農村公共服務供給推行PPP模式面臨的困境與對策

賈 正

延安大學政法與公共管理學院，陜西 延安 716000

0 引言

農村是我國社會的基石。農村發展的現代化能促進城鄉融合發展的現代化，進而影響國家治理體系與治理能力的現代化。農村公共服務作為一項民生工程，其供給質量事關農民的幸福感與獲得感。但一直以來，我國農村發展落后于城市，且農村公共服務水平與城市公共服務水平也存在較大差距。雖然隨著城鄉融合發展各項措施的實施，城市與農村之間的體制機制壁壘逐漸被打破，但城鄉發展不平衡問題依然存在，農村居民和城市居民的生活水平仍有較大差距。在鄉村振興戰略背景下，如何實現農村公共服務的有效供給，提升農村居民的生活水平，是當下急需關注的一個重要問題。

在已有的研究中，有學者指出，當前農村公共服務供給主要面臨著供給主體、內容、決策碎片化［1］及供給機制碎片化［2］的困境，需要從整體性角度突破供給困境。楊靜慧等［3］提出，當前農村公共服務供給存在供給主體單一、籌資渠道單一等問題。劉靜［4］認為，當前農村公共服務供給主要存在政府失靈、供給制度缺位、供給功能不顯等困境。對于如何破解農村公共服務供給碎片化問題，馮超［5］認為可以通過構建政府、社會組織、村民三者共同合作的多主體供給機制，以實現農村公共服務高質量供給的目標。李建英等［6］認為，公共私營合作制（Public-Private-Partnership，PPP）模式參與農村公共服務供給能提升農村公共服務的供給效率和水平，促進鄉村發展。陳怡俊等［7］認為，應發揮多元主體的資源優勢，拓寬農村公共服務項目的資金渠道。

《“十四五”公共服務規劃》指出：“基本公共服務是保障全體人民生存和發展基本需要、與經濟社會發展水平相適應的公共服務，由政府承擔保障供給數量和質量的主要責任，引導市場主體和公益性社會機構補充供給。非基本公共服務是為滿足公民更高層次需求、保障社會整體福利水平所必需但市場自發供給不足的公共服務，政府通過支持公益性社會機構或市場主體，增加服務供給、提升服務質量，推動重點領域非基本公共服務普惠化發展，實現大多數公民以可承受價格付費享有。”［8］PPP 模式的發展為探索政府與市場的關系提供了新的路徑。政府和市場主體可以通過優勢互補，破解供給難題，推動農村公共服務高水平供給。在鄉村振興背景下，關注PPP 模式在農村公共服務供給中的應用，對促進農村公共服務高質量供給和推進鄉村振興戰略的實施具有重要意義。

1 PPP模式概述

PPP模式是指政府與私人部門之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更有利的結果。此種合作模式下，政府部門與私人部門共擔風險、共享收益。PPP模式主要包括外包、特許經營和私有化三大類。其中，外包是指由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能；特許經營是指項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與政府部門分擔項目風險、共享項目收益；私有化是指需要私人部門負責項目的全部投資，其在政府的監管下，通過向用戶收費收回投資實現利潤。農村公共服務供給PPP模式如圖1所示。

圖1 農村公共服務供給PPP模式

2 農村公共服務供給推行PPP模式的必要性

2.1 提升農村公共服務供給能力

在農村公共服務供給中推行PPP 模式，不僅是提升農村公共服務供給能力的有效手段，而且是貫徹新發展理念、實現經濟高質量發展、促進農業農村現代化的重要手段。PPP 模式主張將市場主體納入公共服務的供給領域。民營企業往往擁有豐厚的資金、技術等資源。政府與之合作既可以拓寬融資渠道，減輕財政負擔，也可以激發市場活力。此外，引入PPP模式可引導市場主體參與農村公共服務的供給，實現供給主體多元化，從而提升農村公共服務供給能力。

2.2 提升農村公共服務質量

公共服務屬于公共產品，是面向全體社會公眾提供的。公共服務的質量事關民生福祉。農村公共服務與農村居民的生活息息相關，其供給水平和供給質量關系到農村居民的生活質量。當前，我國農村公共服務質量較低，與城市相比有著較大差距，難以滿足農村居民的多元需求，因此需要提升公共服務的質量。而在農村公共服務供給中引入PPP 模式，可以進一步提升農村公共服務供給水平和供給質量。例如，通過加大政策扶持力度，可引導民營企業參與農村人居環境治理，完善農村基礎設施（如垃圾處理場、污水處理廠等），對農村垃圾進行分類處理，提高人居環境質量。又如，在醫療養老方面，引進民營醫療和養老機構參與醫療、養老服務供給，實行醫養結合，可提升農村養老服務能力，進一步解決農村“空心化”、人口老齡化突出的問題。除此之外，還可以通過市場為農民供給就業崗位，促進農民增收，提高農村公共就業服務質量。

