鄉村振興戰略下農村體育公共服務供給的多重困境與治理向度

翟 斌

（濟寧學院體育學院，山東曲阜 273155）

《鄉村振興戰略規劃（2018-2022 年）》強調完善鄉村體育公共服務體系，開展形式多樣的群眾性體育活動[1]。農村體育公共服務供給是農民體育權益的基本保障，是全民健身與全民健康的重要支撐。學界已普遍意識到鄉村振興戰略下農村體育公共服務供給對健康中國戰略實現的重要性，并對其進行了相關研究。雖然目前農村體育公共服務供給面臨有利宏觀環境，但是其依然在管理體制、制度法規、融資機制和資源整合等方面存在諸多困境。通過回答鄉村振興戰略下農村體育公共服務供給困境“何以存在”“何以優化”等問題，遵循“是什么”“如何做”的邏輯思路，以探尋農村體育公共服務供給的實踐向度。唯其如此，方可破解農村體育公共服務供給的困境之處，探求其治理之路。總體而言，研究鄉村振興戰略下農村體育公共服務供給的多重困境與治理向度，對于彌補體育公共服務在鄉村振興中的缺失、推進農村體育公共服務治理現代化的發展，則顯得尤為必要且迫切。

1 鄉村振興戰略下農村體育公共服務供給的多重困境

1.1 管理體制困境：政府職能缺失，供給模式單一

農村體育公共服務供給包括了體育設施、體育教育、體育制度和體質監測等方面，政府職能又涉及教育、體育、醫療等領域[2]。雖然國家為農村體育公共服務供給提供了政策方面的支持與幫助，但是因缺乏具體制度的統籌，其治理過程中存在政府職能缺失現象，主要表現為協同觀念缺乏。政府在政策方面給予農村體育公共服務供給意見，然而，具體由哪些機構實施、具體服務內容與標準卻并未明確規定，各機構缺乏協同與溝通，嚴重制約體育公共服務向農村延伸。當前，農村體育發展缺少政策保障，農村體育公共服務供給標準亦沒有政策基礎，導致其發展缺少驅動力，農村體育健身觀念同樣無法有效增強，導致農民體育權力無法難以實現，阻礙農村體育有效發展，影響農村體育公共服務供給規模。此外，農村體育公共服務從資源供給到政策制定各環節皆由政府包辦，其供給內容、數量和種類等方面采用“自上而下”模式，嚴重影響農民體育需求和供給效率，導致農村體育公共服務質量難以提高。包辦制供給模式制約著農村體育公共服務財政渠道，加重了基層財政負擔，導致農村體育公共服務供給經費不足，使得其財政支持邊緣化，從而影響其發展進程。

1.2 制度法規困境：專項制度匱乏，基層制度簡單

制度法規的實施是體育公共服務供給的前提條件，農村體育公共服務供給作為我國體育公共服務建設的難點和弱點，亟需相關制度法規予以保障[3]。目前，我國尚未制定農村體育公共服務專項制度法規，并且相關制度法規彈性較大，正式制度與非正式制度建設不足[4]。既然農村體育公共服務建設已成為當前體育領域發展的重點和核心，而農村體育公共服務供給問題一直是較為薄弱之處，其決定著全民健身與全民健康融合與否的關鍵，我國有必要研制農村體育公共服務供給標準，為農村體育發展提供制度法規保障。此外，從相關制度法規的執行情況而言，基礎政府缺乏完善細化的相關舉措，多是簡單進行相關制度法規要求，制度引導內容不具體[5]。誠然，若僅為簡單地下發相關制度法規，則此種執行難以將政府制度法規轉為實踐效果，此問題于基層村鎮顯得尤為明顯。基層村鎮本應制定較為具體和細化的相關制度規范，然而，囿于資金所限，缺乏具體的相關制度規范。由此，基層村鎮難見具體、細化、可操作的農村體育公共服務供給相關制度規范則不足為怪。

1.3 融資機制困境：資金渠道狹窄，融資主體不足

農村體育公共服務供給的資金渠道主要以政府投入為導向，其他資金渠道仍較為匱乏，導致其受到資金困境掣肘[6]，這在很大程度上歸因于其融資機制缺失，尚未形成融資機制多元化現象，社會性經濟支持不足[7]。農村體育公共服務供給屬于政府公益性事業，其公益性經濟回報決定其難以拓展資金渠道，導致經費來源缺乏多元渠道，且資助力度不夠[8]。同時，農村和農民投資體育公共服務的積極性仍較差，行政村層面融資能力較弱，其囿于經濟財力所限往往無法購買體育設施，多數健身設施為國家專項撥款建設，農村體育公共服務供給處于“消極待扶貧”狀態。受農村“空心化”人口影響，在很大程度上農民參與體育設施建設的積極性較弱，也易造成其“搭便車”現象。誠然，政府作為農村體育公共服務供給的主導者，其發揮融資作用、采用多元融資方式，是解決農村體育公共服務供給不足的關鍵途徑。若想解決農村體育公共服務供給融資機制困境，尚需發揮多元融資主體的作用，充分調動其積極性。由此，亟需強化農村體育公共服務供給激勵機制，合理運用精神、物質和榮譽等激勵形式，激發政府、社會組織、農民等多元主體參與農村體育公共服務供給中，打破政府“單主體”供給模式，倡導公共服務“多主體”治理理念。

