當前農村土地利用存在問題及優化策略

張維慶

濱州市沾化區自然資源局，山東 濱州 256600

0 引言

在快速城鎮化背景下，由于農村勞動力減少，農村土地閑置、拋荒的情況十分常見。如何實現農村土地的集約化、高效化、可持續利用，直接關系到農村經濟發展。2022年2月，國務院印發了《“十四五”推進農業農村現代化規劃》，明確提出改善撂荒地耕種條件，有序推進撂荒地利用。在深入實施鄉村振興戰略的背景下，地方政府應結合當地實際情況，在了解土地利用現狀的基礎上，深入剖析農村土地利用中存在的問題，采取針對性的解決對策，以提高農村土地利用率，增加農民收入，實現鄉村振興。

1 農村土地利用中存在的問題

1.1 農村土地流轉困難

土地流轉能夠讓原本分散在不同農戶手中的土地集中到一起，進行集約化、規模化開發使用，對提高土地利用率和挖掘土地利用價值有積極幫助。雖然近年來國家出臺了若干政策推動土地流轉，但在實際執行過程中還存在一些問題，在一定程度上阻礙了農村土地流轉。第一，農村集體土地確權頒證的政策宣傳不到位，尤其是一些地理位置偏遠、信息相對閉塞的農村，許多年齡較大的農民對農村集體土地確權頒證的政策、流程等缺乏了解，不愿意流轉土地。第二，農村土地流轉相關制度不完善，農民在參與土地流轉的過程中，個人的合法權益無法得到保障。部分地區雖然建成了土地交易市場，但是因為相關制度的缺失，導致市場秩序不規范。農民作為交易中的弱勢一方，很容易出現權益受損的情況，導致農民不信任土地交易、不愿意進行土地流轉。第三，由于相關部門對土地違法行為的處罰力度不夠大，違法和侵權成本低，導致土地流轉中利用現行法律制度的漏洞，或者利用農民不了解政策、維權意識不強而進行欺詐交易的行為時有發生，也是目前農村土地流轉中比較嚴重的問題。第四，土地流轉服務體系不夠成熟，作為服務提供方的土地流轉中介組織還存在服務意識不強、服務水平不高等問題，對農村土地流轉的促進作用有限［1］。

1.2 農村土地閑置率較高

第一，隨著城鎮化發展，大量農村勞動力外出務工，農村一些土地面臨無人耕種的局面。第二，雖然近年來農村地區發展迅速，但是農村基礎設施相對城鎮仍然十分匱乏，農村地區道路建設質量普遍較差。即使部分農村地區物產豐富，具備發展特色農業的條件，但是配套基礎設施的缺乏導致物流成本較高，極大壓縮了農民的種植收益，打擊了農民的生產積極性。在這種情況下，農村特色種植業無法擴大生產規模，農村地區大量土地資源被浪費。第三，在以農作物種植為主的農村，土地流轉租金較低，農民即便是將土地流轉出去也得不到可觀的效益。再加上土地交易市場不規范等原因，導致土地流轉本身存在一定的風險。在風險與收益不對等的情況下，外出務工的農民寧愿讓土地閑置，也不愿意將土地流轉出去。多種因素影響下，農村土地閑置率較高。

1.3 土地利用模式單一

農業產業結構調整是鄉村振興的一項重要任務。平衡好一二三產業的結構，不僅能夠實現鄉村經濟的健康和可持續發展，而且能讓土地利用模式更加多樣，進一步提升土地利用率。目前，許多農村地區還是以第一產業為主，農作物種植、牲畜養殖是許多農民的主要經濟來源；經濟基礎稍好或者是地理位置靠近城鎮的鄉村，農產品加工等第二產業、鄉村生態旅游等第三產業有所發展，但是占比較低。由于產業結構單一化，當前農村土地的開發和利用模式以直接種植農作物或者修建養殖場飼養牲畜為主，土地利用模式單一，缺乏科學和靈活的土地利用方法和技術，使農村土地的發展空間受到限制，難以最大限度發揮土地資源價值。

