縣級黨政副職領導的成長規律研究

葉貴仁 王玥

摘 要：黨政副職是領導班子的重要組成部分，也是黨政主要領導干部的后備軍，而縣級黨政副職領導的成長路徑多樣，能夠反映縣域官員的整體成長路徑和晉升規則。根據不同的任職層級經歷，將2002—2022年佛山市下轄五區歷任的173位包括黨委專職副書記、黨委委員、政府副區長在內的縣處級副職領導劃分為高層下派型、基層晉升型、混合型和平行型四種成長類型。四種類型領導中入黨早、學歷高、有重點崗位和部門經歷的更占優勢，而起步層級、基層經歷等差異又塑造了不同的發展空間、輪崗數量和成長速度。從變化趨勢上看，黨的十六大以來高層下派和混合型領導人數占比波動上升，而基層晉升和平行型領導比重逐漸減少，這種不平衡要求黨政機關應合理配置領導班子，暢通基層晉升渠道，健全干部雙向流動機制等。

關鍵詞：副職領導；職業路徑；成長規律；官員晉升

［中圖分類號］ D630. 3 ［文章編號］ 1673-0186（2023）005-0118-018

［文獻標識碼］ A ? ? ［DOI編碼］ 10.19631/j.cnki.css.2023.005.009

人才作為各項事業的推動者，是極為重要又稀缺的資源，也是治國理政的關鍵。習近平總書記指出，“全面依法治國，必須抓住領導干部這個‘關鍵少數，領導干部責任越重大、崗位越重要，就越要重點關注［1］”。改革開放后，黨和國家歷任領導人均對干部的選任標準作出過重要指示：1982年，鄧小平同志在中央政治局擴大會議上提出革命化、年輕化、知識化、專業化干部隊伍建設方針［2］；江澤民同志提出了“建設高素質的干部隊伍”這一理念［3］；胡錦濤同志在全國組織工作會議上強調要堅持“德才兼備、以德為先”的用人標準［4］；黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央指出要破解干部選任和考核中“唯票、唯分、唯GDP、唯年齡”的問題［5］，樹立側重基層的用人導向，在年輕干部的培養中堅持必要臺階、遞進式歷練。成長經歷是個人能力和經驗的體現，干部從過往的各項經歷中學習、交流、培訓、增長多方面的工作知識，而這些經歷都為其之后的職業發展奠定基礎。干部的成長晉升小到關乎對公務員的激勵、對其職業生涯的期望，大到關乎地區治理的成效，關注干部成長是打造高質量骨干隊伍、促進國家和社會良治的必然要求。

截至2020年末，我國共有2 844個縣級區劃①，縣域構成了國家治理的基礎。在行政體制改革、管理重心下移的背景下，縣級在深化改革、推動高質量發展中的作用越來越突出，而黨政機關中的領導班子作為領導核心，其人選的重要性不言而喻。已有研究更多關注的是“一把手”而非副職，實際上，考慮到增強中央權威和控制性的需要，正職領導多由高層級政府下派而來；而副職的絕對數量更多、成長類型多樣，更能反映官員的整體成長路徑和晉升規則。本文在選擇縣級黨政副職領導這一特定群體的基礎上，以層級間流動經歷作為分類依據，進一步考察副職領導的成長類型及規律，管窺21世紀以來我國干部選任的導向和趨勢。

一、文獻回顧與問題提出

對領導干部職業發展的研究大致可以劃分為對晉升機制的研究和對成長路徑的研究兩類。前者主要關注我國選拔怎樣的領導干部，哪些因素會影響官員的晉升。一是績效論。早期研究從經濟績效的角度出發，發現轄區的GDP增長、稅收貢獻與官員升遷顯著相關，地方官員在“晉升錦標賽”激勵下積極促進經濟發展［6-7］。研究者進一步區分了身份、級別等差異，如省長相對省委書記其晉升受到經濟績效考核的影響更強［8］，高級別官員晉升相對于低級別官員更可能受到社會關系等非經濟因素的作用［9］。隨著中央工作重心的變化，地區碳排放績效［10］、地方政府創新［11］等指標也成為學者關注的方向，官員晉升的影響因素呈現多元化趨勢，但經濟績效在官員的考核中仍占有重要地位。二是關系論。奧珀（Opper）等通過構建“同質指數”對關系稟賦如何影響省級官員晉升的問題進行量化研究，發現關系網絡能夠對官員的升遷進行很好的預測，而經濟績效的影響并不顯著［12］。賈瑞雪（Jia）等對關系稟賦作進一步定義，得出關系和績效在官員晉升過程中發揮互補性作用，且關系只對有良好經濟績效的官員晉升有影響［13］。三是個人特質。官員的教育水平、職業類型多樣性、重要職能部門工作經歷、共青團經歷、秘書經歷等都對晉升具有正向作用；而基層工作年限、黨政部門工作年限越長，晉升概率越小［14-16］。官員履歷中所反映的個人特征能夠較為清晰地體現個人的能力，一定程度上對上級偏好和晉升機制提供解釋。

成長路徑是干部職業發展的軌跡，體現了個人所經歷的一系列職務和一系列階段，也從側面反映出組織對干部的培養鍛煉。國內對官員成長路徑的研究也較為豐富，一種方式是按照來源部門的性質對領導干部進行分類，將其成長路徑劃分為機關單位、事業單位、共青團、國企、高校、部隊、研究機構等路徑，并總結其路徑差異、性別差異、晉升時間差異等［17-18］；另一種分類方式則以干部在不同政府層級的工作經歷為依據，如將市長和市委書記的成長類型分為高層下派、基層成長和混合型三類，或自上而下、自下而上、平行、混合和其他五類；研究得出混合型職業路徑的市級官員整體呈增加趨勢，更高級別的工作經驗對領導的晉升有所助益，而基層經歷對晉升發揮了消極作用［19-21］。

