敏捷治理：加強和創新基層社會治理的有效路徑

何得桂　王偉濤

〔摘要〕基于社會流動性不斷增強以及克服常規治理模式限度的需要，敏捷治理日益成為新時代基層治理創新的重要取向。它旨在通過重塑治理結構和優化治理流程，實現對復雜動態環境的快速響應和積極調整，這在一定程度上形成“敏捷治理”。本文從基礎、過程、結構、結果四個維度構建敏捷治理驅動基層善治的分析框架。研究發現：敏捷治理具有多維互動性以及治理方式靈活性。敏捷治理在基礎維度上突出黨建引領，注重對治理問題的精準識別；在過程維度上注重技術賦能，推動治理節奏快速響應；在結構維度上重視載體創新，強化治理行為的協同性；在結果維度上強調治理變革，促進治理調適和目標達成。上述維度協同驅動敏捷治理并作用于治理場景。加強和創新基層社會治理要以增強基層善治能力為導向，注重敏捷治理范式的驅動及應用。再造公共治理空間、構建務實管用治理機制、積極形塑治理流程是它的主要實踐機制。這三者互為支撐、良性互動，從而促進基層社會治理有效。

〔關鍵詞〕敏捷治理；基層社會；治理創新；善治能力；高效能治理

〔中圖分類號〕D638〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2023）03-0111-12

進入城鎮化時代，我國基層基礎發生明顯變化，特別是隨著社會流動性增強，基層社會呈現前所未有的不確定性。這挑戰了既有的常規治理模式，也對基層治理體系和治理能力提出更高要求。如何積極有效地應對基層社會治理的復雜性，塑造充滿活力與安定有序相統一的善治社會，已成為加強和創新社會治理領域的重要命題。本文重點關注“治理基礎變化”與“基層社會治理創新”之間的聯動性，剖析敏捷治理如何嵌入基層治理體系，挖掘加速社會情勢下的基層社會治理的路徑與機制，助力中國式基層治理現代化。

一、既有研究進展與分析框架構建

（一）加強和創新基層社會治理研究動態

基層治理在國家治理結構中具有基礎性地位，它是理解社會整體性發展的基本方式，也是研究中國式現代化的重要維度。既有研究成果主要涉及如下方面：

基于國家建構視角的研究。基層社會治理被視作現代國家建構的重要內容和有效手段之一，并用于探討國家與社會關系的變化，提煉中國式治理理論。國家與社會關系不存在某種固定的“至善”，要把它放置特定的歷史背景才能更好地把握。新中國成立之后，權力高度集中的政治體制得以建立，國家政治權力和社會結構高度統一，國家與社會的關系處于同構一體狀態。〔1〕通過單位制和合作社制來管控社會，國家權力加強對社會的滲透，中國社會處于“全能主義”時期。〔2〕改革開放以來，國家調整治理方式，政府承擔的部分職能轉移至社會，管控型社會治理模式出現松動，國家與社會的關系轉向有限分離和良性互動。〔3〕《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》要求建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，基層社會治理邁出新步伐。新時代以來，黨的組織有效覆蓋以及國家治理重心下沉，“執政黨”這一重要力量用來積極調適國家與社會的關系。有研究從“政黨-國家-社會”的范式〔4〕重構社會治理的中國話語，在加強社會治理的同時，也在一定程度上豐富了國家與社會關系理論。

基于主體功能視野的研究。充分發揮黨組織的引領作用與整合功能，彰顯中國式“政黨筑牢基層”的特征，為基層社會有效治理開辟新路徑。〔5〕社區居委會擁有行政性和社會性雙重職能，發揮它在基層治理中的聚合、平衡、協調作用，更好地聯結和組織社區居民開展社區自治。〔6〕有研究從制度環境、行動策略和治理工具方面為社會組織更好地參與基層社會治理提供智力支撐。〔7〕行動邊界合理、行動高效主動、吸納多元力量和為民服務共同形塑在加強和創新基層社會治理中的積極政府角色。〔8〕

基于情景路徑的研究。有的研究成果把創新基層社會治理置于脫貧攻堅背景下，強調基層組織和村民之間積極互動的重要性，主張強化村級組織自治權，提高村民主體地位。〔9〕基于歷史脈絡來探索治理單元的變遷，有學者提出“黨建+單元矩陣”的模式，從而提升社區治理質量。〔10〕城鄉融合發展深刻影響基層治理的環境條件，要建設“需求－回應”型基層社會治理模式，進而實現對城鄉二元型治理、傳統“籍地管理”制度以及“官本位”治理方式的超越。〔11〕基于后疫情時期國家要繼續推動公共治理重心下沉，強化人文理念和信息化支撐。〔12〕

