普惠金融發展的演進歷程、理論邏輯與中國實踐

李愛喜

黨的二十大報告提出把“完善農業支持保護制度,健全農村金融服務體系”作為“全面推進鄉村振興”的實現路徑,學界再次聚焦普惠金融,對普惠金融的研究進入了新階段。相關數據顯示,截至2021年年底,就農村而言,普惠金融還沒有達到“普惠”的程度,普惠型涉農貸款占總貸款余額的比重只有0.45%[1]。普惠金融發展中的管理成本較大,難以通過批量化生產以及流程再造形成科學的業務模式是制約普惠金融發展的重要因素[2-3]。因此,如何消除這些制約因素從而使普惠金融更有效地服務于鄉村振興和實體經濟是亟須解決的現實問題。當前,我國對于普惠金融的理論研究相對滯后,缺少對普惠金融的基礎性、抽象性、戰略性解讀[4],需要搭建一個完整的普惠金融基本理論框架,為構建具有中國特色的普惠金融發展模式提供理論支撐。在此背景下,對普惠金融的理論進行系統而深入的探索,以及對我國的普惠金融實踐進行重新評估并提供政策參考,具有重大的理論價值與現實意義。

因此,本文對普惠金融發展的理論邏輯進行研究,初步構建了一個較為完整的普惠金融理論框架。運用制度變遷理論闡述了普惠金融的演進歷程,從普惠金融的生成邏輯、運行機制、驅動因素和創新發展等四個維度系統闡述普惠金融的發展理論,深度剖析和評估普惠金融在我國發展的現狀及面臨的挑戰,并提出發展普惠金融的對策建議。

一、普惠金融實踐的演進歷程

研究普惠金融發展歷史有助于理解普惠金融的發展背景、內生動力、演進規律及發展趨勢等。文章基于發展經濟學的制度變遷理論,結合普惠金融演進的歷史邏輯及特點,來分析普惠金融的發展歷程,并把普惠金融發展分為三個階段。

(一)探索發展階段:小額信貸與微型金融的發展及普惠金融的初步形成

從全球來看,小額信貸產生的時間較早。18世紀70年代成立的“愛爾蘭貸款基金系統”向缺乏抵押品的貧困農戶提供小額貸款。19世紀,起源于德國的信貸合作社得到廣泛認可并在全球范圍內快速發展。20世紀50—70年代,在農業信貸補貼理論的導引下,一些國家建立了國有政策性銀行和農民合作社,并且向貧困農戶提供低息貸款。但如何實現扶貧與財務上的可持續動態均衡仍是早期小額信貸無法破解的難題。20世紀70年代初,尤努斯的孟加拉國格萊珉鄉村銀行小額信貸模式的成功標志著真正現代意義上的小額信貸的誕生。經過多年的探索與修正,形成了以格萊珉鄉村銀行和以印度尼西亞的人民銀行為代表的兩種成功小額信貸模式。隨著時間推移,兩種信貸模式日益融合,典型意義上的正規小額信貸開始規模化運行,在解除金融排斥、消除貧困、促進經濟發展和社會穩定等方面起到了“潤滑劑”的作用。20世紀90年代,小額信貸理論與實踐獲得縱深發展,其邊界不斷擴大,內涵更加豐富,微型金融的概念應運而生。相比于小額信貸,微型金融的產品和服務呈現綜合化發展趨勢,不僅包括貸款,還包括儲蓄、支付結算、匯兌等。從事微型金融的機構更加多樣化,主要有正規金融機構、半正規金融機構和非正規金融機構等三類金融機構。微型金融服務的對象更加多元化,不僅包括貧困的農戶,還包括低收入的其他人群及小微企業。

從國內來看,公益性小額信貸在我國的發展是一種“自下而上”的誘致性制度變遷過程。受到格萊珉鄉村銀行模式的啟發,1993年,中國小額信貸之父杜曉山教授在河北易縣建立了我國第一家小額信貸機構,開啟了中國公益性小額信貸時代。1996年,為配合千年扶貧攻堅計劃,由中國政府機構和當時的農業銀行負責運營的“政策性小額信貸扶貧項目”也快速發展起來。

正規金融機構全面介入小額信貸領域標志著我國進入微型金融的新時代,這個階段小額信貸完全是在政府推動下得到快速發展的,呈現出一種政府主導下的“自上而下”的強制性制度變遷特征。

