城市社區治理的制約因素和推進路徑

于菲菲

摘要：近年來，社區治理經驗日益豐富，但是受多種因素影響，依舊存在諸多問題。本文在總結城市社區治理制約因素的基礎上，提出了城市社區治理的推進路徑。

關鍵詞：社區治理；制約因素；推進路徑

社區治理是指在社區生活共同體內，通過社區中的個人、群體、社會組織、基層政權組織之間的互動，對涉及各利益群體組織的社區公共事務進行協調和管理的活動過程與機制。[1]社區是基本的社會生活單元，是社會治理的神經末梢，是服務群眾的“最后一公里”，與黨和國家大政方針貫徹落實、人民群眾切身利益息息相關。近年來，各地積極推動社區治理實踐，取得了不少成績，但依舊存在諸多短板和弱項需要補齊。新時代要不斷提高社區治理的能力和水平，把社區治理好，走出一條服務群眾的新路。

一、城市社區治理的制約因素

（一）治理體制層面：社區權力責任失衡

長期以來，社區一直存在著責任權力不對等的現象。一方面，社區責任重大。伴隨社區體量的進一步擴增，面對居民美好生活需要的日益增長、權利保障訴求的日益增強及黨建工作的提檔升級，社區工作量成倍增長。社區作為基層事務的最基層執行者，除了完成黨建、戶口、計生等常規工作外，還需承接大量街道辦和有關部門轉移的行政事務以及各種臨時性、突發性任務等，如人口普查、環保等領域的重點工作。疫情暴發后，更凸顯出社區作為城市治理“最后一公里” 的重要作用，社區工作者承受著比以往更大的壓力與挑戰。與社區承載人口總數、工作總量相比，社區工作者數量明顯不足；另一方面，社區權力較弱。權力逐步向基層下沉是社會治理改革和發展的方向，但現在基層的現狀往往只是責任下去了，權力卻沒有下去。如社區在社區黨員管理層面權力較弱，對不參加組織生活的“脫管黨員” 和不愿意亮身份的“隱身黨員” 束手無策。再如社區對社區經費管理缺乏自主權，社區辦公及活動經費均由上級部門劃撥到街道辦事處，社區開展工作或舉辦活動時都需要街道審批，這種經費管理機制大大降低了社區工作自主性。

（二）治理主體層面：社工隊伍能力不足

近年來，社區工作者在人員力量、年齡結構、學歷層次等方面的整體素質雖然有所提升，但是距離更好地解決人民群眾的所需所盼還有很大差距。一是干事創業勁頭不足。部分社區工作者把社工崗位當作掙錢的營生，沒有服務群眾的意識觀念，對黨的理論、路線、方針、政策和專業知識把握不夠。一些年輕社工將社工崗位作為“過渡崗位”，大學畢業后未能考取公務員等理想職業，于是參加難度系數相對較低的社工招考。考入社工隊伍后，在工作崗位繼續準備其他考試，不能全身心投入社區工作；二是資源整合能力不強。社區黨組織普遍面臨著資源整合能力較弱的困境，沒有將社區資源充分盤活為群眾謀福利，尤其是對雙報到單位資源開發不足、對社區社會組織資源利用不足，缺乏共建共治意識；三是動員群眾能力偏弱。社區居民對社區建設和活動參與度低，大部分居民從未參加過社區組織的活動，社區組織動員力沒有充分發揮；四是活動方式有待創新。社區工作人員政治站位不高、黨建理論不足，在抓“三會一課”“主題黨日” 等活動上喜歡沿用老辦法，大部分社區黨組織停留在上級部署什么就干什么，工作平推平擁。社區活動多以文藝會演、健康義診等傳統方式為主，很少有創新動作。

（三）治理手段層面：社區智能管理滯后

大數據時代，在基層治理的過程中，運用數字化信息技術滿足居民多元化的需求已是大勢所趨。但是從目前來看，絕大部分社區沒有一套自己完備的信息系統或者網絡信息平臺。部分社區即便是花重金購入了智慧系統，也大多成了應付上級參觀考察的工具，在管理和服務群眾層面并沒有發揮非常大的作用。尤其是在此次疫情防控過程中，大部分社區繁重的防疫工作最終還是要靠人力頂上去，社區的智能化管理基本淪為空談。除此之外，如何消除老年人面臨的“數字鴻溝” 困境，讓老年人享受到方便快捷的服務，也是社區亟待解決的現實問題。