1.4 資源整合困境：權限劃分不明，組織體系不全

農村體育公共服務供給中的諸多問題皆是由組織體系本身問題所引發，優惠政策為農村體育公共服務供給起到重要作用，然而，資源整合問題依然掣肘其發展。資源整合能夠保障農村體育公共服務供給合理運行，制定相關統籌制度，但是因為內在供給矛盾等問題，導致農村體育公共服務供給出現城鄉非均衡化現象。農村體育公共服務供給事關健康中國戰略、全民健康戰略、全面小康戰略等多層面，而政府政策作為其推動的頂層設計，應由多部門聯合制定，但現實中相關部門呈現出碎片化狀態，且其整合互動不夠明顯。社會組織因其組織結構等問題難以獲取合法身份，導致其積極性較低，無法形成多元組織有效合作。市場機構因其盈利思維，在農村體育公共服務供給方面投入較少，也無法與政府等組織形成合力。基層政府缺少專職體育機構，部分村鎮的體育工作往往掛靠于團委、文化站等部門，分管鄉鎮的體育干部大都是兼職[9]，由于經費和人員等因素，體育工作常處于“停滯”狀態，導致農村體育活動無法有效開展，無法為農民提供體質監測，現有體育設施也無法得以維護。由此，基層組織體系不健全很大程度上制約農村體育公共服務供給，成為影響體育公共服務無法均衡發展的重要因素。

2 鄉村振興戰略下農村體育公共服務供給的治理向度

2.1 創新管理向度：優化政府職能，完善供給模式

我國政府職能處于“服務型”轉變攻堅期，優化與體育、教育、醫療等領域協同創新管理，是完善農村體育公共服務供給的必然路徑。政府應強化責任意識，形成正確供給理念，理清各部門的權力邊界，“增減優化”體育和教育等部門職權，以增強其合作性和協同性，為農村體育公共服務供給奠定行政基礎。同時，提升各部門行政職權的合理化和科學化，避免其責任缺失現象，逐步創新“政社不分”體制弊端，適當向基層村鎮傾斜體育公共服務供給權力，以構建健康有序的供給標準，減弱政府職能城鄉差距。政府職能還應實現微觀管理，明確各級政府農村體育公共服務供給的職能關系，讓基層體育管理部門擁有權力和動力，避免供給盲目性和隨意性，保障農村體育事業有效發展。此外，完善農村體育公共服務供給模式，擴大參與主體，統籌治理社會、經濟和文化等領域，攜手多方力量共建治理監督體系[10]。充分發揮政府的監督和決策作用，將農村體育公共服務供給權力下放至基層，使其根據實際情況反饋服務供給，將供給模式由“至上而下”轉型為“上下聯動”，根據農村不同地區特點，保障農村體育公共服務進行針對性的供給。

2.2 政策引領向度：加強制度建設，細化基層制度

制度法規對農村體育公共服務供給提供必要的引領和約束，是其改革的重要內容，亦是其建設的政策保障。目前，雖然相關農村體育發展的制度法規已較多，但尚未頒布農村體育公共服務供給方面的專項制度法規。健全農村體育公共服務供給相關制度法規體系，應做好相關制度法規之間的銜接，制定符合各地區情況的公共體育發展戰略，以保障農村體育公共服務供給“有法可依”，切實增強制度法規的剛性約束。鑒于農村體育公共服務建設已然成為全民健身實踐中的核心問題，在全民健身與全民健康融合背景下，有必要強化其制度法規建設，以規制其更好地發展。誠然，頂層設計固然做得再好，若相關制度法規無法在基層有效落實并細化，那么相關制度法規將無法落地生根，所以，應建立“中央—地方—農村”一體多元制度供給結構[11]。農村體育公共服務供給相關制度法規最終將依賴于基層政府細化才能有效實施，基層政府應以高度的責任感對待農村體育公共服務供給，結合基層實際需求，通過合理評估和規劃，將相關制度法規進行細化落實，營造農村體育公共服務供給相關制度法規的實踐品格。由此，基層政府可以結合自身實際頒布具體的細則，形成既切合頂層設計標準、又符合基層實際的具體、細化的“活的制度法規”，以優化基層政府職能，保障農民體育公共服務權力，為農村體育公共服務供給增強驅動力。