1.4 土地質量下降

由于部分鄉鎮工廠違規排污，靠近工廠的土地污染情況較為嚴重，土壤中重金屬等污染物含量超標，導致無法種植農作物，或者是種植效益不理想。雖然地方政府采取了一些治理措施，但是受到技術、資金等諸多因素的限制，治理水平有限，土地質量的改善情況并不理想。同時，部分農村土地在長時間的不合理開墾及過度放牧、過度采伐情況下嚴重退化，在夏季降雨較為集中時，雨水直接沖刷地面，造成嚴重的水土流失。部分地區土壤中氮、磷、鉀、鈣等營養成分含量大幅度下降，影響農作物生長，導致農作物產量逐漸降低，不利于農業生產。

2 鄉村振興背景下農村土地優化利用的原則

農村土地利用水平事關農民切身利益，關系著農村經濟發展，決定了鄉村振興能否順利實現。近年來，在各級政府的政策扶持下，農村土地整體利用水平有了明顯提升，但在具體實踐中也面臨一些迫切需要解決的問題。在正視問題所在、剖析問題成因的基礎上，尋找實現農村土地優化利用的可行性策略，成為新時期鄉村振興的一項重要任務。

2.1 以民為本原則

鄉村振興的最終目標是促進鄉村經濟發展，改善農民生活質量，切實提升農民群眾的幸福感。因此，對于鄉村振興背景下的農村土地優化利用必須始終堅持以民為本的原則，維護好農民群眾的合法利益，滿足農民群眾的訴求。例如，某企業準備在農村新建一家規模化黑豬養殖場，不僅能夠帶動鄉村經濟發展，而且能提供一定數量的就業崗位。但是，許多農民擔心養殖場投入運行后會造成空氣質量下降，帶來土壤和地下水污染等問題，因此不同意將土地流轉出去。在了解到這一情況后，企業方面邀請村民代表參觀了現代化養殖場，并在參觀過程中向村民代表講解利用現代設備處理糞污的先進技術。養殖場通過糞污的無害化處理和循環利用，不僅不會造成污染，還能通過沼氣發電等方式為農民提供免費的電力能源。這次參觀成功打消了村民的疑慮，順利完成了土地流轉，在實現土地優化利用的基礎上，切實維護了農民利益，實現了雙贏，也促進了農村經濟的發展。

2.2 保護優先原則

以往農村土地利用過程中普遍存在重開發、輕保護的問題，雖然短期內能夠讓農村經濟得到發展、農民收入得到增加，但是粗放式開發帶來的生態破壞會限制農村經濟的可持續發展，且后續的土地治理與修復也會增加地方政府的財政負擔。因此，對于鄉村振興背景下的農村土地利用，必須要堅持保護優先原則。只有在保護的前提下進行適度開發、科學利用，才能實現土地資源利用價值的最大化、持續化，才能助力農村經濟的可持續發展和農民收入的穩定增長。保護優先、合理開發原則主要體現在兩個方面。一是因地制宜，對于不同類型、不同區位的土地，要實行差異化、科學化的開發，宜林則林、宜牧則牧、宜耕則耕、宜漁則漁。只有順應自然規律和客觀條件，才能將農村土地在開發利用過程中造成的破壞降到最低。二是開發要適度，徹底摒棄以往“竭澤而漁”的開發模式，轉而采取“精打細算”的開發策略。在保護中開發，以開發促保護，只有兩者形成良性循環，才能實現農村土地的價值最大化，成為助力實現鄉村振興的重要資源。