在研究對象的選擇中，對副職群體的關注一直十分有限。早先有關副職的研究多集中于角色定位、職數配置和正副職關系等問題上，近年來也有學者關注副職領導的分管和晉升情況，如朱光磊歸納了副職的功能和“分管型”副職模式的弊端，認為應逐步向“輔佐型”模式轉變［22］；馬亮等分別利用副省長和副市長的分工數據展開實證分析，揭示了副職特征與分管部門和職能的相關關系［23-24］。在副職的晉升問題上，有研究歸納了基層干部的職務升遷軌跡、關鍵職位和優勢部門［25］；也有學者采取定量研究的方法，發現省委副職的晉升概率與學科背景、地方主政經歷、高校經歷、中央工作經歷等具有相關關系［26］。

已有文獻關于黨政領導干部晉升的研究成果豐富，不同學者對晉升機制、成長路徑、副職領導等問題進行了大量的探討。既包括從政績、關系、個體特征等角度對官員晉升的影響因素做出的一系列假設和驗證，也包括利用官員履歷對其工作年限、任職經歷、成長路徑等特征的歸納。在對職業路徑的分類上，則有兩種占主導的依據，一是根據系統間流動經歷作為區分，如機關途徑、共青團途徑、企業途徑等；二是以層級間流動經歷作為區分，如自上而下型、自下而上型、混合型等。第一種分類下不同類型間領導的成長經歷差異較大，不同途徑產生的領導人數懸殊，有關干部成長路徑的研究多停留在整體描述分析層面，難以對領導的成長軌跡和晉升模式做橫向的比較和規律的總結。層級間流動經歷通常被視為干部任用中的重要參考內容，也是領導班子配備的一大考量，以此作為分類方式則能彌補前者的缺陷，進一步對成長路徑進行規范劃分。在研究對象的選擇上，多數學者聚焦于地方正職，而副職作為政府的中間層級，在領導班子構成中占據絕對多數，其成長特征具備更廣泛的代表性。受限于信息的搜集，少數對副職的研究也多從省級或市級層面入手，對縣級層面的研究相對分散和籠統，未能全面反映基層的政治生態，也未能對基層副職領導群體的成長作出詳盡的概括、比較與原因分析。那么縣級黨政副職領導的成長具有怎樣的特征與規律？不同路徑成長起來的領導干部的成長軌跡和任職經歷有怎樣的差異與共性？

二、數據來源與樣本特征

結合上文的研究問題與思路，本節重點介紹案例地區選擇的依據，研究對象的范圍及其數據搜集，主要選擇的觀測指標，并對樣本中四種類型的領導人數占比及其總體特征做出初步概括。

（一）案例選擇

本文選取2002年以來佛山市下轄五個行政區的黨政副職領導作為研究樣本。2002年以前，在以經濟建設為中心的背景下，干部的選任更多受到經濟績效的影響；黨的十六大后對干部的選拔和考核進入調整時期；2012年后，干部選任更加注重綜合考察，由此，我國的人才制度建設進入了一個新階段。佛山是位于珠三角腹地的地級市，和廣州共同構成“廣佛都市圈”，常住人口超800萬，已成為全國14座特大城市之一；2020年經濟總量超過萬億元，全市五區在全國綜合實力百強區中排名均為前50強。從組織結構、特殊政策、資源稟賦上看，佛山具有大多數地級市的普遍性。從具體的市域情況上看，佛山市場經濟發展早，具有悠久的商業傳統，依托優越的地理位置與廣州優勢互補、資源共享，成為最有活力的制造業城市之一。2002年的行政區劃變更將相對獨立的五個區縣整合形成大佛山地區，通過區域重組減少資源重復配置，通過放權改革讓利企業和群眾；同時各區保留了一定程度的財政獨立和自主規劃權，進一步提升了佛山的城市競爭力。本研究將其作為研究樣本，一是出于數據可得性的考慮，二是從其獨特性上看，佛山代表我國少部分常住和流動人口多、經濟體量大、改革創新性強的先進城市，具備一定的典型性。經濟發展長期走在前列的地市，其領導干部應具有更強的專業能力和領導素質，同時也更能體現人才選任的導向和趨勢。

（二）數據來源

本文的研究對象為2002—2022年佛山市下轄五個行政區的歷任黨委和政府副職領導，具體包括：區委（專職）副書記、區委常委、政府副區長。其中，現任副職領導履歷資料來源于各區人民政府官方網站，往屆領導名錄來自佛山市各區年鑒，而其詳細履歷則從百度百科中搜集，最終得到較為完整的領導履歷共186份。由于此20年間有少數領導的履歷信息未公開或缺失，本文在此不做統計。為了從官員履歷中描繪領導干部的成長軌跡，本文選取了如下可觀測且具有代表性的指標：一是個人的基本特征，包括性別、籍貫、入職年齡、入黨年齡、任縣級副職領導時的年齡、入職前教育程度、在職教育情況；二是晉升時間，包括每晉升一級（科員到副科，副科到正科，正科到副處）時的年齡、每晉升一級所需時長和職業成長年限；三是任職經歷，包括入口單位級別（省級、市級、縣級、鄉鎮）、任職部門數量、任職崗位數量、任職部門性質、任職區域變動以及升任情況等。

（三）樣本基本特征

本文將黨政副職領導的職業路徑劃分為高層下派型、基層晉升型、混合型和平行型四類。其中高層下派型領導和混合型領導人數較多，分別為60人和58人，占比32.3%和31.2%；基層晉升型領導次之，共33人，占比17.7%；最后為平行型領導，22人，占比11.8%。另有11名副職領導從軍隊轉業、1名從高校調任、1名從企業調任，由于他們的人數較少，此前沒有在黨政機關的任職經歷，與其他樣本差別較大，本文沒有將其作為一種單獨的成長類型。