(二)快速發展階段:普惠金融上升為世界各國的金融發展戰略并得到快速發展

2005年,聯合國首次提出“普惠金融”的概念就得到世界各國的廣泛認同。越來越多的政府官員、業界精英和研究人員認識到普惠金融對于消除貧困、促進經濟發展和實現包容性增長的重要性,普惠金融被許多國家提升為國家金融發展戰略。2008年,國際金融危機把普惠金融推到一個空前的高度,多個發展中國家組建普惠金融聯盟。2009年,發達國家創立了二十國集團普惠金融專家組(簡稱FIEG)。2010年,二十國集團在FIEG基礎上成立全球普惠金融合作伙伴組織(簡稱GPFI)來推動全球普惠金融工作。2014年世界銀行以《2014年全球金融發展報告:普惠金融》為主題,在全球范圍內探討普惠金融的理論和實踐。

自“普惠金融”概念提出以來,我國就將普惠金融的發展視為優化和升級經濟結構、進一步深化金融改革、化解社會深層次矛盾、促進社會公平與和諧發展的重大戰略選擇。“普惠金融”被認為是當前促進我國經濟金融“脫虛向實”,支持實體經濟發展的可行性解決方案,以及“鄉村振興戰略”的重要抓手。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》明確提出要發展普惠金融。2015年《政府工作報告》提出要大力發展普惠金融,同年12月國務院印發的《推進普惠金融發展規劃(2016—2020年)》中提出“政府引導,市場主導”的普惠金融發展原則。近年來,我國密集出臺了一系列促進普惠金融發展的具體而有效的政策,普惠金融在我國得到了前所未有的發展。這個階段普惠金融完全是在政府推動下得到快速發展的,呈現出一種政府主導下的“自上而下”的強制性制度變遷特征。

(三)創新性發展階段:互聯網普惠金融的誕生與數字普惠金融的創新發展

美國作為數字化普惠金融的先行者,金融科技是推動其數字化普惠金融發展的重要力量。早在20世紀80年代,美國就產生了互聯網銀行、互聯網券商和互聯網保險等新興業態。2005年,美國有了眾籌和互聯網金融點對點借貸平臺(簡稱P2P),大數據、機器學習和區塊鏈技術等也在數字化普惠金融領域得到廣泛應用。

2013年,余額寶上市并獲得巨大成功開啟了中國互聯網金融元年。經過十多年的發展,中國數字化普惠金融在全球獨領風騷,成為全球發展的標桿。目前,我國數字化普惠金融業務存在三種形態:一是傳統金融業務的互聯網化,如第三方支付、網絡支付、網絡保險和數字貨幣等。二是互聯網直接融資業務,如P2P網貸與眾籌等。三是傳統金融業務與金融科技結合衍生出的金融業務。數字化普惠金融機構主要有傳統的金融機構與新興互聯網金融公司兩種類型。中國網2016年1月22號的信息顯示,從當時的市場估值規模來看,螞蟻金服、陸金所、眾安保險、京東金融等獨角獸公司已成為數字金融領域的領跑者,跨入了互聯網金融第一陣營。

數字普惠金融可以通過數字技術為普惠金融的內在缺陷提供一種可能性克服方案,從而支持普惠金融發展。互聯網平臺(微信、支付寶、淘寶和京東等購物平臺)服務覆蓋廣泛化和客戶群體大眾化的特點可以緊緊黏住無數客戶進入“交易場景”,這樣,一是可以通過大數據進行風險評估,使風險管理數據化和結構化,提升風險控制能力和降低風險控制成本;二是在不見面的情況下獲得客戶和完成交易,大大降低獲客成本和交易成本;三是使交易變得簡單、快速和方便,大大提高交易可能性和降低交易成本。這些優勢極大地提升了普惠金融發展的可能性,為解決“最后一公里”難題提供了數據、技術和廉價成本支持。基于此,2016年的G20杭州峰會把數字化普惠金融置于空前高度,一致通過了《G20數字普惠金融高級原則》,用以指導各國的數字普惠金融實踐。數字化普惠金融能夠在我國得到如此迅猛發展得益于三個優勢,首先是技術優勢,其次是正規金融部門供給不足為其發展提供了市場和空間,最后是監管部門相對容忍為其發展提供了相對寬松的環境[5]。

從我國數字化普惠金融的發展可以看出,其發展首先是新興互聯網金融公司的主動創新,其次是傳統金融機構的迎頭追趕,最后是我國政府大力推動。三種力量依次作用與交互作用推動了我國數字化普惠金融快速發展。整個過程明顯呈現出一種“自下而上”誘致性制度變遷特征。

二、普惠金融發展的理論邏輯

本文通過對現有理論的梳理與歸納,結合普惠金融的演變歷程及其規律,初步構建一個較為完整的普惠金融理論框架,即從生成邏輯、運行機制、驅動因素和創新發展等四個維度較為系統地而深刻地闡述普惠金融理論。

