政務服務電子檔案全流程管理的實現路徑淺析

文·王惠穎

為了推進和規范政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理工作，2023年國務院辦公廳印發《政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》），明確政務服務機構，是指行政機關和其他負有政務服務職責的機構。政務服務，是指政務服務機構在辦理依申請辦理的行政權力事項和公共服務事項過程中提供的服務。政務服務辦理系統，是指政務服務機構提供政務服務使用的統籌建設或者自行建設的信息系統。政務服務電子文件，是指政務服務機構在履行職責過程中通過政務服務辦理系統形成、辦理、傳輸和存儲的數字格式的信息記錄，由內容、結構、背景等組成。政務服務電子檔案，是指具有憑證、查考價值，對國家以及社會具有保存價值，并歸檔保存的政務服務電子文件。政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理工作應當遵循統一規劃、全程管理、規范標準、高效利用、安全可控的原則，推動各行業各領域政務服務電子文件從形成辦理到歸檔管理全流程管理，支撐政務服務“一網通辦”，提升企業和群眾的獲得感和滿意度。

一、政務服務電子檔案全流程管理的政策要求

《辦法》第六條規定“各級政務服務機構應當依托全國一體化政務服務平臺，積極推進政務服務辦理系統與電子檔案管理信息系統銜接，支撐政務服務電子文件和電子檔案全流程管理。”明確了政務服務電子文件和電子檔案實現全流程管理的路徑，也指出了政務服務電子檔案全流程管理的詳細要求。

一是將政務服務電子檔案提高到與傳統載體檔案具有同等效力的水平，在此背景下規定檔案管理部門應針對政務服務電子檔案制定單套管理體系。從政務服務檔案管理流程的層面來看，單套管理體系下電子檔案信息與原始憑證采集、立檔、歸檔、保存等工作應集中在一個相對密切完整的流程內部，電子檔案的立檔歸檔時間可早于實體檔案，實體檔案與電子檔案的同步管理可適當后置。

二是檔案管理部門應當依照《辦法》全面調整政務服務電子檔案的全部管理流程?！掇k法》第七條至第十六條詳細規定了政務服務電子檔案管理中立檔歸檔等全流程的詳細業務要求和管理規范，與傳統工作規定相比擴大了歸檔信息范圍、明確了政務服務電子檔案格式的標準化要求以及安全性保障標準；同時第九、第十二、第十三條規定也強調了政務服務電子檔案共享利用的標準并提出政務服務電子檔案采集信息以及信息管理的基本法規遵從要求，即應符合《政務服務評價工作指南》《政務信息系統定義和范圍》《電子文件歸檔和電子檔案管理規范》《國務院關于在線服務的若干規定》等要求，為政務服務電子檔案管理步入法制軌道提供了行為準則。

二、政務服務電子檔案全流程管理的核心觀念

結合《辦法》相關規定來看，政務服務電子檔案全流程管理的表層內容有兩個方面，一方面是將政務服務電子檔案管理從實體檔案管理的附屬部分轉化為獨立的核心工作部分，另一方面是以建立電子檔案單套管理體系為目標，對政務服務電子檔案管理流程進行精細化、標準化設計。因此要首先推動政務服務檔案管理觀念的改革。

（一）調整政務服務檔案管理的記錄觀

傳統檔案管理記錄觀是相對一元化的，政府檔案管理部門收集和保存的檔案主要為政府內部提供服務和支持，政務服務檔案的記錄具有明顯的自敘性，主要記錄政務服務工作的具體決策過程和形成文件、政務服務供給過程中的各類憑證和相關記錄，政府部門主要將相關檔案用于工作回顧、問題溯源與分析等，這種檔案管理模式下元數據通常來源于已成型紙質文件的文本，檔案價值源于對泛文本信息的分析。《辦法》規定政務服務電子檔案歸檔信息應覆蓋各類信息記錄和其他具備查考價值的信息，這意味著在電子檔案全流程管理模式下，政府檔案管理部門不再是檔案信息采集的唯一主體，政務服務部門和社會公眾都能夠直接或間接地參與檔案信息記錄工作。檔案管理部門可以直接通過電子政務平臺收集各政務服務部門或公眾提供的信息，由此生成非自敘性檔案資料，這類檔案資料可以從基層政務服務工作者和服務受眾的視角來評估政務服務工作狀況和問題，從而為政務服務部門改進服務方式、提高服務效能提供更重要的支持。同時在這種管理模式下，檔案部門不僅僅要收集政府部門制定的各類政務服務工作文件以及服務過程中的各類憑證，還要采集離散度相對較高的政務服務主體行為特征信息、政務服務對象感知信息，從而在基層服務部門或服務對象未提供完整記錄資料的前提下進一步挖掘政務服務工作特征，為政務服務部門提供更豐富的決策分析資料。簡言之，在新的檔案記錄觀指導下，政府檔案管理部門應當優化檔案信息采集模式并擴大采集范圍，充分滿足多主體檔案記錄要求和檔案服務需求，從獨立的人工歸檔主體轉變為利用信息技術組織各群體參與歸檔工作的組織主體。