就本文研究的對象而言，從性別來看，男性領導占據87.3%的絕對優勢數量，女性領導的占比12.7%。從籍貫來看，佛山本地成長的副職領導人數最多，為62人，占比39.5%；其次為廣東省內其他縣市，占比34.4%；籍貫在外省的領導人數最少，占比26.1%。從教育背景上看，入職前為本科學歷的人數最多，占比44%，近五成的人初始學歷在大專及以下。有69.4%的人在入職后繼續深造，在最終學歷上的體現則為具有研究生學歷的人數大幅增加，占比48.8%，九成的人獲得了本科及以上學歷，可見國家對知識人才的重視以及對干部的著重培養。從年齡上看，平均入職年齡為21.2歲，平均任現職時的年齡為42.88歲，而任現職的年齡跨度較大，具體分布在29～53歲（表1）。

三、縣級黨政副職領導成長的路徑呈現

結合縣級黨政副職領導的履歷，本節將從基本特征、晉升時間和任職經歷三個維度進行細致描繪和比較，分別呈現高層下派型、基層晉升型、混合型、平行型四類副職領導成長晉升的群體特征。

（一）高層下派型

高層下派型路徑是指仕途起點為縣以上層級，由市、省或中央級別的工作部門轉至縣級黨委和政府擔任領導職務的路徑，在本研究樣本中所占人數最多，共計60人。高層下派型領導的個人特征和任職經歷具有以下特點。

一是入職晚，學歷高，多為異地任職。此類型領導的平均入職年齡為22.13歲（17～28歲），相當于大學畢業后入職。有20%的人在24歲后參加工作，可知其接受了更高的教育，因此推遲了職業生涯開始的時間。從初始學歷上看，具有本科學歷的人數最多，共33人，占比55%；有兩成的人接受了碩士及博士教育，可見有較高教育經歷的人易受到高級別黨政部門的吸納。通過在職教育后，最終70%以上的人都獲得了碩博學歷，余下三成為本科學歷。在籍貫方面，只有13%的高層下派型領導是佛山當地人，在剩余約87%的人中來自省外和廣東省內其他城市的各占一半，異地任職現象突出。這種現象既是個人到異地求學、求職的結果，也是這一類型的領導干部因受到重視而被安排到異地重要崗位歷練的結果。

二是晉升速度快，職業成長年限短。從副科晉升到正科，他們所花費的平均時間為4.1年，其中最短的用了1年；從正科晉升到副處，他們平均花費4.6年，最短僅需2個月，而總樣本平均每晉升一級都需花費五年以上的時間。他們初任副科、正科和副處時的平均年齡分別比總樣本提前了1.5、2.3和3.4年，逐步提前的晉升時間也為其提供了年齡上明顯的優勢。根據《干部選拔任用工作條例》，同級別中由副職晉升到正職須任副職2年以上，由正職晉升為上一級副職應在下一級職務任職滿3年以上，而此類型領導干部中破格提拔的現象較為多見，這與個人能力、領導信任、組織栽培密切相關。高層下派型領導另有一個明顯的特點，即晉升到副處級職位后（通常是市級某局的副局長），平均仍需在該職務上工作4年才能就任縣級黨政領導班子的副職成員，此時其平均年齡已達41.3歲。由此，這一類型的領導職業成長年限在2～31年之間，平均為19.1年，在四種類型中平均成長時間最短，說明提前的晉升時間將其送入職業發展的快車道，這也對其之后的晉升帶來了正向影響。

三是單一部門縱向晉升居多，仕途發展空間大。從來源上看，85%的人為黨政機關內部晉升，其余來源包括企業、共青團、部隊和學校。從任職部門數量上看，81%的人在1～2個部門有過任職經歷，說明大部分高層下派型領導變換過的工作部門并不多，基本遵循單一或相近部門內的逐級縱向晉升。從任職部門性質來看，具有黨政辦公室工作經歷的人數最多，其次分別為組織部、紀委、財政局、國土局、共青團和公安局（圖1），體現了黨的機構、共青團系統以及傳統意義上權力較大的部門在其成員晉升上具有優勢。從去向來看，此類型領導在任期滿后的下一次提拔中具有更高的晉升概率。除去2022年在任的黨政副職領導外，剩余的37位往屆領導中有22位得到了晉升，約占總數的60%。這其中近一半人被提拔為區長、區委書記，另一部分回到市級職能部門擔任局長，優秀的教育背景、較高的工作起步層次、用時更少的提拔、重點部門及領導班子的任職經歷等都為這一類型的領導干部暢通了晉升通道。

（二）基層晉升型

基層晉升型路徑是指沒有縣以上級別的任職經歷，由鄉鎮干部逐步晉升為縣處級領導的路徑。此類研究對象共有33人，約占總數的兩成，這一類型的領導具有以下特點。

一是女性比例極小，學歷低，多為當地成長。根據統計，在全部的33位基層晉升型副職領導中，僅有2人是女性，性別比約達15∶1。其一，基層任務繁重、加班現象常見，女性難以在工作和家庭中保持平衡，基層的女性公務員數量少；其二，在鄉鎮、村居多復雜任務的情境下，女性在執行力和號召力方面略有劣勢，其晉升概率更小。這一類型的第二個顯著特點是學歷普遍較低，僅有4人入職前具有本科學歷，其余均為大專及以下學歷；接受在職教育后，獲得大專、本科、碩士和博士學歷的分別為8人、13人、9人和1人，本科及以下學歷的仍占總數的67.7%。其三，這一類型的副職領導多為當地成長，本地人占比為73%；另外，七成以上基層晉升型領導的任職區域為其籍貫所在區縣，且在其任職期間較少發生區縣之間的流動。

