論我國國家總體外交視域下的非官方外交建設

李爽 曹一軒

摘要：在黨的十八大至二十大報告中，均強調要加強政黨、人大、政協、軍隊、地方、民間等政府外交以外的各方面的對外交往。包含政黨外交、地方（城市）外交、民間外交等在內的廣義非官方外交是國家總體外交的重要組成部分。在中央的統一領導和協調之下，我國的非官方外交形態大致可以歸納為三類：官方主導型、政策性支持·引導型以及官方倡導·規范型。為了建設更加科學有效的非官方外交體系，以更好地服務于我國總體外交事業，需要從以下方面進行統籌建設：官主民輔，發揮人民外交優勢；科學評估各類非政府行為體的對外交往，高效分配外交資源；合理解綁管理制度，為非政府外交行為體賦能；加強對民間涉外行為體的引導規范。

關鍵詞：外交體系；外交資源

習近平總書記曾指出：“對外工作是一個系統工程，政黨、政府、人大、政協、軍隊、地方、民間等要強化統籌協調，各有側重，相互配合，形成黨總攬全局、協調各方的對外工作大協同局面，確保黨中央對外方針政策和戰略部署落到實處。”[1]在當代國際政治和全球治理中，外交議程和外交主體均呈現多元化的趨勢，非政府行為體在國家對外交往中具備特殊的價值和作用，非官方外交已經成為國家總體外交不可或缺的有機組成部分。而在我國國家總體外交建設新時期，如何系統地把握和處理官方外交與半/非官方外交的關系，如何使得非官方外交更好地為總體外交服務，這都是亟待解答的現實及理論問題。目前，學界關于政黨外交、議會外交、城市外交、民間外交等非官方外交（廣義）各分支的研究成果比較豐碩，但是，尚缺乏系統的從國家總體外交視域來把握非官方外交的定位以及建設路徑的討論。

一、理解我國的國家總體外交與非官方外交

總體外交被納入學術討論是從我國第一本外交學教材—外交學院編著的《外交學概論》開始的：所謂“總體外交”，是指在中央的統一領導和協調下，由外交部系統的外交以及由其他部門和領域，包括民間所進行的旨在促進國家間關系為前提的各種對外交往的整體和總和。[2]理解總體外交主要有領域和實施主體兩個維度。從領域來說，包含政治外交、經濟外交、軍事外交、文化外交、科技外交以及公共衛生外交等；而從外交的實施或參與主體來看，則主要包含官方外交序列的政府外交和首腦外交，以及歸屬于非官方外交序列的政黨外交、地方（城市）外交、民間外交、第二軌道外交、（新）公共外交等。本文主要從后者來探討總體外交和非官方外交。黨的二十大報告強調：“加強同各國政黨和政治組織交流合作，積極推進人大、政協、軍隊、地方、民間等各方面對外交往。”[3]黨的二十大對上述非政府行為體的對外交往的重視，正是對國家總體外交的重要性的注解。習近平總書記也曾在多個場合論及有關非政府（非官方）外交與國家總體外交的關系問題，如習近平總書記曾指出：“民間外交在國家總體外交的重要地位”；[4]中國共產黨的對外交往活動是“國家總體外交的重要組成部分、中國特色大國外交的重要體現”；等等。[5]

二、我國國家總體外交下的非官方外交基本形態

在我國總體外交格局中，非官方外交處于被領導、被協調的地位。鑒于目前各類非官方外交形態基本是以活動主體原始身份命名，既有的半/非官方外交研究多囿于活動主體的特定身份屬性，相互孤立、難以對話。因此，本文按照與政府/官方（外交）的不同關系或官方對有關非政府行為體的影響或介入程度，將我國的非官方外交形態歸納為三類：官方主導型、政策支持·引導型、官方倡導·規范型。三種非官方外交形態實際對應著我國對非官方外交活動的三種領導·協調機制。

（一）官方主導型

此類外交形態對應政黨外交、地方外交等有著顯著官方色彩的“半官方” 外交。在該類型非官方外交活動中，政府具備在決策和執行上的指導性地位，有時甚至直接參與其中。

1.我國的政黨外交實例

舉我國的政黨外交的實例說明。由中共中央對外聯絡部主導的金磚國家政黨、智庫和民間社會組織論壇是官方主導型的非官方外交典型案例。該論壇接受中聯部的指導，主辦方為中國民間組織國際交流促進會以及金磚國家智庫合作中方理事會，屬于非官方論壇。2022年5月，來自10個國家的100多名政黨領導人、智庫和社會組織代表齊聚線上，開辦了以“團結合作推動發展” 為主題的年度論壇活動，并提出一系列共同倡議：強調維護全球產業鏈與供應鏈穩定，構建開放型世界經濟；改革和完善全球治理體系，提高新興市場國家和發展中國家在全球治理事務中的發言權；等等。[6]可以說明，正是在官方主導下，該非官方論壇才能夠在團結我國與各金磚國家關系、促成全球治理共識等方面發揮積極影響，從而服務于我國的總體外交利益。

