地方政府債務治理對城市創新的影響研究

王玉興 葉文輝 周靜

摘 要：基于2010—2019年地級市—專利層面的匹配數據，利用 2015年新《預算法》的實施作為政策外生沖擊，采用雙重差分模型，研究地方政府債務規范管理對城市創新的影響。研究發現：地方政府債務的規范管理顯著促進了城市創新水平。平行趨勢檢驗結果表明處理組和對照組在政策沖擊前滿足平行趨勢，說明了基準回歸結果的可信性。安慰劑檢驗的結果表明對城市創新水平的影響是由2015年新《預算法》實施所帶來的。最后通過機制檢驗分析發現，地方政府債務規范管理后，會通過土地出讓和城市投資的增加兩條路徑對城市創新產生激勵作用，因此需要加強地方政府債務的規范管理，并優化土地審批權限，營造良好的創新創造氛圍。

關鍵詞：地方債治理；城市創新；雙重差分模型

［中圖分類號］ F812 ［文章編號］ 1673-0186（2023）003-0061-013

［文獻標識碼］ A ? ? ［DOI編碼］ 10.19631/j.cnki.css.2023.003.005

黨的二十大強調，要堅決打好防范化解重大風險等攻堅戰，嚴格控制財政金融風險，地方債規范管理和控制財政金融系統性風險成為黨和政府關注的大事。改革開放以后特別是市場經濟體系建立以來，伴隨著城市化建設和經濟發展的浪潮，地方政府債務也不斷攀升；2008年國際金融危機沖擊以來，在“四萬億”經濟刺激計劃下，各地方政府債務逐步高企，由此產生了隱性債務，累積形成了一定風險。由此，2015年實施的新《中華人民共和國預算法》（以下簡稱“《預算法》”）對于地方政府舉債的方式、主體、預算管理和違法行為處理進行了詳細而明確的規定［1］，新《預算法》是一部具有劃時代意義的財政性法律文件。

目前，我們除了要防止系統性的財政金融風險以外，還要發揮科技創新的引領作用。創新增強國家競爭力、促進高質量發展具有重要的意義，政府財政支出對于創新具有重要的激勵作用。新《預算法》規定地方債發行要進行總量限額管理，并且對地方政府債務進行嚴格規范，對于不符合相關規定的城投公司進行清理和整頓；地方官員的晉升考核與地方債務掛鉤。新《預算法》實施以后，地方政府必然會壓縮債務規模，這對地區創新會有何影響？

一、制度背景與文獻綜述

地方政府債務的發展是伴隨經濟改革和社會發展進行的，改革開放以后特別是市場化經濟體制確立以來，中國地方政府債務的實踐經歷了由探索到規范發展的時期，具體可分為四個發展階段。

第一階段是探索階段，時間范圍是1987—1996年。這一階段是市場經濟的起步時期，各地方政府的債務規模處于企穩發展階段。這一時間段是融資平臺作為市場主體，開始地方債的運作，承接地方債的建設任務。但是因為處于探索和起步階段，地方債對金融和產業的影響非常有限，具體體現在地方政府下面的融資平臺數量較少、規模有限，以及發行債券的業務非常單一化、主要集中在市政基礎設施建設方面。

第二階段是地方債的穩步發展時期，時間是1997—2007年，受到1997年亞洲金融風暴的影響，中央政府為了應對危機，開始對地方政府進行援助。為了規避當時政策限制，地方政府積極發展融資平臺發行地方債務，這個時期主要是向銀行貸款融資和發行債券的方式，大部分是企業債券，還包括少部分的中期票據和短期債券。此時市場經濟體系已經建立，各地的城市化建設和經濟發展如火如荼，融資平臺公司和國資背景的公司捆綁在一起，地方政府發行的債務以財政專項資金或者基金性收入作為償債來源。

第三階段是地方債快速發展時期，這一時期是2008—2014年，2008年金融危機以后，伴隨著融資平臺的擴大增多和基礎設施建設的完善，地方政府發行債務規模也越來越大；與此同時，伴隨的資金償還壓力和財政金融風險也在逐步加大。雖然中央政府出臺了部分限制和整改的政策規制，但是效果非常有限，本質上沒有對地方債、融資平臺進行實質上規定約束。

第四階段是地方債規范發展時期，也就是新《預算法》頒布以后，這一時間段是從2015年開始。新《預算法》對地方政府的債務發行、管理和融資平臺運作進行了嚴格的規范和限制，地方政府發行債務應當由省級財政廳進行統籌管理，并且地方融資平臺公司應該進行轉型，違規發行債務的行為得到根本性的遏制，以發行債務為主要業務的城投公司轉變成為基礎設施運營和保障的公司，企業治理法人化進一步完善，與地方政府脫鉤加速。