二是入職早、晉升慢，職業成長年限長，晉升空間狹窄。基層晉升型領導的入職年齡在16～22歲之間，平均19.5歲，比高層下派型領導提前了2.6年。他們從副科到正科、從正科到副處平均分別花費5.5年和6.3年的時間（圖2），超九成的人晉升一級所花費時間都在條例規定的年數以上，說明這種類型的干部大多按照常規方式逐級晉升，通常需輪換多個工作崗位，而這也拖慢了他們晉升的速度。由于他們參加工作的時間較早，而成為縣級黨政領導班子成員時的年齡又相對較晚，平均為43.5歲，其職業成長平均年限長達24年。這一類型領導的政治前途多在副處級這一職務上達到頂點，再晉升的空間狹窄。25位任期為2021年及之前的領導中，只有5人得到了升遷，去向分別為區長、區委書記和市級單位的局長，再晉升的概率僅為五分之一。較低的學歷、在基層長時間的滯留、較少獲得領導關注和缺乏高層級政府的任職經驗等都成為這一類型領導仕途中的現實障礙，大部分人在副區長、區委常委的任期結束后退居二線，其政治晉升的道路也終結于此。

三是任職崗位數量多，不同鄉鎮輪換任職。首先，基層晉升型領導在成為現職前具有最多的任職崗位數量。在同一部門內部變換工作的，本文只統計為一個工作崗位；由于鎮黨委書記通常兼任人大主席，本文也只計為一個工作崗位。平均每人在成為縣處級副職前經歷了6.6個崗位，相當于每3～4年變換一個工作崗位。根據所有樣本領導曾任職崗位的出現頻次統計，將出現5次以上的崗位按由高到低的順序排列得到圖3，由此可知60%的基層晉升型領導都由鄉鎮的黨委書記晉升而來，一半以上的人擔任過鄉鎮長和鎮委副書記；近一半的人曾在企業工作，并擔任過企業經理①；副鎮長、黨委委員也是不少基層晉升型領導所需經歷的重要崗位。約兩成的人曾擔任團委書記和區長助理，可見共青團和秘書工作對干部晉升有所助力。其次，基層晉升型領導在多個鄉鎮間輪換任職。樣本中64%的人具有兩個以上鄉鎮的任職經歷，最多的達到5個。這種多鄉鎮任職的情況通常是先在某鎮擔任黨委副書記，后調去另一個鎮任鎮長，再去第三個鎮擔任黨委書記，相當于在不同任職區域的流動中逐步爬升“隱形臺階”。根據其崗位變化的軌跡，這一類型領導大致沿鎮政府干部—黨委委員—副鎮長—黨委副書記—鎮長—黨委書記—縣級副職這一路徑逐步晉升，中間可能增加或縮減某些崗位，如成為企業經理后直接擔任鎮委委員或副鎮長，或在成為正科級職務后到縣級部門擔任局長或區長助理，進而成為縣級黨政領導班子成員。

（三）混合型

混合型路徑包含自上而下和自下而上兩種類型，是指在多個政府層級有過任職經歷的路徑，具體包括縣—市—縣、鎮—市—縣、市—鎮—縣和縣—鎮—縣四種情形，這一類型的領導人數在總樣本中位列第二，共58人。混合型領導中和了高層下派和基層晉升兩種類型領導的特點，兼具二者的優勢和劣勢。

其一，混合型領導是上述兩種類型領導的中和，體現在個人基本特征上。據本文統計，混合型領導中來自佛山當地和廣東省內其他城市的均為22人，來自其他省份的為9人，在籍貫分布上未呈現出本地和外地的較大差異；從性別上看，混合型領導中男性為53人，女性為5人，性別比例依舊懸殊，但處于樣本的中間水平。

其二，混合型領導具有高層下派型領導的優勢，體現在教育水平和晉升概率上。這一類型領導的整體教育水平僅次于高層下派型，入職前具有本科學歷的人數最多，占比達52.6%，具有大專學歷的次之，約占總人數的三成；從最終學歷上看，94.7%的人獲得本科及以上學歷，其中約六成的人為研究生學歷。在29位非現任領導中，有10人得到了升遷，去向包括區長、區委書記、副市長和市某局的局長等，再晉升的概率為34.5%，也僅次于高層下派型領導。

其三，混合型領導具有基層晉升型領導的劣勢，體現在崗位數量和晉升速度上。多數混合型領導需要在不同政府層級和不同性質部門間輪換任職，從入職到成為現職平均經歷5.3個崗位。大部分人初入職時所在的層級為縣級，其中約七成的人此后到下一級鄉鎮或街道就任黨委委員、鎮長、黨委書記這樣的領導崗位（一般在鎮級還需輪崗1到3次），隨后回到縣級黨政班子或各部門擔任主要領導；余下不到三成的人從縣級部門轉到市級部門擔任干部，通常為同一條線部門間的縱向人員調動，如區委組織部到市委組織部、區財政局到市財政局，之后被下派成為縣級黨政班子領導成員。較為少見的一種方式是初始工作層級為市級或鎮級，在工作崗位的調動過程中同時擁有了市、縣、鎮三個層級的任職經歷，這種類型的領導多分布在黨政辦公室、組織部、公安局等部門，在所有混合型領導中占比約為五分之一。從晉升時間來看，這一類型領導每晉升一級時的年齡均晚于其他類型的領導，其成為副科、正科、副處時的平均年齡分別為30.9歲，36.4歲和42.7歲，成為縣級黨政領導班子成員時的平均年齡為44.4歲。每晉升一級平均需要花費5.5和6.3年的時間，最長的分別達到16年和13年，其成長速度遠遠不及高層下派型領導（圖4）。多次層級間調動和頻繁的崗位變遷拉長了其職業成長年限、拖慢了晉升速度，但多層級多崗位的任職經歷也有利于其提升管理能力、施展領導才華，因此也增加了獲得提拔的可能性。