2.我國的地方（城市）外交實例

舉我國城市外交實例加以說明。2020年12月，由廣東省人民政府、中國貿促會、全國工商聯、世界貿易中心協會在深圳主辦全國上市公司共建“一帶一路” 國際合作論壇，這屆論壇圍繞“全球抗疫合作”“構建人類命運共同體” 等議題進行了探討。該項以“一帶一路” 為主題的經濟外交活動，是由地方政府、人民團體和非政府經濟組織等官方與非官方機構共同主辦，該活動的官方主導—民間主辦的半官方形式優勢體現在兩個方面：該活動的宗旨及各項議程均服務和內嵌于我國的“一帶一路” 倡議，有效配合我國對沿線國家的經濟外交政策，引導和鼓勵我國和沿線國家的上市公司和工商界在疫情期間堅持開展對“一帶一路” 沿線國家經貿合作，并進一步拓展國際合作的路徑和舉措；同時，還精準地對應國外地區政府部門、工商界和企業等目標對象，400余名來自“一帶一路” 沿線國家和地區的政府部門、工商企業界以及有關專業機構等的代表共同參加了活動，論壇結成了豐碩成果。

（二）政策性支持·引導型

該類型對應的非官方外交形態主要為部分的民間外交、“第二軌道” 外交以及（新）公共外交。該機制的主要特征是：官方支持、民間主辦。在政策性支持·引導型的對外活動中，有關行為體往往與政府相關部門存在指導與被指導關系，官方對相關實體通常提供資金（非主導性）或者稅務、行政等方面的支持。代表性的參與和實施主體多為高校、智庫以及社會組織等。此類型非官方外交活動強調有關行為體在配合國家總體外交政策的同時，還擁有較大的自主性和靈活性，能夠充分發揮民間平臺對外影響力并對官方外交提供智力支持。這里舉若干典例加以說明。

1.北京—東京論壇

該論壇是在兩國政府支持下，由中國日報社、北京大學、日本言論NPO社團法人聯合主辦的中日兩國高層次的非官方“二軌” 活動。該論壇廣聚中日兩國政治、經濟、外交、防務、文化和傳媒等諸多領域的有影響力人士，圍繞兩國之間的有關重大問題以及熱點問題進行交流研討，并提出新的建議、達成新的共識。其中，官方能夠確認主辦方設定的會議主題和議程設置是有利于推進中日友好、加深兩國人民間的互相了解的。在主題設置、開展過程、論壇成果等各個環節都體現出官方的政策指導性，但是這一民間性質的論壇又具備相當的自由和寬松度，論壇形式和與會者基本代表自身而非官方來發表意見，而兩國官方并不會加以干預。同時，在官方支持下，在兩國進行的民意調查才能夠順利開展。也正是得益于該“二軌” 論壇的官方“支持·引導” 而非“主導” 性質，這一論壇才能在政府間關系惡化時期，仍然不間斷地舉辦至今并廣泛聚集兩國各領域的知名權威人士，圍繞中日兩國間的諸多重大問題進行溝通和探討，推動雙方交流意見、增信釋疑，并影響和帶動中日兩國的公眾輿論[7]，至2022年12月已成功開辦十八屆，該論壇現在已成為兩國間備受矚目的高層次非官方交流對話平臺。

2.世界和平論壇

世界和平論壇由清華大學主辦，論壇主席為前國務委員唐家璇，協辦單位是中國人民外交學會，是官方引導支持下開辦的具備世界影響力的高級別非官方外交論壇。該論壇是中國第一個高級別非官方國際安全論壇，而官方在其中扮演的角色則更多是提供行政支持和政策性指導，而并未予以資助，同時也并不介入有關活動的組織和策劃。這樣一個高校平臺的外交論壇上，能夠召集多個國家的前政要及智庫領袖在為期兩至三天的論壇上針對當今世界持續面臨的安全挑戰形勢進行討論，提出建設性應對方案，其背后除卻我國日益增長的國際影響力之外，還得益于該論壇的非官方性質。從國家總體外交的角度，該論壇還具備“主場” 意義的非官方外交活動，2022年度的主題為“共同、綜合、合作”，正契合習近平總書記在博鰲亞洲論壇年會開幕式上提出的以共同、綜合、合作、可持續的安全觀為理念的“全球安全倡議”，這也顯示出，在官方的引導和支持下，民間外交活動對我國的總體外交時代命題的領會與配合。