3 農村土地利用優化策略

3.1 完善農村土地流轉機制與服務機制，加快推動土地高效流轉

3.1.1 做好農村集體土地確權頒證工作。做好農村集體土地承包經營權的確權登記頒證工作，能夠為農村土地的規范流轉，以及土地的集約經營和高效利用提供有力支持。地方政府要做好政策宣傳工作，將我國制定出臺的與農村土地流轉經營相關的政策，以通俗易懂、簡單明了的方式給農民進行講解，使廣大農民真正認識到土地流轉不僅與個人利益相關，而且影響著集體利益，鼓勵農民自愿參與土地流轉。同時，為保證確權登記工作順利進行，相關部門要制定明確的標準，做好農村集體經濟組織成員的身份認定工作，以及農村土地資源和資產的清產核算工作。此外，地方政府要從當地實際情況出發，積極探索土地承包經營權置換為城鎮社會保障、城鎮住房、股份合作社股權等新的合作形式，在鼓勵發展農民專業合作社、農業企業等新型經營主體的基礎上，探索入股分紅、保底分紅等多種分配方式，在壯大農村集體經濟的同時，讓農民從中受益，從而為農村土地的高效利用提供必要的保障。

3.1.2 健全農村土地流轉相關制度。農民在土地流轉中權益無法得到很好的保障，是導致其不愿意參與土地流轉的主要原因。針對這種情況，地方政府要盡快健全農村土地流轉相關制度，確保土地流轉在法律的監管和約束下走向規范運營的軌道，妥善保障農民的合法權益，從而增強農民流轉土地的意愿。同時，地方政府應聘請具有相關資質或者具備豐富經驗的土地流轉中介，做好土地流轉效益評估，根據土地的位置、用途、面積等進行效益評估，在維護農民利益的同時保證土地流轉市場的秩序。針對土地承包、流轉等容易發生糾紛的環節，相關部門要完善土地流轉糾紛調解機制，建立健全土地流轉合同簽印、流轉土地使用管理、土地流轉中介管理機制等，發揮法律制度的兜底保障作用，維護農民的權益，讓農村土地在流轉中得到高效利用。

3.1.3 加大對土地流轉違法行為的處罰力度。在農村土地流轉過程中，農民既是參與者，又是弱勢方。很多農民由于不了解土地流轉的政策與機制，導致其合法權益受到損害，嚴重降低了農民流轉土地的信心，對土地流轉市場不信任。地方政府一方面要繼續完善土地流轉制度，另一方面必須采取恰當的懲罰措施，對破壞土地流轉市場秩序、損害農民合法權益的人員給予嚴厲處罰。地方政府要進一步健全監管機制，將農村土地流轉的全過程納入監管范疇，嚴厲打擊土地流轉中侵害農民合法權益的行為。例如，對于買賣或者以其他形式非法轉讓土地的，應按照《中華人民共和國土地管理法》由縣級以上人民政府自然資源主管部門沒收違法所得；對于實施土地侵權行為的，依據《中華人民共和國民法典》要求當事人承擔停止侵害、返還財產、賠償損失、恢復原狀等民事責任。

3.1.4 完善土地流轉服務體系。提供優質的配套服務，是保證農民積極參與土地流轉、提高土地流轉效益、壯大土地交易市場的關鍵所在。第一，有序推進農村產權交易市場的發展。在現有的法律框架內，相關部門要嘗試拓展交易范疇，將集體建設用地的使用權、農村閑置宅基地的使用權等全部納入交易市場，著力提升產權交易市場的運行質量。要針對產權交易中暴露的問題，繼續細化產權交易規則，補齊制度上的漏洞，保障產權交易能夠合法、高效地開展。第二，有序推進土地流轉中介組織的建設。在成熟的土地流轉市場中，中介組織是不可或缺的存在。相關部門要確保中介組織的法治化、專業化、市場化發展，并引入科學的監督機制，對中介組織的行為進行動態監管［2］。相關部門要定期開展對中介組織人員的考核評估與技能培訓，通過規范中介組織行為、提高中介組織服務能力，使其在土地流轉服務中發揮積極作用。第三，完善社會保障體系。相關部門要加快農村地區社會保障體系建設，消除農民對土地流轉的后顧之憂。例如，對于中青年農民，相關部門可以為其提供非農就業培訓，使其掌握一定的專業技能，讓農民將土地流轉出去后能依靠技能成功就業、獲得穩定的經濟收入；對于老年農民，則需要從完善最低生活保障、提高看病住院報銷比例等方面，減輕農民的經濟負擔。