（四）平行型

平行型路徑是指沒有高層或基層的任職經歷，從入職到成為現職期間一直在同一層級工作的路徑。這一類型的領導共計22人，在本文的研究樣本中人數最少，約占12.7%。平行型領導的基本特征和成長經歷具有以下特點。

一是男女比例縮小，教育程度平均，當地外地對開。首先，全部的22人中15人為男性，7人為女性，性別比約為2∶1，人數相對來說較為均衡，可見同一級別內部晉升的方式對女性較為友好。其次，這一類型領導總體上的教育程度較低且較為平均，從初始學歷上看，具有本科和專科學歷的各占一半；繼續深造后六成的人最終學歷為本科，最終學歷為研究生的僅占22.7%，遠低于其他三類領導，可見平行型領導并不追求更高的學歷。最后，平行型領導中來自本地和外地的各占一半，地區分布上較為均衡。

二是入黨時間最晚，初任領導職務晚，而晉升速度較快。平行型領導的平均入黨年齡為25.7歲，相比于其他各類型領導均推遲了1年以上，其中70%的人是在入職后的3到8年內入黨。較早入黨的干部更易受到在職教育、經歷多崗位的歷練和栽培，故而入黨時間晚也是平行型領導整體學歷水平不高、任職經歷少的原因。從晉升時間來看，平行型領導初任副科級領導職務的平均年齡為31.8歲（26～38歲），相對總樣本來說推后了1.5年，可見這一類型領導在從普通干部到擔任領導職務的過程中花費了較多的時間。而后晉升速度加快，成為正科和副處時的平均年齡分別為36.6歲（28～48歲）和41.6歲（31～49歲）。成為縣處級領導班子成員時的年齡也相對提前，平均為42.5歲，其晉升速度和職業成長年限都僅次于高層下派型領導。

三是部門變動較少，成長路徑順暢，再晉升概率小。平行型領導在部門間的變動并不頻繁，約70%的平行型領導在1～2個部門有過任職經歷，少數人變換過3～4個部門。這一類型領導基本遵循部門內部逐級晉升途徑，部分人在成為領導崗位后調動到其他部門擔任主要領導，以增加多領域的任職經驗。從任職部門出現的頻率來看，排名前七位的部門分別為區委（府）辦、財政局、教育局、科學技術局、國土局、經貿局、公安局和計生局，與其他類型領導的部門分布情況大致相似，同樣體現了這些部門在產出領導方面具備的優勢。從任職崗位上看，絕大多數人擔任過縣級某局的局長職務；約四分之一的人曾擔任區委、區政府秘書長，并由秘書長晉升成為領導班子成員；有3人曾任區長助理（圖5），依然體現了距離領導核心越近，越有可能獲得重視和提拔。而在此后的進一步發展中，只有約四分之一的人獲得了晉升，因此大部分平行型領導的仕途也在此達到頂點。通觀這一類型領導的成長軌跡，可以發現他們的發展路徑通常較為單一，沒有多個崗位的頻繁變換，其職務升遷多為按部就班的形式，而其未來的仕途發展空間也相對較小。

四、縣級黨政副職領導成長的規律及內在邏輯

四種不同路徑成長起來的副職領導在基本特征、晉升時間和任職經歷等方面存在諸多差異，又由于個人基本條件和每段經歷所形成的路徑依賴，都形成了自己獨特的發展方式和職業道路。本節將根據上文中概括的各類領導的不同特點，總結縣級黨政副職領導職業發展的規律和時間變化趨勢，并結合時代背景與理論觀點闡釋這些規律的內在邏輯。

（一）四類領導成長歷程的共性表現

第一，入黨早和學歷高是共同特征。樣本中共產黨員占比為93.6%，平均入黨年齡為24.3歲，大多數為在校期間或參加工作初期入黨。從最終學歷上看，90%的人為本科及以上，超過一半的人具有研究生學歷，可知絕大多數的黨政副職領導或在入職前受教育水平較高，或在入職后繼續深造以提高學歷層次。根據魏昂德（Walder）提出的政黨贊助流動模型，政治忠誠和教育程度是單一性國家篩選官僚精英的重要參考因素［27］。黨政領導平均入黨時間較早，體現了其優秀的個人特質和較強的政治意識，這符合國家對政治忠誠的要求。一方面，政黨對黨員的早期挑選集中在接受高等教育的在校生中，從學校里挑選和培育具有發展潛力的學生干部；另一方面，政黨也會在黨政機關中著力培養年輕的黨員干部，先進入黨政部門工作后申請入黨也是政黨吸納的重要途徑。同樣地，較高的教育背景是成為領導干部的“敲門磚”。本文的研究對象中，一部分人在入職前即在重點大學取得了碩博學歷，這樣的自身條件在基層中具有強大的比較優勢，因此他們通常處于黨政重點職能部門中，晉升快且發展順利，未來政治前途好；另一部分人初入職時學歷水平不高，但通過接受在職教育獲得了高學歷，其收獲的管理和專業知識、結交的人脈資源等同樣能夠克服干部選拔中的條件限制、為其仕途發展掃除障礙，進而參與到更高層級的干部選任和晉升競賽中。