3.改制的孔子學院

孔子學院改制的公共外交意義本質在于，這其中官方的角色發生了變化—由“官方主導型” 改為“官方支持·引導型”。此前由中國教育部（國家漢辦）財政支出，如今則改為民間基金組織運營，籌資渠道更為廣泛，包含中外企業、社會組織以及個人的積極參與。教育部放棄了對孔子學院品牌的運營權，讓渡給民間基金組織，而僅是以業務主管部門身份來施行政策法規層面的監督和指導，體現出官方由上而下地對改制該項中文國際教育品牌的支持和引導。從總體外交的角度考慮，由國家財政資助的主導型改制為官方支持引導下由民間基金會運營的方式，更有利于調動中外社會各界對中文和優秀中華文化國際傳播的積極性，有利于孔子學院更好地實現可持續、高質量發展，這種改制正是迎合了行為主體多元化，并且更多聚焦非政府行為體在公共外交中的作用和職能的“新公共外交” 新趨勢。[8]

（三）官方倡導·規范型

該方式主要對應的是一般性的“民間對外交流”“公共外交” 活動。官方對非官方涉外行為體的第三種“領導·協調” 方式，也是最為廣泛的一種即倡導與規范，官方“倡導” 的方式主要通過輿論影響，而“規范” 的方式則主要依靠行政法規。倡導·規范型的領導協調方式實際上是呼應了當代公共外交的實踐需要，公共外交除了有向國外公眾介紹本國國情和政策理念這一“國外面向” 之外，還包含“國內面向”，即：“向國內公眾介紹本國外交方針政策及相關舉措，旨在獲取國內外公眾的理解、認同和支持，爭取民心民意，樹立國家和政府的良好形象，營造有利的輿論環境” 等。[9]這里試舉兩例加以說明。

1.我國對企業公共外交意識的倡導

黨的二十大報告提出：“實行更加積極主動的開放戰略，構建面向全球的高標準自由貿易區網絡……共建‘一帶一路成為深受歡迎的國際公共產品和國際合作平臺。” 研究表明，在我國官方對外政策的指引下，我國諸多中央企業在海外開發中積極響應“一帶一路” 倡議，將社會責任進一步嵌入海外經營管理活動，在沿線國家積極履行人力資源屬地化管理、環境保護、社區建設、互惠合作等多項社會責任。[10]中國交通建設集團有限公司在肯尼亞發布社會責任報告時，中國駐肯尼亞大使親自出席發布會并對此表示肯定和鼓勵。這即屬于官方引導下民間行為體開展有益對外交往活動的生動案例。

2.我國對民間不和諧對外活動的規范—以對“孔子和平獎” 的取締為例

2010年，幾個活躍的文化界人士為抵制諾貝爾和平獎頒給了“異見人士”，于是提出要設立一個“中國態度” 的和平獎，進而打著“中國鄉土藝術協會傳統文化保護部” 的名義自發籌建了“孔子和平獎”。不過，該活動并未得到上述協會的批準，亦沒有向有關部門進行報備，而依據相關法律，我國的所有社團和組織都必須在民政部門登記注冊，且同時還須掛靠在相關的政府部門（業務主管部門），因此這一活動從程序上來說是非法的。該獎項曾公布頒給穆加貝、普京等人，但由于該獎項的公信力存疑且與中國政府并無關聯，因此均遭冷遇，但由于該獎項頂著“孔子” 的名義，曾一度被外媒誤以為是中國政府的動作，在國際上引發一定爭議。2011年9月，中國文化部對“孔子和平獎” 下令撤銷，并責令該獎項主辦方的中國鄉土藝術協會中止活動。“孔子和平獎” 雖然是一些熱心的愛國文化人士所創立，但從程序上是非法的，且由于缺乏組織性及有很強的感情色彩和功利心態，最終卻成為中國對外關系中的不和諧聲音，乃至造成對官方外交的混淆視聽。[11]中國政府依法對“孔子和平獎” 的叫停體現出中國對外關系的“內部管理”，這便是從總體外交角度對非官方外交活動和政府外交的調和與整頓。