3.2 充分利用土地，提高土地利用率

在農村地區構建完備的交通設施，既是鄉村振興的任務之一，又是土地資源整合利用的根本保障。尤其是對于部分地理位置偏遠的山區，其本身可供開發的土地稀少，交通設施建設落后，導致大量的土地資源被閑置、荒廢。針對這種情況，地方政府應適當增加財政投入，結合農村實際情況，加快推進交通基礎設施建設，為農產品運輸和銷售提供便捷的交通條件，降低運輸成本，提高農民經濟收益，增強農民生產積極性，充分開發利用閑置的土地［3］。

對于因為農民外出務工而荒廢、閑置的土地和由于土地流轉收益低、風險大而不愿流轉出去的土地，各地一方面可以通過發展農民專業合作社的方式，讓農戶以土地經營權入股，提高農民土地流轉收益；另一方面可以通過規范土地交易市場，降低農民土地流轉風險，提高農民土地流轉的積極性，從而整合土地資源，發展規模化農業，避免土地閑置浪費。

3.3 優化農業產業結構，豐富土地利用模式

農業產業結構單一化，是現階段許多農村土地利用率不高、土地價值無法得到充分體現的主要原因。各地政府要以鄉村振興為契機，加快推進農業產業結構優化，在實現產業振興的基礎上豐富土地利用模式，讓農村的每一塊土地都能夠創造相應的價值。例如，對于靠近河流、地勢平坦、土壤肥沃的優質土地，可以種植農作物，并通過提高機械化水平的方式降低投入、增加產量；對于遠離鄉鎮、立地條件較差的土地，可以建設養殖場，發展家禽、家畜養殖業；對于鄰近道路、交通便利的土地，可以用于建設農產品的轉運站、倉儲站、加工廠等，方便農產品的加工、銷售；對于一些依山傍湖、風景秀麗的土地，則可以修建農家樂，發展生態旅游業，促進鄉村第三產業發展［4］。各地應通過縱向拓展和橫向拓展，構建現代農業產業鏈（見圖1），最大化利用農村的土地資源，真正發揮土地服務于農業產業結構調整、農村經濟發展的作用。

圖1 現代農業產業鏈

3.4 加強農村生態整治，提高農村土地質量

生態振興是鄉村振興的重要組成，也是促進農業可持續發展和土地可持續利用的有力保障。地方政府應在開展實地調研的基礎上，明確造成土地質量不佳的原因及土地污染的嚴重程度，制訂針對性的農村土地治理方案［5］。例如，對于因為水土流失導致土壤貧瘠，難以實現農作物高產的土地，一方面要通過實施退耕還林等措施，提高植被覆蓋率，做好水土保持工作；另一方面可通過撒施腐熟農家肥等方式，提高土壤肥力，為農作物高產營造良好的條件；對于因為附近工廠隨意排污導致污染嚴重、土壤質量下降的土地，則可利用生物、化學等措施進行處理。化學措施主要是施入土壤改良劑，將土壤中的銀、銅等有毒有害重金屬轉化為無毒無害的難溶性物質；生物措施則是利用植物、微生物的降解、吸收、轉化等作用，降低土壤中有毒物質的含量。為保證受污染土地治理工作有序推進，地方政府要設立專門的財政預算，構建長效投入機制，提供充足的資金保障，保護土壤健康，提升耕地質量。

4 結語

土地是發展鄉村經濟、實現鄉村振興的重要物質基礎。整合利用土地資源，對保障鄉村振興戰略的順利實施，及鄉村經濟的可持續發展有積極幫助。因此，各地政府要結合實際，深入分析農村土地利用存在的問題，并因地制宜采取對應措施，加快整合、利用農村土地資源，為地方經濟的高質量發展及鄉村振興目標的早日實現奠定堅實基礎。