第二，特殊經歷、重點崗位與部門助力明顯。首先，共青團和企業經歷在干部成長中具有正向作用。團務與黨務工作聯系緊密，干部能夠在與黨委、組織部的工作互動中提升政治素質和政治敏銳性，積累社會資本；而共青團的職能和有限資源決定了其工作作風更為廉潔，團干部自然成為領導干部的后備軍。佛山發達的民營經濟為培育出色的企業家提供了土壤，從企業調任的干部能更好地處理政企關系，故選任具有企業經歷的干部是發展經濟的重要手段。其次，秘書、鄉鎮“一把手”、黨政職能部門正職是縣級副職領導晉升中的關鍵崗位。由于秘書工作接近領導核心、對能力的鍛煉程度高，在上級領導晉升后，秘書、助理這些“勞苦功高”的干部也會隨之獲得提拔。鄉鎮的黨政“一把手”、黨政職能部門正職也是干部施展才能、做出政績的重要職務，本文中67%的基層晉升型副職領導擔任過鎮長或鎮委書記，這類領導干部更加“接地氣”，面對艱苦環境、處理復雜任務的能力強；黨政職能部門正職負責整個部門的決策與執行，能夠自己規劃和部署工作，而在這些職位上做出的成績將有利于之后的仕途發展。最后，重點部門工作經歷也會對晉升有所裨益。各層級中最易產生領導干部的部門當屬黨政辦公室，其次為黨委部門中的組織部、紀委和政府部門中的財政局、國土局、教育局、交通局等實權較大、資源較多的部門，這些部門更為靠近上層權力資本，這種工作經歷也能為其社會資本變現提供得天獨厚的優勢。

第三，職位變動數量影響晉升速度。以四種類型領導的平均任職數量為基準來探究任職數和晉升速度的關系，可以得出當任職的部門或崗位數量超過此類型領導的平均值時，其職業成長年限也會被拉長。這種現象在基層晉升型領導中最為明顯，所有任職崗位數超過7個（平均值為6.6）的副職領導其平均成長年限為26.5年，相比平均值（24年）增加了兩年半的時間；其他三類領導中任職崗位數量較多的人其職業成長年限也分別比平均值多了半年、一年和一年半，可見過多的崗位調動會對干部成長起到延緩作用。當前我國在干部選任中更加重視“復合型人才”，倡導領導干部應經過多崗位歷練、具備多樣化的工作經歷，通過輪崗儲備管理經驗、增強解決復雜問題和處理突發事件的能力，而適當的崗位變換也不會過多地消磨干部的工作熱情和年齡優勢，從而能夠對其成長發揮正向作用。然而過多的崗位變換則會起到相反的效果，根據《黨政領導干部職務任期暫行規定》，黨政領導職務每個任期為5年，有特殊需要變動的可以不滿一個任期。盡管實際操作中崗位調動屬于彈性機制，但過多的崗位調動易使得干部在短暫的職業成長黃金期中消耗太多時間，造成年齡偏大錯失晉升機會；如果既要增加任職數量、又要確保年齡不會超期，那么在每個崗位上的較短任期也容易給人留下走馬觀花的印象，不利于促進部門或地方的發展，也難以通過工作實績來助力晉升。

（二）四類領導成長歷程的差異性表現

一是起步層級高的干部仕途空間大。如前所述，本研究所有的縣處級黨政副職領導中高層下派型領導的占比最大，且再晉升概率達到了60%，遠遠超過其他三類的領導。一方面，他們基于自身優秀的學歷和素質，基本能夠通過硬性條件的篩選，且這些甚至可以成為加分項；另一方面，由上級下派歷練的干部大多已經是有望晉升的成員，基層經歷被當作晉升的資本，其工作積極性也會更強。他們集合了突出的個人能力和工作動力，和其他干部相比具有更大的發展空間。同時，基于我國“下管一級”的干部管理原則，高級別領導的意志一定程度上會對任免產生影響，起步層級為市級的干部有更多機會接觸到廳級領導，在領導注意力分配上占優勢；由于其周圍的同僚都是層次較高的干部，其通過日常工作建立的社交關系網絡也具有較高的質量。事實上，市級單位的領導職位非常多，每個職能部門都有一定數量的處級（局長、副局長）和科級（科長、副科長）崗位，加起來可達幾百甚至幾千個。相比于鄉鎮層面上只有“四套班子”中十幾個科級崗位，起點為市級的干部晉升為領導職務的可能性很大，其仕途天花板也會更高。

二是有基層經歷的干部崗位輪換多。本研究中的基層晉升型和大部分混合型領導都具有鄉鎮的任職經歷，他們平均任職崗位數量分別為6.6和5.2個，在縣和鄉的行政區域內部、不同部門間經歷了多次流動。從組織特征上看，高層級黨政機構下設科室多，專注條線業務，其人員多為內部流動。而基層政府面對大量“運動式”“臨時性”任務，通常需要對人員統籌調配、協作治理，干部跨部門的輪崗交流也更容易。鄉鎮的權力在科層體系中排在末位，對于所轄干部的晉升更是缺少話語權，人事調動和升遷均要遵從上級的安排。市級領導可以把市級干部下派到縣區任職，縣級領導可以把本級干部下派到鄉鎮歷練，這種層層下沉的人事下派方式則使鄉鎮干部的晉升空間則受到了壓縮，少數的幾個晉升機會也大多被市級部門占據，基層干部只能“被迫”在鄉鎮內部或不同鄉鎮之間輪換崗位，這種結構化的困境客觀上造成了基層干部的晉升障礙。為了使這種因官僚科層制和人事下派體制固定化而形成的后果得到緩沖、給基層干部增加一定的晉升激勵，鄉鎮內部形成一系列級別相同而實際地位不同的崗位，即所謂的“隱形階梯”，基層干部需要在這些階梯上持續前移自己的順位，經歷同一鄉鎮內不同崗位的歷練、不同鄉鎮間崗位的轉換來實現臺階的跨越，最終方能實現整體級別的晉升。

