平臺經濟中政府制度供給滯后問題探究

張奕涵 沈伯平

[摘要]在平臺經濟發展過程中，經濟發展模式和治理模式的轉變與重構并不同步，制度體系建設和完善的速度往往落后于平臺發展狀況，其典型表現是政府制度供給滯后。基于政治經濟學的分析視角對這一問題的本質與現實原因進行探究。在本質上，政府制度供給滯后是生產力和生產關系、經濟基礎與上層建筑調整優化的過程在現實經濟層面的反映，是制度變遷的一個環節，是規制者和被規制者互動博弈過程中產生的“制度非均衡”狀態。在現實原因上，平臺經濟的發展過程和內生特性、政府對制度安排的綜合考慮過程以及平臺企業和其他利益攸關者的參與共同導致了政府制度供給滯后。解決這一問題必須構建起以政府為主導，平臺企業、消費者、勞動者等利益攸關者廣泛參與的治理框架。提出以下政策建議：第一，政府必須發揮主導作用，綜合運用好規制與監管手段，提升治理效能；第二，平臺企業必須落實主體責任，承擔相應的自我規制職能，形成政府規制與產業自我規制協調互動的規制與監管體系；第三，其他利益攸關者需要共同參與，形成社會監管合力。

[關鍵詞]平臺經濟；制度變遷；政府制度供給滯后

一、 引言

近年來，平臺成為生產力重要的組織方式，正與經濟社會發展的各領域、全過程緊密結合，推動數字經濟持續快速增長。據統計，2021年中國數字經濟在規模上達45.5萬億元，占GDP比重達39.8%，成為國民經濟發展名副其實的“加速器”與“穩定器”1。平臺經濟以技術創新為重要牽引，引致并推動了市場經濟中全方位的理念創新、業態創新與模式創新，優化了資源配置，促進就業并增進了人民福祉，成為推動經濟高質量發展和構建新發展格局的新引擎。但是，平臺經濟的發展也帶來了一系列新問題，如平臺企業壟斷問題、“大數據殺熟”和“屏蔽封殺”等算法濫用問題、數據產權安全隱患問題以及勞動者權益保障缺失問題等。這一雙重影響深刻反映出在平臺經濟發展過程中，經濟發展模式和治理模式的轉變與重構并不是同步的。平臺經濟制度體系建設的速度往往落后于平臺發展狀況，其典型表現是政府制度供給上的滯后。長期以來，中國政府對互聯網平臺企業一直采取鼓勵、培育、謙抑的態度，在監管上秉持“包容審慎”的理念，這為平臺企業渡過立足不穩的萌芽期、逐步實現發展壯大提供了良好的環境。但隨著平臺經濟步入成熟期，相對滯后的監管理念和規制手段無法適應快速變化的數字市場，無法有效遏制超級互聯網平臺的失范行為[1]。例如在平臺經濟反壟斷規制轉型過程中存在缺乏互聯網平臺事前責任設計、平臺主體多層次義務群設定、動態化平臺分級認定的“三重制度障礙”[2]。在平臺勞動者權益保護問題上，平臺就業關系難以被嵌入現有的勞動關系規制和社會保險制度中[3]。平臺企業多樣化的用工方式不僅加大了司法實踐中對勞動關系認定的難度[4]，也使得適用于新形勢的法律法規的出臺面臨困境，勞動力市場也面臨著制度僵化問題[5]。在實際監管過程中，技術障礙、“路徑依賴”等因素限制了政府監管部門的執法效能[6]。由此可見，平臺經濟中政府制度供給滯后現象引發了諸多廣泛而深刻的現實問題，不僅影響了平臺經濟自身的健康持續發展，也引起人們對于強化平臺經濟規制與監管的普遍訴求。習近平總書記在中共中央政治局第三十四次集體學習時強調，要完善數字經濟治理體系，健全法律法規和政策制度，完善體制機制，提高我國數字經濟治理體系和治理能力現代化水平。國家發展改革委等部門發布的《關于推動平臺經濟規范健康持續發展的若干意見》中也明確提出“堅持發展和規范并重”，“適應平臺經濟發展規律，建立健全規則制度”等重要指示1。平臺經濟作為新興經濟領域，其規制與監管框架尚未成熟，當前亟需完善治理體系以糾正平臺企業失范行為，補全監管政策拼圖，促進平臺經濟規范有序健康發展[7]。為此，有必要對平臺經濟中的政府制度供給滯后問題進行深入分析，以便找到破除制度建設困境的方式。想要理解政府制度供給滯后問題，不能單純從靜態的視角進行考察，而必須要在制度演化與發展的動態過程中尋找答案。本文擬從一個政治經濟學的分析視角探究平臺經濟中政府制度供給滯后問題的本質，進而結合現實闡明政府制度供給滯后問題的成因，并就如何解決這一問題提出政策建議。