基于工具效能的研究。基于科層權威和資源吸納維度的研究發現，“聯鎮包村”的治理行為有助于回應基層群眾訴求，在一定程度上也契合國家治理的價值取向。〔13〕區塊鏈技術被嵌入于基層社會治理創新，主要應用于深化顧客導向思維、構建多中心治理結構、打造共享共建平臺、創立智能化治理模式，為政府治理提供新的思路和方法。〔14〕充分發揮心理服務“預警-應急”“技術-整合”“協商-服務”“修復-重建”的社會治理功能，有助于基層治理現代化。〔15〕作為一種自下而上建構的地方性治理資源的村規民約在當代基層情境治理過程主要發揮行為規制、法律補漏、民主參與和文化傳承的價值功能。〔16〕

既有研究成果豐碩，但仍有拓展空間：其一，從研究內容和深度看，局部性的研究成果較多，而整體性研究成果較為有限。由于主要基于特定場域的相關主體，導致既有研究相對缺乏對治理基礎復雜和治理節奏加快的系統分析。其二，從研究方法看，以規范性研究為主，實證研究還有待加強。既有研究主要從公共政策層面探討加強和創新基層治理的實踐路徑，但是由事實產生結論的學理性研究還相對不足。其三，從研究視角看，宏觀層面和中觀層面的研究成果較多，但是以微觀透視宏觀的研究仍較為匱乏；由于主要探討技術治理和制度安排，致使既有研究成果相對忽視具象化和有效性的分析。從敏捷治理視角審視城鎮化時代基層治理創新，能為深化基層社會治理研究提供新思路。基于上述分析和判斷，本文以陜西省S縣基層社會治理實踐為例，通過構建敏捷治理嵌入基層治理體系的分析框架，系統探討加強和創新基層社會治理的有效路徑和實現機制。

（二）敏捷治理：一種新的分析框架

1.敏捷治理與基層社會治理的契合

科層化治理和運動式治理均是中國國家治理的重要方式。前者源于分工明確和穩定性強的科層制組織的強制作用和命令行為，通常按照組織常規程序開展各種治理活動，呈現清晰的層級治理屬性和專業分工，但是它存在各自為政、條塊分割的局限。后者基于治理目標和治理能力不匹配，提出一種超越官僚制常規治理、有針對性且密集的行動。它表現出專項治理的特征，旨在特定時間針對特定問題，權威主體自上而下集中各部門人員、資源、注意力從而實現對社會問題的運動式回應。相對于科層化治理，它的優勢在于治理手段的靈活應對、整合優化資源配置以及組織扁平化，但是容易引發績效低下、公權力異化、中央權威性與地方自主性沖突問題。〔17〕20世紀90年代中期，迅猛發展的管理實踐衍生新治理理論，它更加強調治理主體的多元化、參與性和調適性，以有效回應社會轉型。現代社會各類突發性公共事件層出不窮，公共組織的反應和決斷易于滯后于快速變化的環境。引領基層治理轉型要打破政府技術應用的剛性以及解決政府政治勢能的持續性難題。〔18〕科層化治理、運動式治理難以積極應對快速變化時代及基層社會的不確定性，這要求構建更加靈活、快速、高效的扁平化組織結構。作為一種新的治理范式嵌入其中，敏捷治理注重轉換公共治理理念、增強治理效能與韌性，成為優化組織結構與治理流程的重要思路，進而推動基層治理模式創新。

敏捷治理與科層化治理、運動式治理既有明顯區別，又密切聯系。敏捷治理作為回應社會公共訴求與經濟社會發展的重要產物，它的思想起源于20世紀90年代的制造業和軟件工程行業。面對急劇變化的市場環境，企業提出敏捷開發理念〔19〕，從而實現對復雜動態環境的快速響應和積極調整，它后來被擴展至公共治理領域。信息社會導致以往社會治理方式逐漸失靈，迫切需要新的治理范式，從而緩解快速變化的治理問題與滯后的公共組織反應之間的矛盾。《敏捷治理：第四次工業革命時代政策制定的重構》報告首次把敏捷思想與社會治理結合起來，提出“敏捷治理”概念。〔20〕它被視為一套具有柔韌性、流動性和靈活性的行動或方法。敏捷治理擁有參與性、包容性、可持續性、回應性以及以人為本的特征。它在治理目標、治理機制、治理流程和治理體系方面發揮重要作用，成為基層社會治理新趨勢。