三是非基層出身的干部晉升速度快。本研究中高層下派和平行型領導每晉升一級所用的平均時間均在5年以內，相比有基層經歷的領導來說成長年限短、晉升速度快，不會在某一級別上停留過久的時間。首先，非基層出身的干部不需要實現從低層級到高層級的跨越。由于工作起步層級即為縣級以上級別，其流動范圍主要在市或縣的行政區域內，成長為縣級領導并非難事，他們無需在層級跨越中耗費時間、無需在“爬臺階”中“熬年頭”，也保持了一定的年齡優勢。其次，由于工作因素或同僚的調動，官員通常與其直接上下級的關系更為密切，也由此產生了關系網。非基層出身的干部其社交范圍大多為市縣級別的同僚，鄉鎮干部的社交范圍則大多在縣鄉級別，從關系的親疏來看前者與上級黨政領導的距離更近、更易成為領導者的“圈內人”，而領導提拔此類下屬也更為符合雙方的利益。最后，不同級別黨政班子及其內設機構所擁有的各職級領導數量具有較大差異，高層級黨政機關的科職領導人數遠超鄉鎮級別，這樣的環境客觀上消解了一部分非基層出身干部的晉升壓力。市縣政府能夠在供需關系不那么極端的情況下實現本級干部的持續向上輸送，故這些干部的晉升難度小，成長時間也相對較短。

（三）四類領導構成的時間變化趨勢

為了探究不同路徑成長的副職領導在縣級黨政領導班子構成中的比重變化，本文選取了2002年、2007年、2012年、2017年、2022年（黨的十六大到黨的二十大的召開年份，也是每5年一次領導換屆的次年）這5個時間節點的截面數據，統計各時間點上的領導人數及占比，得到以下結果。

一是高層下派和混合型領導占比波動上升。2002年這兩類領導所占比重分別為13%和27%，此后二者的人數逐漸增多，到2022年混合型領導在領導班子中占比最高，為46%；高層下派型領導次之，為36%。就佛山市的特殊情況而言，佛山五區的關系較為松散和獨立、各區對佛山地級市的認同感較弱，中華人民共和國成立以來佛山的行政區劃多次變動，直到2002年12月才以現在的形式固定下來①，因此從市級下派干部也是加強上級管理、增強地區統籌的要求。具有高層經歷的干部之所以易受到領導的青睞，一方面能夠消除由于內部提拔造成的下屬內耗和不平衡感，另一方面在于其在長期的高層部門工作中形成的戰略性眼光和統籌性的思維方式，能夠從一定高度上為基層治理提供指南。另外，近兩次的《全國黨政領導班子建設規劃綱要》②都指出要加強干部在基層的實踐鍛煉，兼具高層和基層管理經驗的干部愈發受到歡迎。但上級下派和著重培養的干部可能具有短視性、更注重短期政績的情況，縣級黨政領導職務只是其晉升的“跳板”，不一定有利于地區的長遠發展。

二是基層晉升和平行型領導占比逐漸減少。2002年平行型領導在縣級黨政領導班子中占比最大，為40%；此后一路下跌，2022年在領導班子中僅占5%；基層晉升型領導最初占比為20%，在黨的十六大到黨的十七大期間比重經歷了短暫的增加，隨后持續下跌至2022年的13%（圖6）。從個體因素上看，此二類領導相對來說知識化和專業化程度不高，通常被認為缺乏寬闊的眼界和通觀全局的魄力，在長期的基層工作中思維與認知容易固化；從干部配備和期望效果的角度出發，在領導班子中安排更多的非基層出身干部，增加主要領導中異地任職的比例，從而防止腐敗的發生。而此種情形也存在著負面影響，一方面非本地成長的官員占多數，可能表現出對基層治理生態的“水土不服”，由于不熟悉基層狀況而在具體的工作決策中會被認為不夠“接地氣”，難以在短時間內做出實績；另一方面縣級黨政主要領導多由上級下派和具有混合經歷的干部產生，擠壓了基層干部向上流動的空間，容易挫傷長期扎根基層干部的愛崗熱忱，這也是基層長期面臨“留不住人”問題的原因之一。

五、結論

黨政主要領導的整體特征能夠反映干部選任的價值取向和用人偏好，而其晉升機制和規律則體現了一國官僚和政治體系運作的基本原則。副職作為領導班子中的大多數，更能反映領導集體的整體面貌。本文通過2002—2022年佛山市五區186位黨政副職領導的履歷，根據不同層級間的調動經歷將其劃分為高層下派型、基層晉升型、混合型和平行型四種類型，從基本特征、晉升時間和任職經歷等方面總結了四類副職領導的特點和規律，并對其背后的邏輯成因做出了解釋。

首先，本文對不同職業路徑成長起來的副職領導的特點進行了描述和比較，數據表明這四類領導在多個維度上差異較大，具有明顯的類別特征。具體而言，四種類型領導在個人特征和職業軌跡上呈現出兩兩對應的情形。高層下派型領導入黨時間晚、教育程度高、任職崗位數量少、晉升速度快、仕途發展空間大，而基層晉升型領導與之相反；混合型領導入黨時間早、教育程度高、任職崗位數量多、晉升速度慢、仕途發展空間大，而平行型領導與之相反。整體上看，高層下派型領導具有更優越的個人素質和更有利的社會網絡，這也是其區別于其他三類副職領導的主要原因。一方面對個人基本特征的篩選影響了其初始工作層級，另一方面該層級的特殊性又形塑了后續的發展道路，而這些官員的職業發展軌跡就在這一系列的路徑依賴中逐漸分化。