二、 平臺經濟中政府制度供給滯后問題的本質探究

平臺經濟是生產力新的組織方式，既代表著數字時代先進生產力的發展水平，也包含著與這一先進生產力相匹配的生產關系，如各類經濟制度。平臺經濟中一般由政府主導制度建設的方向并承擔制度供給職能。現實中，政府制度供給往往出現滯后現象，即平臺經濟中的制度建設（供給）速度落后于平臺經濟發展（需要）速度。事實上，政府制度供給滯后不是一個靜態的現象，而是制度變遷動態過程的一個部分。從政治經濟學的視角來看，這一現象本質上是生產力和生產關系調整優化過程中的一種常態現象，是經濟基礎與上層建筑相互作用最終達到有機統一過程中的一種常態現象；在現實經濟層面上則表現為規制者與被規制者之間互動博弈的一個中間階段，是制度從低級均衡狀態朝著高級均衡狀態轉變過程中必經的“非均衡狀態”[8]。

依托互聯網平臺這一載體，通過收集、使用數據生產要素，發展人工智能和算法等關鍵信息技術，平臺經濟有力促進了經營主體間的信息流動和交易雙方的供需匹配，推動經濟產業結構朝著多元化、標準化、復雜化方向發展，構筑起錯落有致、層級分明的平臺經濟生態系統，這一過程極大解放和發展了生產力。但當“社會的物質生產力發展到一定階段，便同它們一直在其中運動的現存生產關系或財產關系（這只是生產關系的法律用語）發生矛盾。于是這些關系便由生產力發展的形式變成生產力的桎梏”[9]。此外，與傳統經濟相比，平臺經濟的運行模式、運行規律均發生了重大變化，由此帶來經濟基礎（生產方式）的重大改變，而上層建筑的變革相對滯后必然會阻礙平臺經濟發展。平臺經濟中的制度大多是傳統工業化時代制度的繼承和延續，這些制度能有效遏制傳統的產業資本和金融資本的無序擴張。但隨著數字技術在社會總生產過程中的普遍運用和廣泛滲透，數據和信息成為重要的生產要素，產業資本和金融資本逐步發展成數字資本，由此產生生產力發展的新需要，也催生了新的問題與風險。原有的制度無法適應新形勢需要，其規制的有效性逐步減弱而對現有經濟發展的束縛效果卻增強了。現有的制度體系與潛在經濟增長要求不相適應的地方就成為制度變遷的起始點。從政治經濟學的角度來看，制度變遷的本質是生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑之間調整優化的有機統一的過程。生產力的發展會推動生產關系不斷進行局部微調和完善，調整后的生產關系也會反作用于生產力；經濟基礎的變化影響上層建筑的變革，上層建筑也對經濟基礎產生反作用。在以上兩對關系中，生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑在不斷的微調中達成新的平衡。這種微調的量在達到質的轉變之前總要經歷一段時間的累積，這個累積的過程反映在現實經濟層面就是“制度非均衡”狀態。在這一狀態中，經濟活動的諸多參與者共同參與制度變遷過程，規制者與被規制者展開互動博弈，基于各自的需求推動制度朝著有利于自身的方向演變，最終各主體之間的合力形成了制度變遷的結果。在這一過程中，政府制度供給會受到多方利益相關者的阻撓或助推的影響，制度建設總體耗時較長，因而出現了政府制度供給滯后的現象。