本文認為，敏捷治理指的是公共組織在變動的社會環境下，突破傳統治理的慣性，通過重塑治理結構和優化治理流程，充分調動多元治理主體的積極性和能動性，注重快捷、靈敏、高效能的治理方式，從而推動基層社會良性運行。它并不是否定科層化治理和運動式治理的制度邏輯，而是在基層治理領域對二者的有益補充。其一，在敏捷治理模式下，治理主體不局限于政府，而是讓更多利益相關者協同參與；基于多元協同與積極合作從而突破科層組織管理碎片化的痼疾，促進組織結構扁平化。其二，敏捷治理不是一蹴而就的，它強調治理過程的動態性；它更加注重快速識別、精準分析治理環境的復雜多變，并預測其發展趨勢和潛在影響，據此及時調整治理措施，邁向治理目標。其三，與既有以職能劃分為導向的治理方式相比，敏捷治理的主要差異在于治理半徑的拓展性。它為快速變化的組織環境作出持續準備，并從變化中迅速而靈活地汲取智慧、加以改進，從而增強環境變遷的高度自適應性。基于中國場景的敏捷治理強調價值理性與工具理性的統一，追求人民性的價值依歸與效率目標的深度融合，進而使社會治理更具有包容性和適應性。

2.基于敏捷治理理念的分析框架構建

敏捷治理注重將敏捷思維和文化更好地滲透于公共組織，并在公共決策、政策執行、公共治理以及公共服務供給方面形成一種新機制和路徑。換言之，注重從根本上改變以往的治理運作模式，以敏捷治理促進善治能力的增強。本文著眼于“基礎-過程-結構-結果”治理維度，構建敏捷治理驅動的加強和創新基層社會治理的分析框架，試圖解釋敏捷治理何以嵌入基層治理體系，從而達到善治目標（詳見圖1）。

其一，基礎維度。及時精準識別社會問題是靶向治理的重要前提。靈敏感知內外部環境變化，才能更好地研判態勢并預防風險；通過及時調整治理行為，力爭以最短時間和相對小的成本解決突出問題。其二，過程維度。基于復雜多樣、動態變化的基層治理環境，對感知到的社會問題快速響應，以更快、更好的方式積極介入，從而敏捷地適應環境變化，最大限度避免將小問題演化成社會風險。其三，結構維度。基層治理涉及多元主體，彼此之間存在利益的權衡與責任分工的差異，基于相互之間合作治理和強勁合力，破解基層治理分散化、低效化問題，進而促進高效能治理。其四，結果維度。基于初始方案不完備性和變化不可預見性，治理基層問題難以一蹴而就；要及時跟蹤結果的處理情況并予以反饋，據此調適治理機制，直至問題解決、群眾滿意。基于治理問題的精準識別、治理節奏的快速響應、治理方式的協同行動、治理機制的持續調適，它們共同形塑了加強和創新基層社會治理的有效實現方式——敏捷治理。這四個方面在邏輯上是層層遞進關系。如果僅憑精準識別、快速響應、協同行動或持續調適，那么還難以達成敏捷治理的目標。只有在上述的協同作用下，才能更好地實現預期目標，進而邁向基層治理現代化。

二、加強和創新基層社會治理的地方性表達

本文以陜西省S縣矛盾糾紛多元化解實踐為研究對象。地處秦巴山區腹地的S縣2021年底常住人口15.32萬人，轄有11個鎮，164個村（居）民委員會。為了解決矛盾糾紛處理不夠及時、不夠到位問題，S縣2013年以來整合相關資源，優化組織體系，健全聯動治理機制，走出了一條以書記民情“三本賬”為統攬、以“三共”為主線、以“六制”為支撐、以“鎮村工作一體化”為保障的基層社會治理之路。它在源頭上預防和化解各類矛盾糾紛，從而具有較強的前瞻性、實效性和可推廣性。案例選擇原因如下：其一，S縣是欠發達地區和脫貧地區加強和創新基層社會治理的樣板之一。隨著村莊合并以及基層行政體制改革加快，S縣當時開展基層社會治理難度系數不小，治理模式較為單一，相對缺乏創新意識，距離基層治理體系和治理能力現代化還有一定的差距。新時代以來基層社會治理的S縣探索對同類地區加強社會治理具有一定的借鑒價值。其二，當地正積極創建全國法治政府示范縣，定期開展矛盾糾紛專項化解行動，為全景式呈現敏捷治理驅動的基層治理創新實踐提供了觀察視角。其三，基于治理情境變化及發展趨勢，S縣開展較長時間的基層治理實踐探索并形成一系列有實效的創新性做法，其內在機理具有可復制可推廣的特征。本文所用的資料來源于2022年7月至2023年2月筆者和研究團隊在S縣開展的實地調研。