(一)消除貧困與金融排斥是普惠金融生成的邏輯起點

消除貧困、社會排斥與金融排斥理論為普惠金融概念的提出提供了理論基礎。社會排斥是導致貧困的社會原因,而金融排斥是社會排斥的一個維度。如何解除金融排斥呢?包容性金融(普惠金融)作為一個對應的理念就應運而生。20世紀70年代,在歐洲重建過程中出現了“新貧困”現象,在研究此現象的過程中形成了社會排斥理論。貧困的“排斥說”理論認為,社會排斥是導致貧困的主要原因,社會排斥理論從社會制度與社會結構角度來考察貧困產生的根源。同樣,在金融市場也存在排斥現象。金融排斥是社會排斥的一種類型,弱勢階層由于天生的弱勢,被剝奪了其享受基本金融服務的權利,也不能共享金融發展帶來的紅利。金融排斥的對象是貧困群體,一方面,低收入和有限的消費能力制約他們對高利率的承受能力;另一方面,追求利潤最大化的金融機構在產品及目標客戶的市場定位中往往無法顧及這類群體,進一步加劇金融排斥現象。

為消除金融排斥,以金融排斥的治理為主線,形成了一系列的金融排斥治理理論,主要有小額信貸理論、微型金融理論、金融普惠理論和數字化普惠金融理論等。而在最初的研究和實踐階段,金融排斥的治理集中于小額信貸和微型金融上。消除金融排斥與金融普惠在理念上不謀而合,為后來普惠金融概念的產生提供了理論基礎。

(二)信息不對稱、信貸技術創新與普惠金融的運行機制

1.信息不對稱、履約機制與信貸技術是普惠金融運行的三大核心技術

在微型金融中比較著名的兩種信貸技術是德國的IPC模式(信貸員前臺決策)和淡馬錫信貸工廠模式(信貸流程分工及后臺決策),信貸技術不同所對應的信息對稱機制和履約機制也不同[8]。德國的IPC信貸模式屬于關系型貸款技術,前臺信貸員依靠借款人的“軟信息”及通過“碎片化”信息的數字化和結構化重塑“硬信息”等技術手段做出信貸決策,通過長期交往、互動與序貫博弈獲得借款人各類信息來實現信息對稱,其履約機制是違約人的未來交易機會和社會資本的喪失。淡馬錫信貸工廠模式屬于交易型貸款技術,后臺依靠借款人的財務報表、資產保值及信用評分等“硬信息”做出信貸決策,對應的信息解決機制是財務報表信息、抵押品信息和信用評分信息三類編碼化信息,對應的履約機制有法律法規、抵押品處置、失信懲罰和守約激勵三種契約執行機制。

除了基于個人信息的信貸技術以外,還有基于群組關系的團體聯保信貸技術。團體聯保貸款技術是以借款人的社會資本作為質押品,依靠擔保人的信息和借款人的社會資本信息來解決信息不對稱問題,以擔保人的關系壓力作為履約機制。

由于貧困或低收入群體和小微企業無法提供交易型信貸所需要的各類硬信息,因此難以生存于微型金融實踐。而關系型貸款由于其親民性和靈活性在微型金融實踐中得到廣泛應用。微型金融的理論與實踐證明,關系型貸款在為貧困群體與小微企業提供信貸、促進經濟發展和增進社會福利等方面取得了令人矚目的成就。

2.小額信貸技術與小額信貸的履約機制

廣泛運用于微型金融實踐的小額信貸技術主要有小組貸款、動態激勵、分期還款以及擔保替代四種類型[6]。這些技術在解決信息不對稱、降低逆向選擇和道德風險以及提高貸款履約率等方面顯示了獨特的制度優勢。

一是小組貸款技術與履約機制。作為孟加拉國鄉村銀行核心貸款技術的小組貸款,其貸款小組由成員自發組成,成員之間承擔連帶擔保責任,有效解決了逆向選擇和道德風險問題。其理論邏輯是,基于理性人假設,借款人偏好于選擇安全型借款人作為合作伙伴,同樣,安全型借款人不愿與風險型借款人為伍,這樣就形成了同一小組成員的風險類型同質化。在小組貸款中,借款人彼此承擔連帶責任,各借款人互相監督,通過成員間的甄別與篩選機制來解決信息不對稱問題,依靠連帶責任作為契約執行機制。同時,微型金融機構的懲罰、團體成員之間的橫向監督和社會制裁都會加大違約成本,從而降低策略性違約的可能性。

二是動態激勵技術與履約機制。動態激勵技術主要是基于序貫博弈行為建立的信用機制。在重復博弈中,借款人如果能夠按時償還貸款就可以反復獲得相同的貸款服務,在貸款額度累進制度下還可以獲得更多的貸款額度及附加值;相反,在償還中表現差的借款人,再次得到貸款的概率就會隨之降低,也可能會被驅逐出信貸市場。微型金融機構依靠再貸款的方式向借款人施以動態激勵,內生化了違約懲罰,有效地降低了借款人在項目成功后的策略性違約風險。