2.3 融資機制向度：拓展融資渠道，強化激勵機制

囿于農村體育公共服務供給的非回報性，目前尚難吸引社會資金參與，導致其當前仍以國家財政投入為主，然而，此種“自上而下”的供給模式，實然難以形成融資機制。共治、多元融資渠道是農村體育公共服務供給的必然要求，政府應強化自身主體責任，強化農村體育需求意識，發揮政府融資主體作用，激勵社會力量參與的積極性。強化政府農村體育公共服務供給的主體責任，核心在于突破基層村鎮財事權問題，惟其如此，才能盤活基層村鎮、社會組織和農民積極參與。雖然農村體育公共服務供給融資渠道源于政府投資，但是社會資金籌集對于有效紓解農村體育公共服務供給資金問題具有重要作用。以社會融資形式進行農村體育公共服務供給，對于推動其實踐發展起著較好效果。因農村體育公共服務供給公益性較強，且難以凸顯其社會效益，導致社會力量對其投入尚未成熟。由此，若想有更多的社會資金投入農村體育公共服務供給，政府積極激勵則具有重要助推作用。政府應強化激勵機制，鼓勵社會力量捐贈，并對其給予相應的政策幫助，藉此吸引更多的社會力量參與農村體育公共服務供給。

2.4 協同機制向度：厚植頂層設計，完善組織體系

現代化協同機制應提高資源利用率，將信息技術與硬件資源有效整合，實現農村體育公共服務供給由“集權”向“賦權”和“分權”轉型，由“單維度”向“多維度”轉變，做好其政策法規、資源整合等頂層設計，“簡政放權”挖掘基層體育組織活力，完善基層組織體系建設[12]。政府作為主導者，其內部行為和外部關系將影響農村體育公共服務供給，應構建多元主體參與的協同機制，凸顯其規范性和科學性，不斷加強制度保障，厚植頂層設計，加強供給協同化，深化“權、責、利”機制，建立民主協同的互動關系。政府應加強自身責任，突破基層財事權問題，優化專項資金支付方式，協同多元主體，構建多元協同的農村體育公共服務供給體系，形成城鄉一體化布局[13]。政府加強資源整合，發揮市場在管理和服務方面的優勢，搭建農村體育公共服務供給服務平臺。同時，發揮體育社會組織的作用，統籌協調其關鍵作用，適度優化其準入制度，完善基層組織體系，構建農村體育公共服務供給社會組織網絡，實現共建共榮的互利機制[14]。政府還應引導農民參與農村體育公共服務供給，借助公眾號等渠道加大體育文化宣傳，培育其體育意識。由此，完善農村體育公共服務供給的資源整合困境，政府應提高政策法規制定主體層次，統籌規劃各要素、各層次，完善基層組織體系，增強基層村鎮管理動力。

2.5 多元共治向度：優化治理模式，激勵多元參與

推進農村體育公共服務供給治理能力現代化，應主要以優化公共服務供給治理模式為主導，協調政府、社會和市場等多元主體共治共享的合作過程。政府是農村體育公共服務供給治理的主要力量，應不斷優化服務供給模式，采用多方互動運作，積極引領社會、市場和居民等多元主體參與，構建涵蓋“政市協同”“社民協同”的治理模式，以形成互促互進、協同治理的格局。政府還應合理運用相關政策的引導，并從財政補貼、稅收優惠等層面提供政策支持，實現農村體育公共服務供給可持續發展。社會體育組織在農村體育公共服務供給方面起到重要作用，政府應積極培育基層體育組織，充分挖掘其活力，優化其準入制度，使其具備合法身份，并加強基層體育組織體系建設。通過培育基層體育組織釋放農村體育公共服務供給活力，可以拓展基層體育組織民主發展，這是實現農村體育公共服務供給治理的現實歸宿。從某種程度而言，下放基層體育組織權力顯得尤為重要，其權益回歸將激發農村體育精英的號召力，進而提升農村體育公共服務供給活力。作為農村體育公共服務供給的重要主體，市場如何發揮其作用，將在某種程度上制約著農村體育公共服務供給的效能。政府和社會應構建供給治理信息化平臺，加強供給資源共享與整合，充分發揮市場在管理、服務和運營等層面的優勢。同時，實施“以獎代補”治理模式轉變，從政府“主辦”轉變為協同共治“協辦”，將多元“被動供給”轉變為“主動供給”，激勵多元主體共同參與農村體育公共服務供給治理，以形成多元主體共治共享局面。此外，政府還應強調“以獎代補”模式對多元主體參與供給的積極作用，為其制定獎勵性政策，引導其以出智、出錢和出力等形式積極參與農村體育公共服務供給治理。

3 結語

鄉村振興戰略的實施，對于破解城鄉非均衡化、推進健康中國戰略具有歷史意義和現實意義，不僅為鄉村振興全面推進提供了基本保障，而且為農村體育治理現代化提供了時代機遇。推進農村體育公共服務供給創新發展是新時代農村體育轉型發展的必然要求，亦是健全鄉村振興體系的內在需要。誠然，在鄉村振興、體育強國、健康中國時代背景下，研究農村體育公共服務供給問題，無疑則顯得尤為重要。基于此，本研究從管理體制等視角探究農村體育公共服務供給困境，對其進行整體性多維度思考，并基于此探尋其治理向度，以期為農村體育研究提供學理參考。