（一）動因：主體性、變動性和效能性的并聯

1.突出主體驅動以拓展和貫通群眾利益訴求渠道

群眾利益無小事，解決他們利益訴求關乎社會和諧穩定，長期以來群眾訴求自下而上的表達通道還不夠順暢。社會結構分化以及生產生活節奏加快，導致矛盾糾紛和利益訴求主體日益多樣性、復雜化。群眾主體意識、權利意識空前增強，利益表達日益覺醒，訴求數量居高不下，訴求內容更加綜合。在利益多元格局下，既有利益訴求渠道與機制難以適應發展之需。要建立健全便捷、有效、互動的新渠道和新機制，從而著力解決群眾利益訴求多樣性與應對訴求渠道有限性和不夠高效之間的張力。S縣加強和創新基層社會治理工作在此情勢下應運而生。

2.變化的環境驅動基層組織治理困境破解

不斷發展的新型城鎮化為鄉村社會發展及治理轉型帶來明顯活力，也引發若干值得注意的問題。其一，農村年輕勞動力和基層精英大規模外流，鄉村陷入“空心化”窘境。村級組織治理往往后繼乏人，直接影響鄉村社會的治理能力、運行機制、目標和效果。其二，社會力量的主體性增強但是呈現出碎片化、流動化狀態，從而導致主要依靠行政命令的治理方式越來越難以針對基層實際問題“對癥下藥”。村級組織參與基層公共事務的形式較單一，既有政策目標和農村居民期望存在一定的差距。村干部的社會嵌入性偏低，與村之間的關系頻度、關系強度有待加強。其三，部分鄉村組織“制度異化”和“行政失序”問題愈發明顯〔21〕，公共服務供給績效偏低，突發事件處理與矛盾糾紛化解的水平有所不足，變化的環境驅動基層社會治理探索與實踐。

3.注重效能導向以激活基層人民調解機制

基層是社會矛盾易發、多發的窗口，也是緩沖社會風險和應對不確定性干擾因素的前沿場域。S縣部分干部群眾曾經對人民調解、司法調解和行政調解工作的重視程度不夠、認識不到位，導致齊抓共管的大調解格局構建還不夠有力。基層調解工作經費來源渠道有限，相對缺乏固定的調解場所及辦公設備。雖然實施“以獎代補”“以案定補”激勵機制，但是調解員工作積極性和主動性不高。行業性調解組織不健全，作用發揮有待加強。一些調解人員法律知識有限，不夠熟悉相關政策，文化程度普遍不高、年齡相對偏大，調解時往往側重于“情”和“理”的運用，而“德”與“法”的結合相對不足。這些影響基層治理效能，進而催生基層改革創新；通過強化作為社會矛盾化解“第一道防線”人民調解功能，促進基層善治。

（二）做法：突出組織結構重塑和治理流程優化

1.以社情民意便捷式收集為前提，筑牢基層治理基礎

2014年，S縣探索建立集“黨的建設、社會治理、公共服務”于一體的網格化綜合治理模式。基于社區所轄范圍、樓棟分布特點、小區居民人數、黨員居住情況，遵循“因地制宜、街巷定界、無縫覆蓋、科學劃分”的原則，劃分若干個單位網格，健全“社區-小區-樓棟-單元-居民戶”扁平化網格治理架構。按照“1名網格長+1名專職網格員+X名兼職樓道長”的標準打造全面過硬的治理網格服務隊伍；借助社區“大黨委”的平臺優勢，引導共駐共建各類資源力量下沉到網格共同參與基層治理。注重黨組織設置優化與網格化治理體系的同步建設，統一設置“社區黨支部-網格黨小組-黨員樓道長”扁平化黨組織管理服務平臺，以“網格+黨組織”形式充分發揮黨建引領和黨員先鋒模范作用。將源頭預防、排查化解、服務群眾等工作下沉到基層網格，從而做到“人在網中走、事在格中辦”。針對民情民意收集掌握不及時、不到位問題，S縣于2016年率先創新建立“群眾意見建議、群眾利益訴求、群眾投訴舉報”縣鎮村（社區）三級黨組織書記民情“三本賬”制度。它圍繞群眾利益“關鍵事”，全面暢通10類民情民意收集主渠道①，充分發揮黨組織負責人以上率下的積極作用，踐行新時代黨的群眾路線和組織路線，進而實現“群眾說事、書記接事、組織辦事、安寧無事”的預期目標。