三是分期還款與履約機制。作為普惠金融核心運作模式的小額信貸,改變了傳統金融模式,采取分期還款的模式,還款期限和每次還款額度靈活,這種履約和還款機制大大提升了小額信貸的還款率。孟加拉國的格萊珉銀行、玻利維亞的陽光銀行和印度尼西亞的GZW銀行的小額信貸都采用這種分期還款模式。這種分期還款模式一是能夠及時或提前獲得那些可能或企圖信用違約的借款人信息,及時動態跟蹤獲取借款人貸款使用信息;二是當借款人出現道德風險欲改變借款用途,比如把借款用于消費或挪作他用時,銀行能夠及時采取措施防止違規行為發生;三是在分期還款的履約機制中,借款者常常不得不尋求新的收入來源,而不是僅僅依靠風險項目的現金流作為還款來源,這樣在增加了借款人收入的同時也分散了銀行的貸款風險。

四是擔保替代技術與履約機制。微型金融中的小額信貸是一種信用貸款,不需要借款人提供抵押品和擔保,而擔保替代就是為彌補這一不足而形成的制度設計。擔保替代把信貸關系嵌入社會資本中,通過社會網絡來收集借款人的信息以解決信息不對稱問題和保證信貸契約的正常執行。社會資本具有抵押品功能[7]。社會資本的“信號傳遞機制”、“成員壓力機制”和“事前可置信威脅機制”有利于降低農戶違約概率。社會資本具有司法替代機制,在一定程度上,社會資本可以促進借貸合約的執行。也就是說,在司法機制“失靈”的農貸市場,社會資本可以替代司法機制發揮作用。

(三)包容性增長和“脫實向虛”驅動普惠金融快速發展

1.普惠金融成為各國實現包容性增長的戰略選擇

20世紀80年代,全球財富以空前速度增長,但貧困與不平等現象越發凸顯。進入21世紀,此類問題更加突出。在此背景下,通過對現有經濟增長模式的反思,亞洲開發銀行在2007年首次提出了包容性增長的概念與理論。中國走包容性增長的道路,既是由目前經濟社會情勢所決定,也符合科學發展觀、構建和諧社會、推進鄉村振興戰略和經濟結構轉型升級的內在邏輯。

目前,世界各國已經把發展普惠金融作為實現包容性增長的戰略選擇,這是由包容性增長與普惠金融的內在邏輯關系決定的。從內涵來看,包容性增長特別強調貧困或低收入群體參與經濟發展過程,平等分享經濟增長帶來的福利,并為經濟發展引入新的動力機制;普惠金融特別強調為受到金融排斥的貧困人口提供公平的金融服務,并據此推動經濟發展和民生改善。從外延來看,普惠金融屬于包容性增長的一個維度,包容性增長包含普惠金融。從互動機制來看,普惠金融是實現包容性增長的重要手段,而經濟增長又反哺普惠金融的發展。

2.普惠金融成為促進經濟“脫虛向實”的可行性解決方案

從全球來看,理論界對“脫實向虛”現象的研究始于2008年國際金融危機。此次金融危機發生后,理論界和實務界都把“脫實向虛”與經濟“空心化”、金融泡沫化和金融風險等概念直接聯系在一起,認為美國金融危機爆發的根本成因就在于此[8]。從國內來看,我國經濟進入“新常態”以后,“脫實向虛”現象日益嚴重,引發學界對此問題的廣泛研究。“脫實向虛”現象產生的深層原因是體制機制制約以及產業“短板效應”沒有能夠得到實質性補足[10]。我國經濟“脫實向虛”對社會財富分配、經濟可持續發展、社會穩定和社會結構優化升級都產生很大的負面效應。“普惠金融”既是全球金融危機之后推動金融發展的可行性方案,又是當前促進我國經濟金融“脫虛向實”、支持實體經濟發展的可行性方案。

(四)互聯網+和“最后一公里”難題推動數字普惠金融的誕生

1.互聯網+與數字普惠金融的理論基礎

金融功能理論。與傳統金融理論不同,數字普惠金融是通過實現金融功能而形成的一種新的金融業態,強調金融功能而淡化金融組織。從這個角度來講,金融功能理論仍是其理論基礎[9]。數字化普惠金融的理論與實踐表明,金融功能的實現越來越不依賴于傳統的金融機構或組織,而是在大幅降低成本的同時,通過客戶的廣覆蓋和服務的高效率來促進金融功能的實現與升級。

