整改措施逐條評估，抓緊整改落實。對整改措施落實不力、風險問題整改不及時的現象，依法依規嚴肅問責。對商漁船碰撞等重大事件整理出應對細則，堅決通過總結問題發生原因，做好事故教訓吸取的方式，有效防范累積風險和新生風險。□