（四）治理載體層面：網格治理有待完善

近年來，從中央到地方都在倡導網格化管理和服務模式。網格化管理和服務是順應社會治理精細化的治理理念，將人力、物力、財力下放到網格，運用數字化、信息化的方式，為群眾提供更加精細、更加精準的管理和服務。特別是疫情發生以來，網格抓得實抓得細的社區，上傳下達、走訪摸排、掌握動向都能一貫到底、一網全兜；而網格建而不用、虛設空轉的社區就事倍功半，難以保證工作效果。當前，網格化管理和服務模式主要存在以下幾個問題：一是網格劃分不細致。目前，大部分縣域網格劃分基本上是以各轄區派出所管轄的村或居住小區為單位進行劃分。但是，當人口戶數較多的村或居住小區劃分成多個網格時，網格劃分沒有嚴格按照既定戶數的標準進行劃分，且網格界限并不十分明確，沒有達到四至清晰、邊界分明的標準。而且，網格服務管理對象基本上都是常住居民，而轄區內的林地、河道、工廠、學校、公司以及新建小區等，大都不在網格服務管理范圍內，導致網格覆蓋存有縫隙和漏洞；二是網格員作用發揮不理想。受工資待遇等客觀因素影響，網格員隊伍普遍存在年齡偏大、文化水平偏低、工資待遇偏低等現實問題，導致出現以下問題：首先，從個人能力素質來講，現有的網格員隊伍不能很好地滿足日常工作需要，很多人不會使用信息化設備開展信息采集、錄入、報送等工作；其次，從工作精力來講，現有的網格員隊伍精力投入明顯不夠，因為僅靠網格員的工資補貼遠遠不能滿足家庭日常生活開支，很多網格員只能抽空兼職其他工作，遠遠不能滿足當前網格化管理和服務的工作要求；最后，從工作內容上來講，網格員更偏重于派出所交辦的臨時性任務，在日常信息數據采集、矛盾糾紛排查化解、城市公共管理等方面發揮作用稍顯不足，沒有充分發揮出“八大員” 的重要作用。

二、城市社區治理的推進路徑

（一）強化黨的領導，確保組織堅強有力

黨是領導一切的，社區能不能治理好，基層黨組織如何發揮組織引領作用是關鍵。習近平總書記指出：“提高社區治理效能，關鍵是加強黨的領導。要推動黨組織向基層延伸，把基層的工作做好，這樣才能‘任憑風浪起，穩坐釣魚臺。” 因此，要全力提升社區黨建工作水平，切實增強社區黨組織聯系群眾、服務群眾、凝聚群眾的能力。

一要配強干部隊伍，確保有人理事。現代化的城市社區治理格局中，壯大專業人才隊伍和完善專業服務崗位是搞好社區治理的必然選擇。[2]按照政治素質高、黨務工作能力高、文化水平高，黨性意識強、工作能力強、責任意識強的標準，為每個社區配備高素質工作人員，著力優化社區“兩委” 成員文化、年齡、能力等結構，配好配強“領頭雁”。在此基礎上，全面規范社區工作者管理，將其與社區“兩委” 干部一起納入崗位目標責任制考核，引導干部把思想和精力向服務聚焦，著力塑造愛崗敬業、服務熱情、樂于奉獻的社區干部形象；二要規范資金使用，確保有錢辦事。逐步建立健全“以財政投入為主、社會支持為補充” 的社區經費保障體系，確保社區黨組織能夠正常運轉。要建立健全經費監管機制，對基層黨建經費實行專款專用、分賬核算，嚴格規范黨建專項服務經費和社區運轉經費使用。要完善基層黨建工作經費公示制，定期公布經費使用情況，接受黨員群眾監督，確保公開透明、陽光使用；三要筑牢硬件基礎，確保有場議事。按照“建設高標準、服務高質量” 原則，加大社區活動場所投入建設力度，建立集黨員活動、便民服務、醫療衛生、居家養老、日間照料、文化娛樂等多種功能于一體的綜合性社區服務中心，為黨組織生活、黨員教育培訓、檔案資料存儲以及服務群眾提供有力的場所保障。

（二）明確職責分工，提升社區治理效能

一要大力推進街道行政管理體制改革。習近平總書記指出：“要創新社會治理體制，把資源、服務、管理放到基層，把基層治理同基層黨建結合起來。” 街道黨委作為協調整合社區黨組織的“大腦中樞”，要持續加大街道行政管理體制改革的力度，推動街道黨委抓黨建引領、抓治理、抓民生服務的主要功能，將街道黨委的工作著力點轉移到社會建設、環境整治上來。明確街道加強黨的建設、領導基層群眾自治等7項主責，增加街道的話語權；二要細化職責清單。理論上社區居委會本該是自治組織，和街道不是上下級的關系。但是現實中社區不僅要承擔行政工作，還要應對多方檢查、督導、考核，大大擠占了服務群眾的時間和精力。為此，街道黨委要積極開展社區減負增效行動，對社區權力責任進行明確界定，逐步形成權責清晰的社區治理體系。具體而言，要制定切實可行的社區居委會職責清單和社區協助事項清單，應當由政府及相關部門履行的法定職責，一律不得壓給社區。需要社區協助的事項，相關部門要為社區提供充分的經費支持和辦公支持。