2.以條塊協同聯動為主線，增強基層治理合力

S縣2016年構建 “三共六制”社會治理模式，著力完善共建共治共享社會治理制度。基于“示范引領、點面結合、分類實施、融合創新、共同參與、多元主體”的原則，它突出“三共”主線，即治理平臺共建、事務共治、成果共享，健全完善文化引領、治安防控、法律服務、矛盾調處、民生保障、居民自治“六大”長效治理機制，推動治理體系科學化、治理方式集成化、治理制度系統化。其中，平臺共建以各鎮各部門便民服務中心和綜治中心平臺為主要依托，從群眾反映強烈的熱點、難點問題入手，著力整合公共服務、志愿服務、市場服務資源，將鎮、部門及群團組織全部納入，推動優勢互補、資源共享，健全齊抓共管、協調聯動的社會治理工作格局，為群眾提供便捷化和精細化服務。為解決農村基層組織動員力不強、黨員作用發揮不夠好問題，S縣2020年4月基于“三到三同三促進”的理念，在全縣164個村（社區）全面推行鎮村工作一體化，推動鎮村兩級黨組織深度融合和高效聯動，著力提升鎮村組織為民服務能力，增強末梢治理水平。所謂“三到”指的是以行政村為管理和服務單位，把鎮政府年度工作任務分解到村，3至5名鎮干部派駐到村，至少有1名鎮政府領導跟進到村。“三同”主要要求行政村的重大事項由村“兩委”和駐村工作隊共同商量實施，日常工作主要通過工作隊來推動；通過鎮、村干部同等負責村級公共事務，即決策同商、落實同抓、責任同擔。“三促進”主要關注治理效能，積極促進基層群眾增收致富、新型農村集體經濟發展以及增強基層善治能力。

3.以信息賦能為支撐，強化基層治理效能

推動數字鄉村和智慧社區建設，S縣全面打通黨和政府直接聯系和服務群眾的“最后一米”。開發集社區服務、政務服務、物業管理、第三方服務、社會服務等功能模塊于一體的手機APP應用。注重建設集基礎數據、事件辦理、統計分析、綜合查詢以及警情播報等功能于一體的社會治理服務綜合信息平臺。借助“民情通”手持終端，網格員及時上傳排查發現的矛盾糾紛、群眾訴求、治安隱患信息，由綜治中心信息平臺科學指派、分流和督辦，一條龍處置。實施“雪亮工程”，高清攝像頭及音柱設備覆蓋社區主要道口、廣場和治安重點防控區域；它與綜合平臺聯網運行，推動治安防范“云監控”，完善立體化治安防控體系。以綜治平臺為重要載體，打造覆蓋各鎮和部分重點單位、個別重點村的綜治視聯網平臺互聯系統，做到視頻會議隨時對接、視頻監控共享和遠程指揮調度。所有鎮村（社區）同步建立“321”信息中心，全面對接條條和塊塊，實時更新數據，助力基層治理。

4.以要素組合為保障，達致基層治理目標

2020年，S縣創新實施“三抓四聯五機制”工作模式①，依法全面排查化解矛盾糾紛和社會風險隱患。中共S縣委政法委出臺平安超市積分卡管理辦法和平安家庭積分制②，并在全縣推行。它通過更好地激發群眾參與平安建設的熱情，從而推動全民深度參與。為主動延伸訴訟服務，S縣探索建立以黨建為引領，司法、道德、行政三方力量集中統一開展調解的“三力聯調”糾紛化解模式。它注重將矛盾糾紛調處在基層、解決在轄區、化解在一線。行政調解力量一方面來自縣、鎮政府的工作人員，注重從政策規定方面答疑解惑、定紛止爭。另一方面來自轄區法官、警官、司法助理員、駐村檢察官和律師隊伍的司法調解力量，重視從法律規定、權利義務、法律適用等方面講理說法、明辨是非。此外，還來自“鄉村精英”“道德模范”等新鄉賢（新村民）的道德調解力量，著重從道德情感、利益得失等方面疏導思想、撫慰心理以及說和感情。三方力量各有側重，相互配合，從而形成集中統一的聯調模式。運用當地綜治中心數據平臺以及接待室、調解室功能，整合鎮綜治中心、司法所、派出所、基層法庭、交警中隊、法律服務工作站及鎮村調解委員會等資源，率先建立“無憂調解超市”。如果遇到矛盾糾紛，群眾可以在該超市選擇調解員上門調解；相關管理人員認真協調、精心組織，確保群眾滿意。

（三）成效：注重積極治理取向的基層社會治理

堅持服務為民、治理惠民，針對基層治理力量不足、資源有限、多頭管理的狀況，S縣積極探索基層治理的有效實現方式，不斷增強治理動能，打通基層神經末梢。其一，提高基層治理能力。注重源頭治理、系統治理和綜合治理相結合。S縣不斷提高黨的領導能力、組織能力和服務能力，把黨的堅強領導貫穿基層治理全過程和各方面；通過完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障和科技支撐的社會治理體系，進而推動多主體廣泛參與和協同行動，有力破解基層治理中的難題。2018-2021年，全縣累計排查化解矛盾糾紛3326起，調解成功率達98.26%，做到了“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”。其二，筑牢平安建設根基。以網格化精細治理、矛盾糾紛排查全方位化解、信訪問題專項化解為基本抓手，探索形成以書記民情“三本賬”制度、“三抓四聯五機制”、“三共六制”治理機制為主的更高水平的平安建設模式。通過有力拓展影響社會安寧源頭性問題的解決路徑，當地連續4年榮獲陜西省維穩先進縣，全省平安建設先進縣、全國信訪工作先進集體、全國信訪工作示范縣等稱號。在平安建設“九率一度”測評中，S縣連續多年位居陜西省各縣區的前列，當地民眾的安全感、獲得感與幸福感持續增強。其三，推動縣域高質量發展。以良好治理助推經濟社會高質量發展。2021年，全縣實現生產總值93.89億元，增長8.1%，城鄉居民人均可支配收入分別增長8.1%、10.8%，目標責任考核連續8年獲全市優秀等次，縣域經濟綜合監測排名提升。