三、關于更好建設我國新時代非官方外交體系的思考

為了加快推動新時代中國特色總體外交事業、契合新時代國家總體外交的發展要求，加快構建一套更加科學且體現中國特色的非官方外交體系是題中之義。

（一）“官主民輔”，發揮人民外交優勢

“國之交在民相親”，人民外交是中國外交的一個傳統，也是中國外交的一個優勢。在新時期，提升我國對非官方外交統籌能力的關鍵，就在于提升人民外交的積極性、主動性和創造性。為此，需要提高中央對外交的統籌協調能力，在對外交往活動中有效把握和處理政府與非政府行為體的關系，在強調官方外交為主、非官方外交為輔的同時，特別注重發揮有關人民團體的半官半民的優勢，將經濟、文化、體育、宗教、華僑等各個領域的友好民間力量組織起來，建立和健全外交外圍組織體系，建立多種形式的協會和團體，打造“官主民輔”、官民良性互動的合作平臺。此外，還應認識到，在我國的對外事務中，有關組織或部門基于中央授權，在政策賦予的空間內主動開展對外交往，但是囿于部門、條塊利益的存在，常常面臨著整合與調整的難題，特別是在多個“涉外部門” 之間溝通和協調不夠順暢，甚或涉及其他部門和地方利益集團時，尤其需要中央的統籌與協調。[12]作為“黨管外交” 的中樞機制，要充分發揮黨組在地方、人民團體、經濟和文化社會組織、國企、央企等各類非黨組織領導的機關機構中的領導和中樞作用。

（二）梳理、評估各類非官方外交形態及行為體，高效分配外交資源

在實踐中注重把握對“主導型”“引導型” 和“倡導型” 的區分，根據官方外交以及總體外交的需要適時做出調整。鑒于實踐中三種領導協調機制之間可以相互轉化，需要在頂層設計的基礎上，合理分配政府和外交資源，如組織、政策、資金等。做好評估，建立一定的評價體系，包括績效指標乃至問責體系，從而科學有效地促進有關對外項目的效用，有的放矢投放外交資源。前述孔子學院改制則是將“政府主導型” 轉化為“官方支持·引導型”。以2006年中德磁懸浮談判為例，表面上是以國有企業為“主體” 的國際商務談判，而實際上中德雙方中央政府部門代表（外交部、交通部等）和地方政府都派代表參加，本質上屬于官方直接主導下的經濟外交談判。雙方企業不僅僅是以各自利益為出發點，背后代表的更是國家意志和利益。該案例從非官方外交管理上解讀，也就是化“官方引導型” 為“官方主導型”。在當今的新公共外交時代，我國應該加強研究在對外傳播等領域對有關機構或組織的適當“放手”，以充分激發民間平臺、智庫、媒體等的創造力和影響力。

（三）合理“解綁”管理制度，為非政府外交行為體賦能

無論對于官方處于主導型地位、引導型地位還是倡導型地位的非政府行為體，官方具備的政策指導和監督地位并不意味著官方對有關行為體是上下級行政命令服從關系，對于自主的民間組織和團體而言，在開展有關業務時，應該更多塑造一種相對平等的合作關系。要點有三：一是政府把握在一些對外事務上介入的“分寸”，適當地將一些公共外交事務乃至全球治理領域的事務交給民間組織承擔，通過后者與國際社會所進行不同層次的交流、互動與合作，增強我國在有關國際事務上的國際傳播力和影響力；二是鼓勵“主導型” 下的民間組織與“引導”“倡導” 型機制下的民間組織聯動協作。民間組織參與外交發揮其輔助作用，既需要政府在資金等方面的支持，也需要對外友協等體制內NGO的指導合作，畢竟后者的指導相比較于政府而言，可能更容易被接受；[13]三是合理放寬資金和人員審批管理制度，如在非政府組織的經費機制、管理制度進行改革。對中國現有的各類非政府機構，包括國家級的行業學會、基金會、較為成熟的學術團體，以及民辦非企業類非政府組織，在經費籌措與使用、人員出入境管理等方面，充分賦能授權，并鼓勵他們走向國際。[14]鼓勵發揮有專業能力及意愿的非官方組織或個人發揮主觀能動性地參與到國家對外事務、全球治理中來，提供高質量的民間智慧和力量。

（四）加強對民間涉外行為體的引導規范

2018年，美國制裁中興事件生動詮釋了這一點的必要性。該事件歸咎于企業自身的違規，而中國政府則被迫卷入這樣一個企業的國際貿易糾紛，導致外交被個別企業商業利益裹挾。因此，除了官方的積極倡導之外，還要建立完備的規范制度，規避因被個別實體捆綁而招致國家總體對外利益受損的情況。

四、總結

總的來看，建設我國非官方外交管理體制的核心在于，在中央統一領導協調下，提高對各類非官方行為體的統籌、協調能力，在對外交往活動中有效把握和處理政府與非政府行為體的關系，使各式各樣的涉外非政府行為體能夠更加有序協調于中央的領導之下，從而最大化增進我國的國家總體外交利益。

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