互聯網經濟學理論。1995年提出的互聯網經濟學理論的重點是互聯網“云”的運行機理及關鍵經濟特征。核心觀點是,由于具有邊際效用遞增和邊際成本遞減特性,互聯網經濟能夠聚集冷門產品或服務的分散用戶,以低邊際成本開拓無數的利基市場。互聯網金融正是利用互聯網經濟的這些特征,優化金融產品的供需模式,擴展資金融通的數量、時間與空間邊界,拓展金融交易可能性集合,服務“長尾”客戶。

梅特卡夫原理。該原理由鮑勃·梅特卡夫在1973年提出,其核心內容是“網絡價值和網絡節點數的平方”與“聯網用戶數的平方”成正比例關系,即網絡價值隨著用戶數量的增長而增加。網絡外部性是梅特卡夫原則的關鍵,隨著客戶數量的逐漸龐大,客戶在享受互聯網金融產品的方便與快捷的同時獲得的價值也越來越高,這進一步推動了互聯網金融的發展。

長尾理論。長尾理論徹底顛覆了傳統的二八定律,專注于服務80%的數量龐大的被忽視的群體。互聯網金融以被傳統金融機構拋棄的數量龐大的邊緣群體、低收入或貧困群體以及無數的小微企業為目標客戶,這正符合普惠金融的宗旨。

2.數字普惠金融推動金融服務跨越“最后一公里”

普惠金融中的“最后一公里”現象是金融產品或服務與金融需求者之間距離的形象描述。由于各種復雜原因,金融產品或服務不會輕而易舉地從金融機構轉移到金融消費者手中,好像在普惠金融的供給方與需求方之間擱置了一塊天然屏障,使邊緣群體、低收入群體及小微企業等長尾客戶無法分享普惠金融發展的成果,只有跨越“最后一公里”,才能實現普惠金融的廣覆蓋。

數字化普惠金融在減少信息不對稱、降低交易費用、風險識別與控制、技術創新等方面具有獨特優勢,這為跨越“最后一公里”提供了可能。因為,信息不對稱、高昂的交易成本以及高風險三者構筑了普惠金融這道天然屏障,阻礙了普惠金融的縱深發展。因此,普惠金融下一步發展的重點就是促進數字化普惠金融發展,同時也要及時跟進金融基礎設施的建設與完善。

三、普惠金融在中國的發展現狀

近年來,我國普惠金融獲得了空前發展,顯示出強大的后發優勢,取得了令人矚目的成就,鑄就了中國特色的普惠金融發展路徑與模式,為全球普惠金融的發展提供了中國方案。

(一)普惠金融政策持續發力

自2013年習近平總書記首次提出“新常態”以來,普惠金融就進入“頂層設計”視野,被視為升級產業結構、進一步深化金融改革、促進公平與和諧的重大戰略選擇。2013年在黨的執政綱領中首次提出“發展普惠金融”,《2015年國務院政府工作報告》再次提出要大力發展普惠金融,2015年12月國務院印發《推進普惠金融發展規劃(2016—2020年)》,2018年以后普惠金融又被賦予支持推進鄉村振興、創新驅動發展和支持實體經濟發展的新使命。

近年來,我國出臺了多個支持普惠金融發展的政策,大致可以分為三類:一是推動類政策。該類政策旨在調動金融機構參與普惠金融的積極性。比如,2017年中國銀行業監督管理委員會發布的《關于印發大中型商業銀行設立普惠金融事業部實施方案的通知》以及中國人民銀行多次下調部分存款準備金率和支小再貸款利率來支持普惠金融發展。二是監督類政策。該類政策旨在評估和監督金融機構執行普惠金融政策的進程和成效。比如,2018年國務院常務會議部署對銀行普惠金融服務實施監管考核的方法。三是指導和示范類政策。比如,2018年10月中國人民銀行發布了《農村普惠金融服務點支付服務點技術規范》,該行業標準彌補了普惠金融的政策缺位,從技術層面規范和推進了農村普惠金融的發展。政策的密集出臺和持續加碼,有效推動了普惠金融的發展。截至2022年年底,銀行金融機構鄉鎮覆蓋率高達98%,銀行普惠小微貸款余額是2017年年底的4倍①。

(二)普惠金融發展質量不斷提升

2022年《推進普惠金融高質量發展的實施意見》對下一階段普惠金融的發展提出新要求,把推進普惠金融高質量發展擺到更加突出的位置。經過多年發展,普惠金融在供給、技術應用、基礎設施等方面取得顯著成效。在供給方面,廣覆蓋、深層次的普惠金融供給體系不斷完善,基于數字化的創新渠道不斷拓寬,有效推進了金融服務的低成本、延半徑和深觸達。處于普惠金融重點但薄弱環節的金融服務可得性持續提升,有效發揮了金融助企紓困、助貧解難的作用。普惠金融相關供給產品和服務持續豐富,不斷滿足服務對象的多元化需求。在技術應用方面,金融科技在普惠金融領域的創新應用更加多元。在基礎設施方面,金融基礎設施和發展環境有效改善,網絡基礎設施覆蓋面不斷擴大,支付基礎設施不斷優化,網絡支付覆蓋率和可得性逐漸提高,營造了良好的金融生態。