三、敏捷治理視野下加強和創新基層社會治理的路徑與機制

（一）“四位一體”向度：基層社會治理路徑分析

立足敏捷治理通過重塑治理結構和優化治理流程，形成靈活、高效和較低成本的治理機制，超越了基層治理中的科層化邏輯，更好地回應和改善基層治理與公共服務供給所面臨的碎片化和滯后性問題。作為一項系統工程的敏捷治理，離不開多維度的協同發力。它包括治理問題的精準識別、治理節奏的快速響應、治理方式的協同行動以及治理目標的持續調適。基于黨建引領、技術賦能、載體創新、治理變革的向度，探討敏捷思維嵌入并促進基層治理創新的進路，進而提升基層善治能力（如圖2所示）。

1.以黨建引領增強治理識別能力

黨的領導是我國公共治理的本質特征和最大優勢。充分發揮基層黨組織的領導作用和黨員先鋒模范作用，把加強黨的基層組織建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的主線。不論是“網格+黨組織”的社會治理模式，還是書記民情“三本賬”制度，都是黨建引領基層治理的重要抓手和生動體現。前者把基層黨組織和黨員納入“網格化”，做到“每個網格都有黨組織、每名黨員都在網格中”，塑造出“小網格推動大黨建、帶動大治理”的工作格局。基于黨建引領，有效整合和吸納社會資源，統籌推動多元力量廣泛參與；通過引導基層自治組織、群團組織、駐社區單位等在網格中發揮積極作用，第一時間全面掌握轄區各類組織和民眾訴求問題，治理信息及時準確上報有關部門；基于掌握民情、轉達民意和解決民生，從而做到大事不出“網”、小事不出“格”，推動城鄉居民訴求“句句有回應、事事有著落”。后者以制度化方式夯實基層組織作用，尤其是各級書記的責任。黨組織深度參與破解基層“懸浮化”問題實現對基層社會治理的嵌入性，架起直接聯系和服務群眾的重要橋梁；通過主動性、全方位、集成式來收集社情民意，破解縣域社情民意收集渠道分散、統籌化解不足問題。基于各級黨組織“織”成的“社會治理網”，所有社情民意被“聽到”“看到”和“得到回應”。強化黨建引領，暢通拓展自下而上民意表達渠道以及自上而下民情收集渠道，共同構建實時、多維、精準的民意感知機制，筑牢敏捷治理的組織基礎。

2.以技術賦能提高治理響應速度

信息化發展深刻影響公共治理。它從數據共享、細分服務、智能決策、創新驅動等方面改變基層社會治理的結構、職能、流程和機制，也轉變基層組織解決問題的途徑，從而打破不同治理主體之間信息壁壘，促進條塊之間、政府與群眾之間的良性互動；通過有效銜接自上而下的政府治理和自下而上的民眾參與，進而推動服務流程高效便捷。基層信息共享平臺、綜治信息系統是信息化融入基層治理的重要體現。以往公共事務處置流程環節較多，造成基層上報緩、響應慢，事件處理和反饋效率欠佳。基于共建共享信息平臺打通信息堵點和數據壁壘，減少了各主體的互動成本，加速獲取治理信息，健全較為精準的決策機制；它在及時有效地響應群眾訴求的同時提高基層決策的科學性、精準性和預見性。綜治信息平臺的應用，搭建起與群眾溝通交流和解決問題的快捷通道，較好地克服因地理距離所造成的政府與群眾的聯系不頻繁、不緊密問題。它便利治安信息的獲取，也激發群眾參與平安建設的積極性和主動性，推動形成社會治理群防群治局面，使社會治理更加及時、精準和高效能。以信息化為支撐，推動利益訴求以及民意表達平臺建設制度化、規范化，構建和完善信息暢通、縱橫交錯的利益表達和治理溝通的系統網絡，促使處置部門第一時間集成式聯動，基層矛盾問題第一時間解決在網格。