其次，基于上述特點，本文歸納了這四類副職領導成長歷程的共性和差異性表現及其內在邏輯。從共同點來看，在個人特征方面，四種類型領導均體現為性別比例懸殊、入黨時間較早和教育程度較高；在職業軌跡上，有企業經歷、助理或秘書經歷、黨政辦公室、組織人事部門、財政局等重要部門工作經歷以及適當的輪崗均有利于晉升。從不同點上看，這四種類型副職領導的差異也體現在了仕途空間、崗位輪換和晉升速度上，其仕途發展過程和前景呈現出了截然不同的發展道路。

再次，從黨的十六大以來佛山市不同類型領導占比的變化趨勢上看，高層下派和混合型領導比重波動上升，成為黨政領導班子中的兩大主要構成，這既是加強佛山地區發展合力的需要，也體現了近年來對知識型、復合型人才的重視。根據“官吏相對譜系”［28］的觀點，這兩類領導更像是“流動的官”，他們大多能在上一級行政區域范圍內流動，在政治晉升中擁有更為順暢和明確的發展路徑。而基層晉升和平行型領導則更傾向于成為“固守的吏”，他們長期在本縣范圍內任職，形成了穩定的地域關系。這兩類領導在班子中的占比逐漸降低，基層干部通過調職和晉升等方式向上流動呈現出漸為困難的態勢。2009年，中組部印發《關于注重從基層和生產一線選拔黨政領導機關干部的意見》，提出中央黨政領導機關要注重從市（地）級以下黨政機關選拔優秀干部，省級和市（地）級黨政領導機關要注重從縣級以下黨政機關選拔優秀干部；2014年，中共中央辦公廳公布《關于加強鄉鎮干部隊伍建設的若干意見》，規定選拔縣級黨政領導班子成員，應優先考慮具有鄉鎮黨政正職經歷的干部。盡管近年來中央屢次表明重視基層的導向，但由于基層人才缺乏、向上流動機制不健全、上級排外思想等原因，基層干部的晉升前景仍然不甚樂觀。

當前，在各級黨委和政府正職多由上級下派的情形下，副職領導集體更具備多元化的性質，既參與重要決策、宏觀把控與目標制定，又部署安排下屬的專業性工作，需要兼具流動性和穩定性，即擁有“亦官亦吏”的特征［29］。本文中的四類副職領導在個人素質、職業經歷等方面各有不同，也因此在縣域治理中各自發揮著獨特的作用。然而就觀察到的現象來看，班子結構中的人員配備出現了明顯的傾斜，高層下派型領導人數最多而基層出身的領導逐漸減少；由于學歷、年齡、關系等主客觀條件的限制、長期以來形成的任用偏好和選拔模式的固化，后者的仕途發展前景已遠不及前者。雖然混合型領導的基層經歷能夠在一定程度上結合二者的優勢、彌補基層經驗的不足，但領導班子中缺乏最為熟悉地情、能夠政策轉譯、連接目標與現實的基層干部，這可能不利于政策的有效落地，而渺茫的晉升機會也難以形成干部激勵。因此，如何提高干部選任的公平與效率、合理配置黨政領導集體、暢通基層晉升渠道等，是在完善選人用人制度、以人才提升治理效能議題下需要關注和解決的問題。

結合本研究發現的縣級黨政副職領導的成長特征及其變遷，可以對我國基層領導干部的選任與培養提供一定的建議：一是完善晉升依據，通過公開被提拔者工作實績、考核結果、任職經歷等信息，促進干部選任制度與程序的規范與透明，并注重從多渠道選拔干部，合理分配對不同部門和崗位的注意力，防止選拔機制僵化；二是疏通基層晉升路徑，適當放寬基層干部在年齡等方面的硬性限制，給予其更多政策關切和資源傾斜，增加對基層官員的政治和經濟激勵，同時在任用和調動過程中秉持公正公開的原則，防止不合理的“空降”擠壓基層干部晉升的空間；三是建立能進能出、能上能下的雙向流動機制，規范自下而上的流動形式，并增加跨地域的空間流動性拓寬干部交流的范圍，同時確保任期相對穩定。最后，由于數據可得性的限制，本文的研究樣本不夠全面、未能做進一步的定量分析，而結論能否推廣到其他地區和層級尚待進一步研究。

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A Study on the Growth Law of County-level Deputy Party and Government Leaders：Based on the Comparison of Four Paths

Ye Guiren ? Wang Yue

（School of Public Administration， South China University of Technology， Guangzhou， Guangdong 510000）

Abstract： Deputies are the important component of the leadership team and the backup of the main party and government leaders， while the growth types of county-level deputy party leaders are diverse and can reflect the overall growth path and promotion rules of county officials. Based on different experiences at different levels of service， this paper classifies 173 county-level deputy leaders including full-time deputy party committee secretaries， party committee members， and deputy district governors of the government in the five districts under Foshan City from 2002 to 2022 into four different types of growth， including high-level dispatching， grass-roots promotion， mixed and parallel. The four types of leaders generally join the party early， have high education， and those with experience in key positions and departments have more advantages; the differences in starting level and grassroots experience also shape different development space， number of rotations and growth speed. In terms of changing trends， the number of high-level dispatching and mixed types of leaders have fluctuated and increased since the 16th National Congress of the Communist Party of China， while the proportion of grassroots promotions and parallel types of leaders have gradually decreased. This imbalance requires that party and government organs should reasonably configure their leadership teams， unblock grassroots promotion channels， and improve the two-way flow mechanism of cadres， etc.

Key words： Deputy Leaders; Career Path; Law of Growth; Officer Promotion