目前我國普惠金融正處于數字化創新發展階段,故本文采用較為權威的《北京大學數字普惠金融指數(2011—2020)年》來反映普惠金融發展水平和質量。如圖1所示,中國數字普惠金融指數整體呈現逐年遞升的態勢,2011—2018年實現跨越式發展,之后增長速度明顯放緩。數字化程度也呈現類似變化趨勢,在2018年之后增速更為平緩。相較而下,覆蓋廣度和使用深度指數呈直線增長趨勢。這意味著,當數字化程度達到一定水平時,受技術瓶頸制約,數字化程度對普惠金融增長的邊際貢獻遞減,而覆蓋廣度和使用深度的邊際作用逐漸增加。數字化是數字普惠金融的基礎,覆蓋廣度和使用深度在一定程度上反映了數字化與普惠金融的融合效率。由于數字科技的融合推動,普惠金融發展水平達到前所未有的高度,從主要依靠數字化程度的初級發展階段向優化“深度與廣度”的高質量發展階段轉變。

圖1 2011—2020年中國數字普惠金融指數及分指標

(三)普惠金融供給規模不斷增長,供給結構不斷優化

目前,我國普惠金融快速發展,逐步形成具有中國特色的廣覆蓋、多層次的普惠金融供給體系。一是普惠金融供給主體更加多元化。2017年,我國多個大中型商業銀行紛紛成立普惠金融事業部,提高了金融服務覆蓋率和可得性,有效支持了實體經濟發展。新型金融機構與其他金融機構進行合作經營,整合社會閑散資金,創新金融服務模式,拓展金融服務邊界。二是銀行普惠金融供給布局初具規模。銀行機構下沉普惠金融的服務重心,優化物理網點的布局,布設投放電子機具,進一步完善金融基礎設施,同時積極開拓數字銀行、智能投顧等線上服務渠道,著力打通金融服務“最后一公里”。三是普惠金融供給總量持續增長。銀行機構聚焦金融供給不平衡、不充分問題,持續擴大金融供給總量,加大對小微企業、民營企業、鄉村振興等重點領域和薄弱環節的支持力度,不斷提升普惠金融服務對象的覆蓋面和可得性。中國人民銀行網站發布的《2022年四季度金融機構貸款投向統計報告》數據顯示,截至2022年年底,全國普惠型涉農與小微企業貸款余額分別增長12%與25%。四是普惠金融產品與服務創新不斷涌現。金融機構在推動普惠金融發展中堅持因地制宜、積極探索,不斷創新開發多元化、特色化的金融產品與金融服務,滿足普惠群體的多樣化金融需求。

(四)普惠金融重點在農村和小微企業

習近平總書記強調:“金融是實體經濟的血脈,要建設普惠金融體系,加強對小微企業、三農和偏遠地區的金融服務。”普惠金融重點在農村與小微企業,這是當前與今后相當長時期普惠金融發展的主要方向。目前,農村金融基礎設施建設不斷優化,基本實現鄉鄉有機構、村村有服務、家家有賬戶;積極推動物理網點、互聯網金融和新型數字渠道的有機結合,打造全方位、立體式服務渠道,暢通農村金融服務“最后一公里”;優化扶貧再貸款管理,完善扶貧小額信貸管理政策,創新推出扶貧票據和扶貧公司債券,不斷滿足農戶多元化金融服務需求;小微企業融資實現量增面擴價降,首貸、續貸、信用貸款大幅增加,有效緩解了融資受困、資金接續受阻的難題。中國人民銀行發布的《中國普惠金融指標分析報告(2021年)》數據顯示,截至2021年年底,銀行金融征信系統收錄的自然人、小微企業與個體工商戶數量持續增長,這表明銀行金融機構開始重視普惠金融資源向農村與小微企業配置的問題,支持農村與小微企業融資,推進鄉村振興建設與實體經濟發展,回歸金融的本源。

四、中國普惠金融發展存在的問題

雖然普惠金融在我國取得了巨大成就,但是在快速推進過程中有一些問題開始顯現。

(一)普惠金融概念“混沌”導致實踐偏誤

普惠金融的概念界定存在“混沌”現象,主要表現在三個方面:一是概念界定不全面,二是服務對象的邊界界定不清晰,三是金融組織的邊界沒有及時更新拓展。

普惠金融概念界定不清晰引發實踐中出現一系列政策性偏誤,導致模式異化、使命漂移和資源錯配[10]。普惠金融的概念界定不全面,在實踐中就容易出現政策的“缺位”和“空位”現象,對普惠金融的健康快速發展帶來不利影響。