3.以載體創新激發依法分類處置效能

高效能治理離不開條抓塊統。要破除條塊間分割現象，理順彼此關系，展開多層次和多維度的整合協調。這既包括上下級政府間“縱向協同”，也包括同層級組織之間、不同職能部門之間“橫向協同”，還包括條抓塊統協同。載體創新基于權利、責任、資源、信息、技術等治理要素的積極整合和系統集成，從而改變條塊各自為政的狀態，達到“協同聯動、資源共享”的效果。基于整體政府建設理念整合協調條條和塊塊，體現了縱橫協同方式。“三共六制”社會治理模式中的“平臺共建”以及“鎮村工作一體化”，都是以載體創新推動黨建引領下條塊協同治理的重要表現。平臺共建中的“便民服務中心”融合多個部門一站式辦公，凝聚便民服務工作合力，從而提高群眾辦事效率。綜治中心平臺統籌社會治理力量，集綜治、信訪、維穩、司法、矛盾調處等多項功能于一體，為多元主體參與基層治理拓展空間。“鎮村工作一體化”通過任務一體落實、干部一體培養，推動資源、人員、服務下沉到末梢治理。鎮村干部擰成一股繩、勁往一處使，更好地構建基層社會共同體。基于基層治理載體創新為多元主體協同行動創造高效能治理平臺，從而更好發揮其能動性和創新性，提質增效基層治理。

4.以治理變革強化基層治理調適效果

創新和完善基層治理是時代呼喚和人民需要。相對于體制改革，基層治理創新更多是策略性機制的調整或方式改進，在實踐中往往通過“結合”“組合”“聯系”， 進而推動多項工作、任務、程序的協同運作。創新是執行要素的優化組合，創新行動包括擴大要素規模，也涉及增強要素組合。治理要素組合程度越高，創新行動的效果就越明顯。S縣治理變革是對信息、制度、時間、人、財、物等治理要素的科學組合和充分運用。“三抓四聯五機制”立足于矛盾糾紛多元化解職能而探索出新的治理范式。它通過統籌黨委、政府、社會組織等多方力量，增強多方化解合力，推動形成各負其責、齊抓共管、協同推進治理格局，從而促進矛盾糾紛化解規范化、常態化和高效能。平安積分制引導群眾積極主動參與，增強他們平安建設的主體意識和責任意識，打造人人參與、群防群治和齊抓共管的格局，為基層治理奠定堅實群眾基礎，從而更好地激發基層活力。“三力聯調”充分發揮司法、道德、行政三方的力量作用，健全政府支持、各行業助力、群眾廣泛參與的大調解工作體系，從而有效化解各類矛盾糾紛。基于調解資源整合利用的“無憂調解超市”是一種務實管用的社會治理方式。它密切黨群干群關系，提高調解工作公信力和群眾信任感，致力于實現“大事不出鎮、小事不出村”的治理目標。以基層治理變革的形式重新組合和運用治理資源，不斷完善新時代基層治理機制，持續調適和邁向治理為民的目標，進而增強基層善治能力。

（二）簡約高效：加強和創新基層社會治理的實踐機制

實踐案例表明，敏捷治理的實踐機制包括再造公共治理空間、構建務實管用治理機制以及積極形塑治理流程三個方面（詳見圖3）。

其一，再造公共治理空間。基層治理有效與公共組織所擁有的治理空間密切相關。公共治理空間的再造是基層政權組織履行公共職能、增強國家治理合法性的過程；它建構一個相對獨立、完整的政策執行體系，其合法性既源于國家治理體系的制度供給，也源于對治理需求的有效回應。它旨在達成國家和基層社會的力量互補，促進國家政策在基層有效執行。敏捷治理以公共空間場域為對象，通過合理配置城鄉空間資源，將國家治理的任務和目標，包括行政任務、公共服務及群眾訴求，更好地轉化成鄉村治理任務；同時通過建立完備的城鄉社區治理體系，使用多種政策工具，為基層治理現代化提供開放性、互動式的制度選擇空間。

其二，構建務實管用治理機制。基層治理的制度化、科學化與基層治理的非規則性、復雜性之間存在張力。“行政下鄉”推動國家權力下沉至基層社會。日益行政化的基層組織，要遵循科層制的組織要求和權力規則。這抑制了鄉村內生的自治動力，進而導致鄉村治理機制的僵化。構建務實管用治理機制，要改變以往由政府主導的串聯式管理模式，遏制并矯正政府對于其他治理主體自上而下的僵化的指令式控制；通過不斷增加基層組織的治理權利，改變其“權小責大”的失衡性配置格局，更好地發揮治理與為民服務功能。敏捷治理通過充分發揮鄉村社會內生治理資源的作用，調動鄉村社會的自主性，培育多元化的利益主體，形成強大的基層群眾自治力量，使鄉村內生型治理的多種形式得以充分發揮。

