關于環保專項資金審計研究

胡廣琴

摘要：在當前各種制度和規定中，各類專項資金層出不窮，但在具體執行管理中都存在不同。文章以環保專項資金為例，介紹了專項資金的分配及使用過程，淺析了可能存在的問題，提出了具體的對策建議。

關鍵詞：環保專項資金 項目支出 審計

中圖分類號：F239

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）05-106-03

我國以高速的發展贏得世界矚目。但高速增長的背后是對我國環境資源的過度開發。不均衡的發展模式勢必造成諸多環境問題，這些問題在國民物質生活水平較低時并沒有顯現出來。但隨著我國經濟的騰飛，居民財富水平的不斷提高，居民對生活環境的質量要求不斷提高，同時對生態環境問題的重視程度也逐漸加深。為了適應人民群眾需求的變化和實現可持續發展的目標，我國提出生態文明建設的總體戰略，并不斷完善。目前，我國社會的主要矛盾已經發生了改變。人民群眾對環境的需求與當前環境質量之間的矛盾發生了改變。政府部門應當為人民群眾提供更優質的生態。在這樣的大背景下，為了完成生態文明建設的要求，政府部門開始廣泛使用各類環保的政策工具，其中環保專項資金這種政策工具也得到了更加充分的運用。但隨著資金規模不斷擴大，由此產生的問題逐漸增加。大量環保專項資金存在可能被浪費或錯配的問題，這些問題都會影響環保專項資金的使用效果，阻礙其達到預定的政策目標。因此，國家審計作為八大監督體系的重要部分，對于環保資金審計的重要性也愈發凸顯。但目前來看，與環保專項資金使用的范圍與深度相比，環保專項資金審計開展的力度還不夠大。根據近幾年各級審計機關發布的審計公告統計，審計署環保專項資金審計公告只有總公告的7.46%：地方審計機關發布的環保專項資金審計公告占總共告的5.43%。環保專項資金審計結果公告數量相對有限，與生態文明建設的戰略部署相比，環保專項資金審計需要引起充分的重視。

一、環保專項資金的含義

專項資金是國家或有關部門或上級部門下撥行政事業單位具有專門指定用途或特殊用途的資金，是這種資金都會要求進行單獨核算，專款專用，不能挪作他用，并需要單獨報賬結算的資金。在當前各種制度和規定中，專項資金有著不同的名稱，如專項支出、項目支出、專款等，并且在具體內容上也有一定的差別。但從總體看，其含義又是基本一致的。專項資金有三個特點：一是來源于財政或上級單位：二是用于特定事項：三是需要單獨核算。專項資金按其形成來源主要可分為專用基金、專用撥款和專項借款三類。

環保專項資金作為一種財政轉移支付的手段，其設立的意義具有一般性，也就是通過轉移支付來減緩各地方政府間財力差異，促進均衡發展。同時，設立環保專項資金更具有其獨特的意義。因為環境作為一種公共產品，很容易產生“公地悲劇”的現象。政府應當協調公民與生態環境之間的關系，除了處罰破壞環境的行為外，還要通過設立環保專項資金等形式補償環境，從而建立公民與生態環境之間形成一種和諧的關系。當一個國家出現了較為嚴重的環境問題，可能是這個國家的政府沒有協調好政府、市場與社會之間關系的結果。面對環境問題，政府應當主動干預。設立環保專項資金作為政府主動干預市場的手段，便具有一定的必要性和合理性。根據《中華人民共和國預算法》第十六條的規定，相關機構可以設立專項資金用于辦理特定事務。這為設立環保專項資金提供了法律依據，也表明了我們在使用環保專項資金的過程中，也需要嚴格遵從與專項資金有關的法律法規，對專項資金專款專用。從資金的目的和用途上而言，設立環保專項資金最直接的目的是防治污染、促進污染治理，提高環境質量。通常一般用于補貼環保企業和建設污染防治等項目，這些項目既可以是對生態保護起到直接作用的項目，包括重點污染源防治項目、自然生態修復、保護和農村環境保護項目等等，也可以是對生態保護起到間接作用的項目，包括環保立法項目、重大環保基礎科學研究成果獎勵項目等等。目前，環保專項資金的規模越來越大，類別也越來越多，這與民眾對環境需求的轉變、國家整體戰略的轉變息息相關。在資金的來源上，根據現行的相關法律法規，環保專項資金主要包括財政投入和民間投入。財政投入又主要分為中央財政投入和地方財政投入。有關部門會按照中央的整體發展戰略和預期實現的政策目標，編制財政預算，設立環保專項資金。分配資金時，目前常常采用“因素法”和“項目法”相結合的方式由中央向地方層層劃撥，最終將資金分配到需補貼的環保型企業或生態建設項目上。