關于地方債務與經濟金融和微觀主體的行為研究由來已久［2］。既有文獻對地方債的研究可以歸納為三類，分別是企業創新、土地出讓、經濟增長。

第一類涉及地方政府債務對企業創新的影響，目前已有較多文獻進行探討。伏潤民、車樹林、馬樹才等結合我國地方政府債務和企業信貸融資的情況進行分析，發現地方政府債務對于實體企業和經濟具有擠出作用，并且具有顯著的異質性特點［3-5］。朱晨赫、熊虎和沈坤榮、熊虎和張郁的研究發現，地方債會在一定程度上抑制企業的創新產出［6-8］。陳旭東研究發現地方政府債務對企業創新具有顯著制約作用，且制約作用存在融資擠出和投資擠出雙重效應［9］。張建順和匡浩宇通過構建強度雙重差分模型顯示地方債治理通過降低企業外部融資成本、防止企業經營金融化兩條路徑對企業創新產生激勵作用［10］。李明認為地方債和創新存在“倒U型”的關系，在空間上具有溢出效應，且區域間的創新效率存在顯著的正向空間自相關特征［11］。劉喜和發現地方政府債務與制造業創新呈顯著的“倒U型”關系，其中地方債對創新的影響具有區域和所有制的異質性特征［12］。楊思瑩發現地方政府舉債提升了城市創新水平，且具有時空異質性和區域異質性［13］。

第二類是關于土地出讓的，吉瑞發現地方債較大程度依靠土地出讓收入，并且財政缺口會加大地方政府融資約束［14］。沈紅波分析了宏觀層面金融因素對微觀實體經濟融資約束的影響，證實了我國上市公司面臨的融資約束現象［15］。我國的土地出讓實行限制性管理，地方政府擁有土地劃撥和轉讓的權力。新《預算法》出臺以后，地方政府出讓用地積極性會變高；因此，地方科研院所和生產型企業，能夠獲得更多的用地并投入創新活動，一定程度上能夠促進創新水平的提高。

第三類文獻主要聚焦于地方債對經濟增長和工業投資的作用，徐長生研究了地方政府債務與經濟增長之關系，發現地方債能夠促進經濟的發展［16］。毛捷、陳詩一分析了地方政府債務與經濟增長等變量間的關系，均發現政府債務與經濟增長間存在倒U型關系，且地方政府債務對經濟增長的影響呈現明顯的區域差異［17-18］。郭步超通過門檻模型發現不同類型國家主體作用機制上顯著的異質性［19］。邱櫟樺利用DSGE模型和動態面板模型研究了地方債與經濟增長的非線性關系［20］。范劍勇和莫家偉研究發現政府債務利用基建和較低的工業用地價格來吸引投資，從而刺激經濟的增長［21］。新《預算法》出臺以后，地方政府債務受到了嚴格限制，會降低社會層面企業等從事創新活動的主體的融資約束，工業產值水平得到了提高，城市創新水平得到了提升。與此同時，地方債務規模的膨脹也影響了城市的產業發展，地方政府的各類支出中，政府性投資與債務有著密切的關系，因此對于債務的管理和引導，會對產業結構和政府投資導向形成影響，不過既有文獻中對于這部分探討相當有限，而且沒有形成一致的結論。一方面，在改革開放以來的經濟增長高速期內，高債務和高投資規模導致的資本積累速度超過了勞動力的增長速度，資本勞動比對產業結構帶來了影響，在地方政府自主發行債務規模受到抑制后，產業結構會出現調整和變遷［22］；另一方面，因為地方政府之間存在博弈和“錦標賽”競爭，很明顯會帶來產業投資偏向上的差異，各地政府為了追求經濟績效，會投資經濟效益明顯的第二產業，而忽略需要長期投資的第三產業［23］，這樣的趨勢在中央政府對地方債務進行控制后表現得更加明顯，政府主導投資抑或是民間資本都會涌入第二產業。

二、機制分析與研究假說

地方政府債務在治理之前處于無序擴張狀態，探討地方債的治理對于城市創新的影響則需要厘清地方政府債務治理后，通過何種機制影響了城市創新水平。具體可分為地方債治理影響城市土地出讓的規模和促進城市投資特別是第二產業投資來影響城市創新水平兩種途徑。