對普惠金融的服務對象邊界界定不清晰,過于籠統,導致實踐中出現諸多問題。一方面,由于服務對象或業務界定不清晰,服務對象上移,容易出現“使命漂移”或“瞄準性偏誤”。比如,現在很多商業銀行的普惠金融事業部把所有的個人消費貸款都劃入普惠金融,大部分消費貸款劃入中高收入群體的囊中,這是典型的“使命漂移”。另一方面,由于服務對象或業務界定不清晰,無法準確界定實踐中的某個具體信貸業務是否歸屬于普惠金融范疇[10]。這樣在實踐中會導致兩個問題:一是把不屬于普惠金融范疇的業務強行歸入普惠金融,違規違法享受一系列優惠政策,增加了道德風險,影響了政策效果。二是把一些“偽創新產品”歸入普惠金融范疇,逃避監管,容易引發金融風險。

服務機構邊界沒有及時更新拓展導致服務機構“國民待遇”不一致,互聯網金融公司無法分享普惠金融快速發展帶來的“政策紅利”。近年來,我國出臺了定向降準、風險容忍、稅收優惠和財政補貼等優惠政策鼓勵普惠金融發展。由于對普惠金融的定義主要是業務定義(貸款角度)而不是監管定義,故只有銀監會批準的持牌的金融機構才能享受這類政策,而其他非持牌的互聯網類金融公司就無法享受[11]。這樣,就動搖了公平競爭的政策基石,抑制了創新型互聯網金融公司的創新活力,非常不利于互聯網金融的可持續發展。

(二)城鄉“三大鴻溝”導致普惠金融發展不均衡

隨著數字經濟的發展,城鄉數字普惠金融發展分化明顯,深層次原因在于城鄉之間的“三大鴻溝”。一是農村數字基礎設施建設明顯滯后于城市的“數字鴻溝”。農村地區的數字基礎設施建設存在農村網絡基礎設施建設起步較晚、農村地區的信息服務質量較差和農村地區的個人終端設備覆蓋率低三大問題。截至2022年年底,城鎮網民規模占其常住人口的比例接近90%,而農村網民規模占比僅為50%②。二是農村金融生態環境建設薄弱的“金融鴻溝”。農村金融生態環境惡劣是影響農村數字普惠金融發展的重要因素,農村信用體系不健全,部分金融機構的信息孤島現象明顯。三是農戶金融素養與可行能力偏低的“認知鴻溝”。農村居民的受教育程度整體偏低,給后期金融素養與可行能力的培育增加難度。相關調查顯示,一半以上的農村居民不具備基本金融常識[12]。

(三)金融機構“成本-風險”約束導致普惠金融供給不足

解決普惠金融供給不足的問題,要從根本上解決金融機構商業性與普惠性之間的矛盾。在傳統普惠金融中,獲客邊際成本高以及小微企業、農戶的信用水平低、違約風險高是金融機構不愿提供金融服務的關鍵因素。隨著數字技術在普惠金融領域的應用,獲客成本與信用風險難題得到技術性突破,但也引發了新的問題。一是受限于機會成本約束,金融機構開展普惠金融意愿薄弱。數字化可以跨越地理空間限制,明顯降低了獲客邊際成本,且大數據、區塊鏈等數字技術能通過獲取海量高質量數字信息以評估借款人信用水平,但這也增加了機會成本,金融機構開展普惠金融意愿薄弱。二是部分金融機構對人工智能等數字技術的融合應用仍持觀望態度。理論與部分實踐均佐證了數字化技術發展可以極大程度上克服交易主體之間的信息甄別困難,如區塊鏈技術依靠共識機制、智能合約等手段,確保數字信息的“高保真”,有效解決了交易執行中的“信息不對稱”問題;機器學習方法可以有效挖掘客戶網上行為數據,并分析其內在邏輯聯系,據此預測客戶的決策行為。但金融機構并非完全相信人工智能分析推理的結果,這既源于管理者缺乏數字化思維,又源于金融機構對數字化技術研發應用程度不夠。