二、資金的使用過程

以環保專項資金為例，分析專項資金的分配及使用過程的情況。目前各省的情況是基本是省級財政設立的專項用于全省環境改善等方面的專項資金。省級專項資金以支持形式撥付，當地投入為主。

（一）專項資金的分配原則

重點支持環境污染防治重點地區：集中支持對環境質量改善有突出影響的重點領域和重點任務：統籌考慮有關工作總體預算安排，堅持“資金跟著項目走”的原則，建立環保資金項目儲備庫制度，如快預算執行，盡快形成有效投資，避免“資金等項目”：堅持公開、公平、公正，主動接受社會監督：實施全過程預算績效管理，強化資金監管，充分發揮資金效益：堅持結果導向。專項資金安排與相關地區重點領域重點任務完成情況及大氣環境質量改善情況掛鉤。

（二）專項資金重點支持范圍

1．環境污染防治重點任務，包括：工業企業、工業爐窯、燃煤鍋爐淘汰關停、鍋爐及工業爐密綜合治理、揮發性有機物治理、鋼鐵等重點行業深度治理、柴油貨車污染治理等對環境質量改善有突出影響的事項。

2．提升環境污染防治能力的項目。包括環境監測、監督、監察、執法所需的設備、儀器配備，以及與大氣污染防治相關的標準制定、污染源排放清單、源解析等大氣污染成因與控制相關技術研究、重點措施效果評估、專項規劃制定及專項資金績效評價等。

3．冬季清潔取暖和散煤治理項目。

4．其他專項相關工作。

（三）分配方法

1．按“因素法”方式分配。切塊下達給設區的市。主管部門按照設區的市年度總量減排、重點行業污染防治、燃煤鍋爐整治任務量、大氣污染防治重點任務、黃標車老舊車提前淘汰任務、上年度大氣污染防治項目執行情況等提出分配因素、權重、分配公式并商省財政廳同意后，由主管部門提出專項資金分配計劃。

2．按“項目申報法”方式進行分配。由主管部門根據省級承擔的環境改善具體工作任務提出專項資金分配計劃。設區的市應在收到文件后1個月內將資金分配到具體項目單位。專項資金的使用應接受財政、環保、審計等部門的監督和檢查，對專項資金的使用和項目實施情況進行督促檢查。

三、可能存在的問題

環保專項資金審計主要包括其性質及其目標。環保專項資金審計作為國家審計的一部分，作為一個專業方向的細分，是實現國家良治的重要保障。在治理環境問題上，環保專項資金審計如同一個“免疫系統”，對違規行為發揮著預防、揭示和抵御的作用，是推動生態文明建設不可或缺的重要手段，開展環保專項資金審計是國家治理的客觀要求，是改善民生、調整經濟結構、推動社會均衡發展的必要保障。

環保專項資金審計的目標一般是確保國家在民生、生態、經濟等領域的政策措施能實現既定目標，充分發揮作用，最終實現國家良治。具體而言，環保專項資金審計是通過設計實施審計程序，評價環保專項資金在立項、分配、管理和使用等各個環節的真實性、合法性與效益性，針對發現的問題提出改進建議，并監督被審單位的整改情況，從而發揮出預防、揭示和抵御的作用。針對出現的較為嚴重的違規行為責任人，審計機關還可以將其移送有關部門進行懲處。最終目標便是保障既定的政策目標得以實現。具體可分為以下五大類問題。

（一）未完善項目儲備庫

在專項資金具體申報時，各專項資金使用一般都占年初項目預算25%以上。但在具體分配過程中，往往管理粗放，底數不清。一是未建立項目庫。主管部門在逐級申報專項資金過程中，未細化到具體單位和項目，往往以切塊形式進行下達，導致預算不細化、不科學、不準確：二是項目庫不完整、缺乏動態更新。個別單位雖然建立了項目庫，但基礎數據不完整，缺少關鍵性指標，而且長期不進行更新維護，導致項目庫與實際實施項目間存在巨大差異，項目庫形同虛設。

（二）存在簡單分配形式

由于工作不細化，個別地區往往存在專項資金補助簡單平均分配的問題。在未經詳細測算資金需求、項目進度、完成情況等實際情況下，就按資金申請直接支付，甚至平均支付，造成支付與項目不匹配，項目與進度不匹配，完成情況與實際不匹配。同時因為沒有數據支持對下一年的支出預算也無法做到精準申報，往往存在項目等錢、錢等項目兩頭差的情況。