（二）調整政務服務檔案管理的治理觀

傳統檔案管理是一種典型的機構內部管理工作，檔案部門收集的檔案資料主要用于支持本機構的分析和決策工作，政務服務檔案的服務對象范圍不會超出行政體系邊界。《辦法》中多次提到政務服務檔案公開和共享利用方面的規定，雖然規定的重點在于保障公開利用方面的規范性和安全性要求，但其中也隱含了擴展政務服務檔案服務對象范圍的要求。部分研究者認為這是國家推動檔案管理向檔案治理轉變的一個重要節點，可以從現代化治理能力與治理體系建設的角度分析檔案治理的基本定位，即讓政府以外的主體也全面參與到檔案治理工作當中。通過開放政務服務檔案讓群眾全面了解政務服務的決策過程和服務過程，一方面監督政府服務工作，另一方面可以在了解決策機制的條件下，提出更具建設性的意見或建議。因此，政府檔案管理部門應當轉變檔案治理觀念，一方面按照規定到期開放政務服務檔案的對外共享和外部訪問權限，另一方面要充分調查各類檔案服務主體的實際需求，在此基礎上細化立檔歸檔標準、完善檔案服務流程、優化檔案服務方式，從而為各類主體提供更便利的服務，充分利用政務服務檔案的資源價值。簡言之，在新的檔案治理觀指導下，政府檔案管理部門應在規定條件下盡可能地開放檔案訪問權限，并針對檔案服務對象的實際需求，全面優化檔案服務方式和流程，從采集和管理檔案的主體轉變為加工和分享檔案信息的主體。

三、政務服務電子檔案全流程管理應用的實現路徑

（一）推進政務平臺與后端歸檔系統的融合

一方面實現政策文件和業務文件的同步化歸檔功能，所有政務OA系統以及“互聯網+政務”平臺下各服務部門發布的政務服務相關文件或政務服務辦結文檔及相關憑證自動同步到政務系統和檔案信息化管理系統內，檔案信息化管理系統內設檔案類型識別、自動編碼和自動立檔功能，同時保留政務服務政策類文件的人工確認和檢查功能。

另一方面在“互聯網+政務”平臺各業務受理模塊內建立元數據直采和數據遷移功能，向檔案信息化管理系統開放相關數據接口，同時在檔案管理系統內設置基于該接口的自動化數據歸檔功能，將自動化采集數據與文件和憑證類檔案資料進行整合，以文件組和文件包的形式整合為單套電子檔案。通過上述調整，將檔案管理人員從繁瑣的立檔歸檔工作中解放出來，使其將主要精力投入到檔案數據挖掘分析以及檔案服務創新等工作當中。

（二）完善歸檔系統自動融合電子文件的功能

一是可以逐步細化政務檔案分類系統和二級分類體系，設計更加詳細的一級成套檔案編碼機制和編碼翻譯機制，在政府內用戶訪問相關檔案時可以直接通過檔案信息化管理系統將用戶查看的檔案編碼翻譯為較詳細的信息摘要，在此基礎上將一級成套檔案內的文件類資料和離散類數據資料進行二級分類，并通過相應編碼進行標識，方便政府內用戶快速獲取和查找所需信息。

二是優化面向外部用戶的關鍵字查詢體系。由于未來政務服務檔案外部用戶數量會逐漸增多，而大多數外部用戶不熟悉政務服務檔案的編碼機制和信息要素，檔案管理部門也需要對部分信息進行保密，因此需要通過優化查詢體系和權限分類來解決上述問題，完善與檔案編碼對應的信息摘要數據庫系統，將檔案編碼、檔案摘要中的某項條目、檔案信息概覽內容進行關聯，基于相關信息確定可授權用戶范圍。外部用戶可以直接使用關鍵字模糊查詢所需檔案資料，檔案信息化管理系統則根據用戶提供的檢索信息返回符合用戶權限的所有相關檔案預覽信息，便于外部用戶快速查找所需信息，有效改善外部用戶的檔案服務體驗，同時提高檔案資源的利用率?；谏鲜鰞灮?，檔案信息化管理系統可以自動完成電子文件和各類檔案信息的編碼、歸檔和融合功能，大大降低人工成本的同時也能有效改善檔案服務對象的體驗。

（三）廣泛收集并深入分析政務服務大數據

政務服務電子檔案全流程管理下的檔案記錄觀傾向于多元主體化和大數據化，檔案管理部門應當轉變數據收集工作思路，將檔案管理重心轉移到數據分析上來。

一是全面采集政務服務部門和政務服務對象提供的信息，以此豐富政務服務檔案數據。這類數據區別于檔案信息化管理系統從“互聯網+政務”平臺各業務受理模塊內直采的元數據，檔案管理部門應當以檔案元數據為核心進一步采集政務服務過程中各類自主評價數據、外部評價數據、業務活動數據、群眾行為數據等與政務服務相關的離散型數據，經分類、長期采集和挖掘形成有價值的結構性數據，形成獨立的政務服務數據檔案。

二是基于政務服務部門管理創新、服務優化、內部改革的需求，有針對性地對所采集的各種非文件類數據進行定向分析，協助政務服務管理部門制定決策或解決服務問題，從而幫助政務服務部門開展改革和創新工作。

三是自主分析政務服務大數據。檔案管理部門應充分利用本部門在數據歸類、情報分析工作方面的技術優勢，對海量政務服務非文件數據進行歸類分析，尋找未被檔案管理部門發現的部分服務規律或現象，將研究發現分享給政府管理部門，幫助其不斷優化和創新服務與管理策略，由此全面提升政務服務工作質量。當然，上述數據分析工作不必局限于非文件類數據，檔案工作者也可將相關數據分析思想應用到文件類檔案分析工作中，協助政務服務部門查找問題、總結經驗和規律，這樣才能更充分地發揮政務服務檔案的價值。

總體而言，政務服務電子檔案全流程管理改革，一方面是對原政務服務電子檔案管理過程中人工管理環節的電子化改造，另一方面是推動數據采集自動化和檔案服務開放化的觀念改造，檔案管理部門應當正確認識政務服務電子檔案全流程管理改革的核心，從數據采集、面向用戶需求的歸檔過程優化、面向政務服務改革的數據分析等方面做好各檔案管理環節的優化和創新工作。