2.3 優化農村公共服務供給結構

公共服務主要包括基本公共服務和非基本公共服務。基本公共服務是人們生存和發展所必需的、與經濟社會發展水平相適應的公共服務。非基本公共服務是為滿足公民更高層次需求、保障社會整體福利水平及促進社會經濟發展所必需的公共服務。目前，我國已建立基本公共服務清單制度，基本公共服務制度體系不斷健全。在國家政策的支持下，基本公共服務逐漸向農村地區傾斜，在教育、醫療、養老等方面不斷增加供給。但同時，我國農村地區的非基本公共服務供給仍然不足。引入PPP模式引導民營企業參與農村公共服務供給，有利于促進優質公共服務資源向農村傾斜，優化資源配置，在保障基本公共服務供給的基礎上，增加非基本公共服務供給，優化農村公共服務供給結構。

2.4 促進政府職能轉變

過去，地方政府是農村公共服務供給的主力軍。但在當前社會快速發展的背景下，政府獨自供給顯然越來越難以滿足公眾的多元化需求。而由政府、企業、社會組織與公眾共同參與農村公共服務供給，可以實現農村公共服務供給質量的提升［9］。通過PPP模式供給農村公共服務，需要政府與市場主體之間建立合作關系，通過簽訂項目合同，以契約的形式規定作為項目參與方的政府的權利與義務，明確政府“責任清單”。PPP模式通過契約利益共享、風險共擔，借助市場“看不見的手”提高公共服務效率，有利于政府簡政放權，更好地發揮政府職能，提升政府治理能力。

3 農村公共服務供給推行PPP模式面臨的困境

3.1 缺乏推行PPP模式的相關規劃和法律法規

3.1.1 缺乏相關規劃。目前，各部門紛紛出臺政策鼓勵和支持政府與社會資本進行合作，支持社會資本進入農業農村領域共同供給農村公共服務，促進了PPP 模式在我國的發展。但總體來看，我國并沒有對PPP 模式參與農村公共服務供給進行整體規劃，沒有形成統一的制度規范，導致各地PPP模式的推行緩慢。

3.1.2 缺乏完善的法律法規。目前，PPP 模式在公共服務領域中的應用尚處于初始階段，各部門紛紛出臺相關政策文件指導PPP 項目的開展，但尚缺乏統一的法律法規，導致PPP 模式在公共服務領域中的應用無法可依。

3.2 企業參與農村公共服務的動機不足

當前，企業參與農村公共服務的動機明顯不足。這主要是由以下3 方面原因造成的。第一，企業往往以追求利潤最大化為目標，注重眼前利益，一旦盈利過少便會退出市場。公共服務以創造公共價值、實現公共利益為目標，投資回報的周期較長、盈利空間小。因此，多數企業進入公共服務供給領域的動機不足，通常不會選擇投資農村公共服務。第二，城市具有天然的發展優勢，人口密集，對某些公共服務需求比農村大。因此，部分企業更傾向于參與城市公共服務供給，不愿意參與農村公共服務供給。第三，當前，雖然我國各地政府頒布了相關政策鼓勵企業進入農村公共服務供給領域，但是部分政策并未落到實處，導致企業參與農村公共服務供給的動力不足。

3.3 基層政府對PPP模式認識不足

PPP模式在我國推廣應用的時間比較短，我國公共服務領域中與此相關的法律法規體系還不成熟，導致基層政府對PPP模式缺乏足夠的了解。一方面，部分基層政府部門及工作人員對PPP模式的內涵和運行機制認識不清，認為其只是政府融資、緩解財政壓力的手段，因此在引入PPP項目時不注重質量。另一方面，部分基層政府不熟悉PPP模式及PPP項目的管理機制與流程，給農村公共服務供給推行PPP模式造成了極大困難。