（三）使用績效不佳，滯留現象比較普遍

據調查發現部分地區專項資金滯留市級財政達到分配資金的10%以上，滯留縣級財政達到分配資金的20%以上。因資金未對應到具體項目，專項資金大量閑置，財政資金未發揮真正效益。

（四）地市分配不均，需求與分配不匹配

部分地區因分配與申報不匹配，導致在實施過程中，有的地區小資金多，雖已全部分配，但沒有項目資金長期閑置不使用，有的地區大問題復雜，少量資金根本無法滿足環境防治的要求。但各地區又缺乏有效監管措施及跨地區調配盤活的方法，導致專項資金既無法使用，又難以盤活的困境。

（五）存在虛報行為

因項目庫不完善．項目管理不細化等問題，在分配資金時往往只審核部分指標，導致部分地區存在各種虛報行為。如虛報項目投資額，報大建小、報多建少：重復申報項目，將往年項目改頭換面多次重復申報：甚至虛假申報，捏造項目。

四、進行環保專項資金審計人員遵守的原則

審計人員在實施環保專項資金審計的時候，還需要遵守一些基本原則和規則。

（一）獨立性原則

獨立性是開展環保專項資金審計的基石。只有獨立于被審計單位，才能合理評價被審計單位資金管理、使用等責任的履行情況，才能體現審計的價值。

獨立性原則要求審計人員要客觀公正地開展審計工作，要求其無論是在形式上還是實質上均保持獨立。

（二）專業性原則

環保專項資金審計，對審計人員的專業性要求更高。在開展審計的過程中，審計人員不僅僅需要對環保資金的真實性、合規性情況進行審計，還需要對環保資金的效益性進行審計。

（三）效率性原則

審計工作應該注重效率性，即在進行審計工作時，要考慮審計投入的資源與審計的產出之間的對比關系，高效的環保專項資金審計是指，就是用最少的審計成本取得最大的審計收益。

五、對策建議

針對上述專項資金分配、使用過程中的問題，筆者認為可以從以下幾個方面進行逐步規范。

（一）建立完善的項目儲備庫

建立完善項目庫和儲備庫。項目庫要包括項目全部的建設周期，從項目的前期立項備案開始，到項目初步設計等各項批復，以及最后項目的實施、運行，及最終考核績效。同時做好項目儲備，保證各項目分批次做好銜接，逐步完成各項規劃和政策落實，使得真正具備條件的項目獲得支持，財政資金使用更加精準、有效。

（二）嚴格執行專項資金分配方法

對于資金分配不能靠關系、搞平均。不論采用“因素法”或者是“項目法”，都應當充分考慮分配的所有要素。在做到公平公正的基礎上，制定使用方法，及資金盤活方法。既要保證資金的高效利用，又要保證項目的可持續發展。

（三）建立監督機制，督促落實整改

一是建立完善的監督機制，既要加強項目的前期審核、入庫審核，還要加強項目實施監管、績效考核：二是建立落實整改臺賬，強調主管部門責任落實。對已發現問題責任到人，限定期限整改。盡快下達專項資金，真正補償到項目單位：落實到項目上，發揮財政資金的效益。

（四）建立績效考核辦法

綜合考慮各地市的項目完成績效，制定考核辦法。今后根據各地市環境污染防治的需要，同時考慮各地市環境污染的現狀及以前年度考核情況，精準測算下發專項資金。

（五）嚴格項目審查

除了對項目各項關鍵指標復核審查，還應該逐級成立調查小組，不但檢查項目完成進度、完成質量，也考核項目立項依據，立項復核規劃。防止各類虛報事項發生。必要時可以引入第三方核查單位，分別復核調查各地區項目實際情況。

六、結語

隨著經濟的快速穩定發展和科學技術的不斷提高進步，專項資金的規模和數量會繼續增大。主管部門及各實施單位應當通過加強專項資金的管理、使用和監督，界定行政部門與業務主管部門、資金使用末端的責任劃分：通過制度的設計和實施降低領導責任的風險，提高風險控制意識：加強內部控制框架內特殊措施管理，提高專業管理人員水平：鼓勵員工參與內部管理，加強內外部監督，完善具體措施監督制度：對專項資金進行全程管理等方式，確保專項資金有效使用，完成項目預期目標，提高資金使用效益。

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（作者單位：山西省內部審計服務中心山西太原030000）

（責編：賈偉）