其三，積極形塑治理流程。信息化的快速發展以及社會問題日益復雜，致使以科層制為主的行政化治理方式面臨挑戰。要通過以敏捷治理為取向且以技術理性驅動的基層社會治理創新再造高效、便捷、合理的治理流程，從而提高基層治理效能。積極形塑治理流程包括組織結構的重組、信息數據的整合和環節流程的再造，涉及定義、重組、決策和執行等多個環節。它以滿足公眾需求為出發點，不斷優化基層內部的組織結構、審批環節和辦事流程，提升行政效能，增強民眾獲得感。敏捷治理優化鄉村治理流程，要打破鄉村內部傳統的職責分工與鄉鎮科層制的層級界限，促進層級政府之間、部門之間、政府與民眾之間的溝通與交流；注重依據鄉村業務分類和職能整合，推動鄉村事務向依法分類治理轉變，進而有效提高鄉村公共服務的高效便捷。

再造公共治理空間主要是基于空間資源的合理配置，為治理現代化提供開放式、互動式的制度選擇空間。構建務實管用治理機制旨在增強基層組織的治理權能，激活基層內生型治理。積極形塑治理流程能推動治理事務依法分類治理，增強公共組織為民服務的可及性。這三者互為支撐，協同促進敏捷治理的達成。在加強和創新基層社會治理進程中，再造公共治理空間是構建務實管用治理機制的基礎條件；與此同時，構建務實管用治理機制有助于積極形塑治理流程。基于積極形塑治理流程的要求，也離不開公共治理空間的再造。基于黨建勢能和人民立場，它們協同作用于高效能治理，進而驅動高質量發展。

四、結論與展望

基層治理關乎國家安全與高質量發展。加速社會情境下，創新基層治理的S縣的實踐展現敏捷治理的圖景。它有效回應時代之問，也深度契合國家善治取向。基于治理基礎節奏的變化，本文嘗試將敏捷治理嵌入基層治理體系，主要結論有：

第一，敏捷治理是一種積極順應加速社會的治理要求，可以更好地應對基層矛盾糾紛調處的治理價值觀以及治理方式。治理情景和條件決定治理方式。城鎮化發展導致基層社會矛盾不斷增加。要構建與城鎮化時代基層基礎變化相適應的治理新范式。通過重塑治理結構和優化治理流程，敏捷治理將有效地改變傳統分散性、單向度的基層治理運作模式；它構建具有時代語境和治理韌性的實現路徑與機制，推動國家的制度優勢、黨的組織優勢更好地轉變為治理效能和發展效能，從而實現國家與社會、基層之間的同頻共振、良性互動以及有效轉化。

第二，基于積極治理取向的敏捷治理在一定程度上克服了科層化治理、運動式治理或專項治理的局限性，從而提高基層善治能力。它重視貫徹新時代黨的群眾路線和組織路線，從而推動公共治理重心下移、社會力量下沉和服務平臺下放，強化末梢治理。注重賦能與賦權相結合以及條塊治理的多維互動，積極主動地與其他治理主體進行調適和融合，進而實現對復雜、多變、動態的環境快速響應與適應調整，促進基層善治能力提升。這既避免或減少科層化治理所引發條塊分割、效能不佳等局限性，也可以彌補運動式治理治標不治本、社會主體參與不足的限度，為未來深化基層治理及其有效實現方式提供增長點。

第三，敏捷治理是新時代加強和創新基層社會治理的有效實現方式。理想化的敏捷治理是一個任重而道遠的復雜過程和社會系統工程。敏捷治理拓展了高效能治理引領高質量發展路徑。從基礎、過程、結構、結果等維度協同發力，充分激活和持續強化黨建引領、技術賦能、載體創新、治理變革等治理要素，從而推動公共治理問題的精準識別、治理節奏的快速響應、治理方式的協同行動、治理機制的持續調適，促進共建共治共享社會治理共同體的構建和基層善治能力的提高。

加強和創新社會治理關乎基層社會的安定有序和充滿活力的統一。基于中國場景的敏捷治理是融合黨的全面領導、多元主體共同參與的黨領共治的治理新范式之一，它豐富了中國社會治理特別是善治能力理論。它既拓展“政黨-政府-社會”范式，也深化了“黨的組織優勢、社會主義制度優勢”更好地轉化為社會治理效能的理論與實踐研究。通過聚焦基層治理基礎節奏的變動，本文基于縣域單元系統地分析敏捷治理的實現路徑和機制，有助于為未來深化縣域社會治理研究提供借鑒。作為一種新興的、面向未來的治理形態，敏捷治理具備廣闊的應用前景及研究空間，進而更好地建設共建共享共治社會治理制度以及推動中國式現代化的高質量發展。

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【責任編輯：董史烈】