由此可見，政府制度供給滯后現象實際上是生產力和生產關系、經濟基礎與上層建筑相互調整的過程在現實經濟層面上的表現，是制度變遷中的一個環節。制度從低級均衡狀態朝著高級均衡狀態轉變的動態演化過程循環往復、周而復始，政府制度供給滯后現象從某種程度上來說也是一種“常態”。現實中政府、企業和其他利益攸關者共同參與了平臺經濟“游戲規則”的制定，這為我們分析政府制度供給滯后問題的現實原因提供了突破口。

三、 平臺經濟中政府制度供給滯后問題的現實原因探究

戴維斯和諾思考察了制度創新過程，指出在經濟發展過程中會出現制度安排“延時”（lag）的情況[10]。平臺經濟中的政府制度供給滯后現象既與平臺經濟自身的發展過程與內生特性有關，也與政府進行制度安排時的綜合考慮過程有關，還與平臺企業和其他利益攸關者的參與相關。本部分將對上述三部分原因進行具體闡述。

1. 平臺經濟自身的發展過程和內生特性

（1）平臺經濟的發展過程

從政治經濟學的視角看，生產關系是適應生產力的性質和水平而逐步建立起來的，平臺經濟中的制度建設總是要以平臺經濟的發展現狀為基礎。一方面，平臺經濟在短短數十年的時間內創造了巨大的社會財富，其既展現出了極高的發展潛力，又有著新生經濟形態的脆弱與不成熟的固有特點；另一方面，平臺經濟內部各平臺企業的發展狀況參差不齊，對于制度的需求也不同。基于上述不平衡、不充分的發展情況，政府在進行制度建設時既需要為平臺經濟預留充足的成長空間，避免過度規制抑制新業態的發展，也需要充分考慮多層次的經營主體的不同情況。再加上政府外生于平臺經濟，在平臺經濟發展和政府制度供給之間一定存在時間間隔，由此產生了政府制度供給滯后現象。如2014—2019年平臺經濟發展成長的最初階段，中國政府出臺了《國務院關于大力發展電子商務加快培育經濟新動力的意見》、《國務院辦公廳關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》等文件，主要從大方向上對平臺經濟發展進行引導，在制度設計上留白較多，制度出臺也沒有過于密集。2020年以來平臺經濟逐步發展成熟，政府針對平臺經濟發展中逐步顯露出的重大問題進行系統總結與深入分析，適時推動已有法律的修訂與新法律法規的制定，出臺多項指導意見和指南文件，完善制度體系。

（2）平臺經濟的內生特性

平臺經濟是以技術創新為核心驅動力，以商業模式和管理方式創新為重要特征的新業態，時刻都在經受社會經濟與技術變革的沖擊。這些沖擊會借由現有的平臺經濟生產全過程傳導并影響制度結構，平臺經濟中的制度結構會對這些沖擊進行自發性回應，產生變化或微調。這種現象的持續存在一方面使平臺經濟在內部自發構筑起一系列非正式約束以滿足自身的短期發展需要，減少了政府從外部進行制度供給的必要性，另一方面也增加了平臺經濟系統的復雜性，使得政府在進行制度安排時面臨更多干擾。此外，規則一般是針對過去制定的，很難應對新出現的、預料之外的情況，特別是在創新就是為了繞開不合時宜的規則的時候[11]。平臺經濟本身就是一項顛覆性的創新，平臺企業家或是發現了潛在獲利機會，或是為了繞開傳統經濟中存在的各種壁壘而進行創新。例如“螞蟻金服”等互聯網金融企業一方面通過互聯網與金融深度融合開創新型金融業務模式，在助力小微企業發展、提升金融服務質量和推動構建多層次金融體系的同時實現了自身盈利，另一方面以又金融科技創新為幌子，“鉆空子”以規避金融監管。類似的通過創新以實現制度套利的行為必然影響平臺經濟的發展方向，也使政府進行制度建設的難度加大。

2. 政府對制度安排的綜合考慮過程

政府在進行一項制度安排時，需要經歷至少四個過程：①感知環境并認知到推動制度變遷的可能性與必要性，②選擇合適的制度或創新制度安排，③推動制度變遷的實施，④制度實施取得實質性成效。上述每個環節都受到諸多因素的影響，導致政府對制度安排的綜合考慮過程耗時較長，致使政府制度供給滯后。具體而言，影響因素如下：