3.4 PPP模式監管機制不完善

第一，部分地方政府對市場主體參與公共服務供給的監管意識不強，注重事后問責，忽視事前的風險預測和事中的監督。政府監管力度薄弱會導致社會上的具有閑置資本的主體利用監管疏漏對存量項目進行巧妙包裝來獲取更多的財政補貼，使得PPP項目建設的初衷難以實現。第二，績效評價體系不健全、不完善。在市場主體參與公共服務供給的過程中，部分地區并未將社會監督與績效評價機制相結合，導致績效評價流于形式。

4 農村公共服務供給推行PPP模式的建議

4.1 加強頂層設計，完善PPP 模式的發展規劃與法律法規

4.1.1 制定PPP 模式發展規劃。第一，中央人民政府應對PPP模式在農村公共服務供給中的推行制定統一的規劃，形成規范的政策文件，統籌推進PPP模式的發展。第二，省級政府應在學習中央精神的基礎上，對PPP 模式在當地的應用和發展進行規劃設計，統一制定PPP 項目的監督與考核標準。第三，省級以下各級地方政府應結合當地實際，將PPP 項目的運作流程具體化，制定具體的操作規程，細化獎勵和監督機制，保證農村公共服務供給PPP項目從審批到落地都有相應的政策規劃，使相關部門和民營企業對PPP 模式有一個清晰的認識，便于項目的開展實施。

4.1.2 完善相關法律法規。第一，對涉及PPP 模式的相關法律法規進行修訂和完善，并在此基礎上整合現行的與PPP模式有關的行政規章、條例。第二，將PPP 項目運行流程、政府與民營企業各自的權利與責任，以及對民營企業和第三方機構的審核與監督納入法律法規，保證PPP模式運行順暢，做到有法可依。

4.2 加強政策支持，引導民營企業供給農村公共服務

4.2.1 完善激勵機制。各地政府應從不同側面、不同領域選樹和弘揚參與農村公共服務供給的樣板和典型企業，以點帶面，發揮典型示范作用。各地政府也應充分利用電視臺、電臺、報紙等新聞媒介，多渠道、多形式、全方位地宣傳農村公共服務供給中涌現的優秀民營企業家的先進事跡，展示現代企業家的良好社會形象，并對有突出貢獻的民營企業家給予表彰，通過正向的宣傳引導，推動和激勵更多民營企業參與農村公共服務供給。

4.2.2 給予民營企業政策保障。一方面，完善利益共享機制，建立合理的風險共擔機制。政府與企業要合理分配利益，共擔風險。對于承擔較大風險的企業，政府應給予一定的補貼。另一方面，加強對政策執行的監督，保證相關政策能切實被執行，創造有利于農村公共服務供給PPP模式推行的政策環境。

4.3 加強宣傳和培訓，提升基層政府對PPP 模式的整體認識

4.3.1 通過線上與線下相結合的方式加強宣傳。第一，利用政府官網、相關官方微信公眾號、學習強國等平臺發布農村公共服務供給PPP 模式的稿件，充分發揮新媒體的優勢，深入宣傳農村公共服務供給中推行PPP 模式的優點。第二，開展線下優質PPP 項目推介會，介紹PPP 項目，促進社會公眾及基層政府對PPP模式的了解，提高基層政府及其工作人員的思想認知。

4.3.2 加強相關培訓，豐富基層政府相關知識儲備。一方面，可開展PPP項目管理的講座和專題培訓，加強對基層政府的指導；另一方面，將各地典型的PPP項目案例匯編成冊，下發到各級地方政府，要求相關領導及部門工作人員進行學習，熟悉PPP 項目的管理機制與流程，提升對PPP項目的管理能力。

4.4 優化監管機制，加強對PPP 項目的審核與監督

各地政府應建立事前預防、事中監測、事后督查三位一體全流程的PPP項目監管機制。第一，事前加強對PPP項目的審批和對相關民營企業的資質審核，嚴格把關PPP項目的審核，避免官商勾結。第二，建立事中考核機制，通過不定期檢查，規范PPP項目的運行。第三，建立事后懲處機制，加大對失職人員的懲罰力度。

5 結語

當前，我國農村公共服務面臨供給主體單一、供給碎片化等問題，需要創新公共服務供給方式，優化供給機制。而PPP模式為解決農村公共服務供給主體和供給方式單一、供給機制碎片化等問題提供了思路。因此，各地政府應做好頂層設計，加強政策引導，促進PPP模式在農村公共服務供給中的應用。