(四)數字化潛在風險導致普惠金融監管面臨挑戰

數字普惠金融快速發展的同時,風險隱患也逐漸顯現,由此帶來了新的監管問題。一是金融業務的混業經營模糊了監管邊界。隨著金融科技的發展,金融產品的跨界合作與混業經營模式逐漸流行,這直接給金融監管的分業監管體制帶來挑戰。由于數字金融服務的全球化特點,監管部門業務邊界不再局限于某一國,而是包含不同國家的監督、溝通與合作。二是金融服務的數字化提高了鑒別真偽的難度。部分互聯網金融機構以踐行普惠金融之名,行金融欺詐之實,且此類網絡金融詐騙往往有專業人員參與,較為專業與隱蔽,給金融監管中的數字金融業務真偽鑒別帶來極大挑戰。三是數字化金融服務加大了消費者權益保障工作難度。數字普惠金融旨在為二八定律中80%的低端客戶提供金融服務,此類客戶普遍金融素養較低,金融安全意識薄弱,風險防范意識不強,可能會出現私人信息泄露、交易合約不規范等消費者權益保障失效問題。在數字化的金融交易背景下,交易證據大多留存于金融服務提供方的后臺,若出現消費者維權取證的情況,此時消費者完全處于被動弱勢地位,不利于監管部門取證處理糾紛。

五、推進普惠金融發展的對策建議

為推進我國普惠金融規范有序、健康高效地發展,更好地為實體經濟和鄉村振興服務,擘畫社會主義現代化強國宏偉藍圖,特提出如下發展普惠金融的對策建議。

(一)做好普惠金融概念界定

本文通過對普惠金融概念的梳理、剖析,從狹義和廣義兩個維度來定義普惠金融。狹義的普惠金融是指各類金融組織(包括新興的互聯網金融公司)堅持四性(平等性、可獲得性、價格的合理性和可持續性)原則,以服務三類群體(小微企業、三農客戶和其他貧困群體)為宗旨,通過金融創新和金融科技手段為弱勢群體提供便捷、高效的金融服務。廣義的普惠金融是指普惠金融體系,普惠金融體系的定義是堅持四性(平等性、可獲得性、價格的合理性和可持續性)原則,通過微觀、中觀和宏觀三個層面的創新為所有群體提供便捷、高效服務的金融體系。

(二)優化農村科技、金融與教育資源配置

中國數字普惠金融城鄉“三大鴻溝”,歸根結底是科技、經濟與教育等外部環境未能同步于數字普惠金融內部發展的結果[13]。應考慮從以下幾方面推進農村科技、金融與教育體系的協同發展:一是提高農村數字基礎建設服務質量,填補“數字鴻溝”。在鄉村振興發展背景下,中央及地方政府應加大農村數字基礎設施建設的財政投入,通過縮小城鄉數字化差距,統籌推動城鄉信息化融合。二是改善農村金融生態環境,填補“金融鴻溝”。運用新興數字技術,完善農村地區信用體系,確保信用信息的真實性、實時性與共享性,提升金融服務的廣覆蓋。三是提升農村教育水平,填補“認知鴻溝”。國家與地方政府重視當地教育基礎設施建設,鼓勵優質師資力量投入,將金融知識納入義務教育范疇,提升居民的金融素養水平與可行能力。

(三)提升金融機構普惠金融供給意愿

盡管數字技術在普惠金融領域的應用大大降低了獲客成本,提高了規避信用風險的能力,但也增加了機會成本,導致金融機構的普惠金融供給意愿不足。緩解“成本-風險”約束,提升金融機構普惠金融供給意愿,建議從如下三個方面著手:一是政策持續發力。繼續出臺政策鼓勵金融機構增加普惠金融資源配置,提升普惠金融供給意愿。比如,在財政補貼等方面給予優惠,降低金融機構開展普惠金融的機會成本。二是給金融機構提供技術上的支持和相關配套政策支持,提高金融機構數字化技術應用的意愿和能力,從而提升金融機構信用風險識別能力和控制能力。三是優化普惠金融生態環境。從源頭上緩解“成本-風險”約束,提升金融機構普惠金融供給意愿。

(四)完善普惠金融監管體系

我國數字金融服務呈現出經營模式混業化、服務主體多元化、業務范圍廣覆蓋的特征,金融監管部門需要建立富有彈性的普惠金融監管體系。在保證市場經濟正常運行的基礎上,制定行業準入標準,規范行業行為,建立風險披露機制,確保金融服務風險的精準識別與控制。此外,針對數字普惠金融服務的80%低端客戶群體,監管部門要加大普及消費者金融知識的力度,提高其金融素養水平與金融安全意識。進一步完善消費者權益保護體系,構建交易糾紛處理機制,明確金融服務糾紛中有關消費者權益保護的法律條款,特別是涉及消費者的隱私權與知情權的法規,維護消費者權益。

注釋

①數據來自中國銀行業協會秘書長劉峰在“融普惠新金融”中國普惠金融創新發展峰會(2022)上的“以高質量發展為主線 奮進普惠金融服務中國式現代化新征程”為主題的演講內容。經濟參考報網站,http://www.jjckb.cn/2022-11/17/c_1310677530.htm,2022年11月17日。②城鎮、農村網民數量及其常住人口數量獲取于WIND數據庫,通過簡單計算得出占比。