（1）信息不完全與信息不對稱

平臺經濟發展的時間短、速度快，對應了全新的供給與需求模式，創造出一套全新的經濟生態系統。一方面，政府部門對于這種新業態認知不足，在制度設計上缺乏可借鑒的經驗，存在信息不完全的狀況。另一方面，政府外在于平臺經濟市場，與平臺經濟市場內部的平臺企業、技術專家和行業協會等相比，所了解的核心信息更少，存在信息不對稱的情況。平臺企業不僅能利用信息上的優勢獲取市場勢力操縱市場，也可以干擾政府的判斷，實現“規制俘獲”。信息不完全與信息不對稱問題使得政府需要花費更多的時間收集可靠和合適的信息來建立對平臺經濟的全面認知，以便進行合適且有針對性的制度安排，從而影響了制度供給的時長。正如2022年6月修改后出臺的《中華人民共和國反壟斷法》是對平臺經濟反壟斷和防止資本無序擴張等問題的有力回應，其修改經歷了修訂草案送審稿和修正草案兩個中間環節，在此過程中市場監管總局與司法部向社會各界公開征求意見，充分參考有關部門、省級政府和部分行業協會、企業等的意見，反復協商溝通，以便充分完善基本法律與制度規制，也為其他配套規定留出空間。

（2）交易成本過高

由于信息不完全與信息不對稱的干擾，加上平臺經濟中出現的是復雜多樣、滲透性強、覆蓋面廣、風險性大的新問題，缺乏可參考的制度安排，政府在前期需要花費較多的搜尋成本收集和處理信息，在制度設計時不僅需要充分運用系統性和前瞻性思維對潛在問題進行預判，還要調整制度安排使之能兼顧多元目標，因此產生高昂的交易成本。此外，政府層面的制度一般為正式制度，其總體交易成本巨大。一方面，正式制度的構建程序復雜，耗時較長，并且需要經過局部試點探索才能全面推廣。例如2019年《國務院辦公廳關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》出臺后，各級地方政府積極開展實踐，為國家頂層設計探路，如江蘇省就于2020年3月發布了《省政府辦公廳關于促進平臺經濟規范健康發展的實施意見》，就“加快完善新業態標準體系”“推進‘互聯網+監管”“推動完善信用體系建設”等二十項重點問題提出意見1。另一方面，正式制度的推廣面臨從舊制度轉向新制度的變革成本、各項制度運行的維護成本以及對平臺經濟發展中自發產生的不合理的非正式制度進行清除、重構或改造的成本。由于交易成本過高，政府會審慎評估進行制度安排的成本和收益，當兩者差距過大時政府會缺乏足夠的變革動機，由此導致制度供給滯后。

（3）制度的作用和時滯的影響

制度作用于一定的經濟目標后，在初期往往效果較微弱，需要歷經一定周期后才逐步顯現出真實的效果，因此制度存在作用時滯[12]。這意味著政府無法及時得到制度實施效果的反饋。現階段，平臺經濟市場發育尚不成熟，抗風險能力不足，但平臺經濟中生產、交換、分配和消費四個環節之間銜接緊密，資源、信息、風險和政策影響等在各個環節之間的傳導速度快。這使得政府必須充分考慮傳導環節中容易產生的“累積效應”以及平臺經濟市場主體對制度反應的“趨同效應”：一方面，在初期密集出臺同種類型制度可能在某一時點使市場遭受產生多重制度效果的疊加沖擊；另一方面，制度的本意在實施過程中容易被誤讀或過度解讀，市場主體對制度安排存在反應過度的可能性，且這種反應會在各主體之間傳遞并形成趨同。因此，政府通常會將一項制度安排拆分為若干階段逐步推進，以便掌握主動權，靈活應對市場反饋并適時調整。

3. 平臺企業和其他利益攸關者的共同參與的影響

（1）政府、平臺企業和其他利益攸關者之間存在利益沖突

在平臺經濟制度建設過程中，平臺企業憑借自身對于領域前沿的了解和在實際經營過程中的主導地位成為制度建設的重要參與者，在部分領域內甚至成為制度建設的引領者。供應商、勞動者、消費者等其他利益攸關者也逐步參與進這一過程中。多方主體的參與必然產生利益沖突，政府在進行制度安排時會受到多股力量的阻撓，因此需要花費更多的時間成本和交易成本去考察各方參與者的真實需求，識別并剔除私人利益與公共利益相抵觸的部分，協調各方的合理利益訴求，最終形成使各方滿意的制度安排。利益沖突的干擾以及政府協調各方的職責的履行均延緩了制度出臺的時間，使得政府制度供給滯后。