（三）強化網格管理，消除社區治理盲區

一要強化頂層設計，建立健全組織領導體系。鑒于基層治理工作的系統性、聯動性，要充分借鑒北京、上海、青島、東營等地經驗做法，成立縣域主要領導掛帥，政法、組織、綜合執法、應急相關職能部門和各鎮街參與的基層社會治理領導小組，加強對全區社區網格化服務管理工作的組織領導，充分發揮黨委總攬全局、協調各方的作用和政府社會管理、公共服務的職能，統籌各方力量，形成工作合力。鎮級也要成立相應的領導組織和工作機構，健全完善相關工作制度，推進社區網格化服務管理工作規范化、長效化發展；二要科學設置網格，推動治理“一網” 全覆蓋。針對“多網并行、各自為政” 的問題，將現有分散的治理力量、系統平臺、管理網格進行優化整合，不同職能部門全部依托綜治網格開展工作，向網格內投入的資源、從網格內收集的信息各部門可以共用共享，從而降低運行成本，減輕基層負擔，實現服務管理資源效用和功能最大化。針對“網眼大、網不住” 的問題，嚴格按照“人口適度、管理方便、邊界清晰、全域覆蓋” 的原則，聯合區公安分局、大數據服務管理中心等職能部門和相關鎮街，聘請社會專業機構對基礎網格劃分進行進一步細化；三要厘清網格管理人員職責。網格長負責統籌、協調、調度網格內各項工作，及時組織處理網格員反饋的各類問題，并統籌安排轄區內網格黨建工作。專職網格員由所屬網格直管，負責對網格區域內各類事項進行巡查、發現、上報，同時負責上級交辦的其他網格化治理工作。網格助理員負責協助網格員開展本樓棟網格化治理工作，走訪聯系群眾、采集社情民意，發動群眾和各類社會力量共同參與網格化工作。樓棟單元長負責協助網格員開展本單元網格化治理工作，積極響應、參與網格黨支部工作。

（四）推行居民自治，激發社區治理活力

社區治理必須要堅持社會化發展方向，通過多元共治，有效整合社會資源，充分發揮各類治理主體職能，破解社會治理難題，提升社區治理效能。中央歷來強調要建立人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，倡導每一位人民群眾都要參與到社會治理當中去。街道和社區黨委要激發人民群眾的主人翁意識，探索出一條居民自治的有效路徑。尤其是社區黨委，當前社區人手短缺是普遍存在的問題。因此，社區黨委的角色要從“服務群眾” 向“組織群眾” 轉變，社區工作者的身份要從“保姆” 向“組織者” 轉變。一要注重發掘社區圈子領袖。煙臺市芝罘區大海陽社區充分發揮社區黨委的組織協調功能，下大力氣挖掘了一批圈子領袖，組建了500多人的人才庫，一大批有能力、有公心、有理性的群眾領袖脫穎而出。在圈子領袖的帶動下，解決了很多棘手的社區治理難題；二要用好民主協商這一法寶。要積極推動黨組織主導下的民主協商，目前很多地方探索的紅心議事會、民主理事會、鄉賢理事會等豐富多樣的民主協商形式，既能讓群眾有效地參與到社區治理中去，又能將黨組織的政治主張自覺轉化成人民群眾的意愿。

（五）強化智能管理，加快社區發展步伐

各級黨委要注重借力智慧手段服務群眾，在政策、人員、資金等各個層面，對社區智能化建設給予支持。一要打破部門間的數據壁壘。黨委要以此次疫情排查為契機，將各部門摸排上來的居民信息進行全面匯總和整合，力求建立一套全方位、立體化的電子信息系統；二要做實智慧服務數據平臺。在與上級平臺做好對接的同時，開發完善社區黨建線上平臺，用網絡將各級黨群服務中心連接暢通，解決網上預約服務等方面實際問題，真正做到一體聯動、整體推進。

三、總結

通過分析城市社區治理四方面制約因素，提出強化黨的領導、明確職責分工、強化網格管理、推行居民自治四方面推進路徑，以期加快城市社區治理的發展步伐。

參考文獻：

[1] 嚴春鶴.城市社區治理現代化的現實困境與推進路徑[J].安陽工學院學報，2022，（5）：23-26.

[2] 王瑞華.社會工作介入社區治理的有效路徑[J].佳木斯大學社會科學學報，2015，33（1）：38-41.