（2）信用關系缺失的影響

通常而言，在社會信用制度較完善的情況下，制度的實施與推廣更加容易。平臺經濟的發展推動傳統的人格化交易向非人格化交易轉變，支付寶、微信等在線支付系統的使用，淘寶和京東等電子商務平臺提供的物流追蹤、售后服務、評價系統等服務管理模式的創新使得人們對平臺的信任與依賴度大幅提升。但這種轉變也伴隨著極大的不確定性風險，沖擊著平臺經濟中各方參與者之間的信用關系，影響社會信用制度和社會信用體系的建設與完善，致使平臺經濟發展中的非正式制度（如信用關系等）存在缺失。政府需要花費更多的時間推動信用關系重構，為正式制度的有效實施暢通渠道，利用非正式制度的完善與正式制度形成合力。

綜上所述，政府制度供給滯后現象源于平臺經濟自身發展過程與內生特性的影響，也源于各方利益參與者之間的互動博弈的干擾。此外，由于平臺經濟中問題新穎且復雜，產生速度較快，政府進行制度安排的整體過程耗時較長。因此，政府制度供給滯后其實是制度變遷中的常態現象，某種程度上不可避免也無法被完全消除，但這并不意味著可以對這一現象置之不理。平臺經濟影響程度之大、輻射范圍之廣，前所未有。平臺企業具有天然逐利趨勢，其不良行為極易誘發經濟社會中破壞性、顛覆性的重大風險。政府制度供給滯后會導致平臺經濟中資本無序擴張、野蠻生長的現象發生。這一發展亂象最終會反作用于平臺經濟本身，抑制其健康與可持續發展。為此必須加強對平臺經濟的規制與監管。政府需要加快改善自身制度供給能力，同時引導平臺企業、供應商、勞動者、消費者和其他利益相關者共同參與完善平臺經濟治理框架。

四、 改善平臺經濟政府制度供給滯后的政策建議

制度建設必須因事而制，與時俱進。改善政府制度供給滯后的狀況必須加快構建以政府為主導，平臺企業落實主體責任，供應商、消費者、勞動者等利益攸關者共同參與的治理框架，促使平臺經濟在發展中規范，在規范中發展。為此，必須從以下三個方面入手：

1. 政府發揮主導作用，構建多方利益相關者共同參與的治理框架

作為平臺經濟中制度供給的主要承擔者，政府必須從如下兩方面提升治理效能：其一，全面提升制度供給能力。黨的二十大報告指出，必須堅持“安全第一、預防為主”“推動公共安全治理模式向事前預防轉型”[13]。平臺經濟中的重大風險具有顛覆性危害，政府必須加強形勢研判，強化事前預防和風險預判能力，不能依賴事后處置與補救。政府要縮短制度建設的總體時間，通過組織變革、目標拆分、多頭并進和協同發力等方式提升治理效能。政府要綜合運用好規制與監管手段，一方面要加快構建包含正式制度和非正式制度在內的多層次的制度體系，另一方面要在法律不完備的條件下，加大執法與監管力度，利用監管在制度體系的規制之外形成補充，并為制度的有效實施提供保障。為此必須加快形成事前、事中、事后的全鏈條監管，推動企業形成普遍的監管預期，最終形成全方位、多層次和立體化的規制與監管體系。其二，平臺經濟中的問題產生速度快，形式復雜多樣，單純依靠政府從市場外部進行制度供給，速度較慢，容易耽誤處理問題的最佳時機。因此必須構建以政府為主導，平臺企業、供應商、消費者、勞動者等利益攸關者共同參與的平臺經濟治理框架，在市場內外形成治理合力。政府要發揮好“總攬全局，協調各方”的作用，充分考慮平臺經濟發展需要和各方主體訴求，建立清晰、明確的總體制度框架，設計富有彈性的基礎法律法規，對平臺經濟中常見的經濟行為的合法性做出界定，以指引市場中各類主體行為，激發市場自我凈化功能。政府要引導平臺企業落實主體責任，在市場內部利用產業自我規制打擊不良經營者，處理違規行為，積極引導行業自律，與政府的外部監管形成合力。政府還要引導其他利益攸關者充分發揮社會監督作用，約束平臺企業不良行為，營造良好的平臺經濟發展環境。

2. 平臺企業落實主體責任

平臺企業是數字經濟發展的主導者，處于市場最前沿，對數字經濟的發展動向和潛在漏洞極其敏銳，與市場各主體的聯系更加緊密，既能提出富有前瞻性與針對性的意見彌補政府因信息盲區而產生的決策疏漏，有效減輕政府制度供給壓力，也能通過推進產業自我規制與市場自我規制從市場內部與外部政府形成規制與監管合力，因而是治理框架最重要的參與者。但由于平臺企業將私人利益而非公共利益的最大化作為核心目標，政府必須防止平臺企業在參與制度建設時利用自身信息優勢形成規制俘獲。平臺企業落實主體責任必須做到如下幾點：其一，平臺企業要運用專業知識和技術優勢幫助政府完善數字制度設計，構建數字監管系統，實現精準規制與高效監管。其二，平臺企業要以算法、大數據等關鍵信息技術為支撐，彌補市場機制的缺陷，促進市場功能有效運轉，以市場自我規制約束和引導經濟活動主體行為。平臺企業也要推動產業自我規制，在政府的授權下承擔一定的私人監管功能，協調平臺內經營者、消費者和勞動者等各主體的利益訴求，對市場內的違規行為予以監督與懲罰，維護市場公平秩序。其三，平臺企業需要幫助重構新型社會信任關系，完善信用制度，健全信用體系，提升經濟社會的穩定性，使政府制度的推廣與實施更加順暢。

3. 其他利益攸關者共同參與，形成社會監管合力

供應商、消費者、勞動者等利益攸關者是平臺經濟市場的重要組成部分，能最快最敏銳地發現市場中存在的與人民日常生活息息相關的關鍵問題，有強烈的表達意愿，但一直以來都缺乏參與平臺經濟治理框架的機會。事實上，其他利益攸關者的共同參與能夠進一步健全平臺經濟治理框架，營造良好的平臺生態環境。一方面，這可以讓制度真正反映各利益攸關者的訴求，更好地協調平臺企業私人利益與社會公共利益的關系，讓各方利益攸關者的合法權益得到充分保障，從而增進其對制度的認同，減少制度實施阻力；另一方面，這可以讓各方利益相關者充分發揮外部監督的功能，形成社會監管合力，敦促平臺企業規范發展，優化平臺經濟市場環境。可以從如下三方面入手進行改進：其一，政府牽頭完善線上政策咨詢、政務服務投訴與建議的平臺，針對不同問題開辟專題板塊，暢通供應商、消費者和勞動者等利益攸關者獻策獻言的渠道，提升問題處理與反饋的速度，激發各方利益攸關者的積極性并形成良性循環。其二，平臺應改進現有的信用評分機制，加強對服務評價和聲譽反饋功能的標準化管理，利用用戶評價與評分對平臺內經營者形成有效約束，敦促其合法經營，從而更好地維護供應商、勞動者和消費者的正當、合法權益。大型平臺企業和市場中的行業協會等組織需要通過協商建立適當的信用評分機制，利用各方利益攸關者的反饋對各平臺企業進行約束，營造良性競爭、有序發展的市場運行環境。其三，充分發揮消費者協會和工會等組織的力量，拓寬各方利益攸關者的發聲渠道，增強其維權力量。

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基金項目：江蘇省社科基金重點項目“中國道路與華盛頓共識：一個政治經濟學的比較分析框架”（項目編號：17WTA017）。

作者簡介：張奕涵（1998-），女，南京大學馬克思主義學院碩士研究生，研究方向為馬克思主義中國化、制度經濟學；沈伯平（1969-），男，經濟學博士，南京大學馬克思主義學院教授，碩士生導師，江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心特聘研究員，研究方向為制度經濟學、轉型經濟學、規制經濟學以及馬克思主義中國化。

（收稿日期：2022-09-27 ?責任編輯：蘇子寵）