（一）地方債規范管理與土地出讓

在2015年以前，地方政府債務處于擴張狀態，具體表現為政府債務發行與地區土地出讓捆綁在一起，操作模式如圖1所示，基本流程是地方政府將未開發的土地（主要是住宅用地，因為可以個人申請銀行公積金貸款，銀行也樂于接受住宅的抵押）劃撥到地方政府旗下的融資平臺公司；融資平臺將獲得的土地作為公司資產抵押給銀行，并在此基礎上進行融資；隨后，地方政府回購土地，再掛牌進行出讓，此時地方政府依靠出讓土地獲得收入。

2015年新《預算法》實施以后，地方政府舉債規模和方式受到了嚴格的限制，融資平臺公司無法再通過地方政府的儲備土地來獲得融資，也意味著地方政府的儲備土地不能夠成為公司資產，也不能向銀行抵押獲得融資，這樣一來土地作為金融屬性的產品和融資籌碼大大減弱，地方政府通過 “招拍掛”的方式出讓土地。一方面會使得產業用地增多，企業能夠獲取的產業用地面積擴大；另一方面因為沒有融資平臺的參與，土地金融屬性大大弱化，也降低了城市用地成本，這樣的情況下，市場主體獲得土地資源的價格會降低，有利于促進研發投入和技術創新的增長。

因此提出假說1：地方債的治理通過影響城市土地出讓的規模，來影響城市創新水平。

（二）地方債規范管理與城市投資

地方政府債務作為財政政策工具之一，具有明顯的資源配置職能，并且呈現出順周期的特點［24］，對宏觀調控作用明顯。但是值得注意的是，地方政府債務常常具有“擠出效應”，在市場總的資源是一定限額的情況下，會在一定程度上擠占私人部門的投資，原本私人部門應當用這部分資金去擴大再生產或者投資到技術創新領域，結果因為債務規模的膨脹，現在資金轉移到公共部門了，因此會造成社會福利的損失，不利于技術進步和經濟高質量發展。新《預算法》實施以后，地方政府行為受到了嚴格限制，融資平臺也紛紛被清理，這些根本性的限制措施會對市場資源配置產生影響，較為重要的就是對基建和產業投資產生作用。以前融資平臺是地方政府融資的主體，現在受到了嚴格的限制以后，并且不得利用土地注資給銀行抵押，這個時候更多的資源轉向產業市場，政府也會給予一些產業上的支持政策。這些產業上的資助政策和資金上的流入，會帶給當地的市場較大的活力，擴大市場主體（包括企業、高等院校、科研機構）在研發和技術創新領域的投入，以及技術成果向專利進行轉化，會提高地區的創新水平。比較有代表性的像深圳的前海創新產業園、成都高新技術開發區等，都是當地政府脫離了融資平臺以后密集發展起來的高新技術產業基地。

為此提出假說2：地方債的管理通過促進城市投資特別是第二產業投資來推動創新水平的提高。

三、模型構建與數據說明

本文使用的是地級市層面的面板數據匹配地級市創新數據，數據中包含了2 653個地級市2010—2019年的連續觀測值。其中地級市面板數據來自《中國城市統計年鑒》，包括地區GDP、第二產業占比、第三產業占比、地方財政預算收入、地方財政預算支出等指標；地級市創新數據來源于國家知識產權局統計數據，它包含了城市層面的專利申請數量和專利授權的數量。最終形成了我們的地級市—創新面板數據庫。

為了識別出2015年新《預算法》實施對于城市創新的因果效應，我們將其作為準自然實驗的外生性沖擊，通過雙重差分法克服內生性問題和遺漏變量誤差。可以發現，新《預算法》從總體上對地方債務進行了約束，關閉了地方政府隨意發債的“后門”。同時，中央政府規定地方政府發行債務必須通過正規的途徑，并且要關閉地方融資平臺等“后門”。可以看出，在新《預算法》實施以后，地方債的管理從無序到規范化，并且中央政府對地方政府財政管理能力得到了加強。在此背景下，本文按照地方債隱性債務的強度，構建雙重差分模型如下：

Innovationit=α0+α1treat*post+γXit+δi+σt+εit（1）

其中，Innovationit表示城市層面的創新，通過專利申請數和授權數來表示，i表示城市個體，t表示時間；treat表示按照地方債發行的強度劃分的處理組和對照組，其中1表示處理組，0表示對照組；post表示新《預算法》頒布時間的虛擬變量，其中1表示2015年及以后，0表示2015年以前；Xit表示城市層面的控制變量，δi控制了城市層面的固定效應，σt控制了時間層面的固定效應，εit表示隨機擾動項。

四、實證結果與分析

基于2010—2019年度地級市—創新匹配數據，對雙重差分模型進行估計，估計結果如表2所示，分別用專利授權數和專利的申請數作為地區創新的代理變量，然后加入控制變量，其中（1）（2）列表示的是地區的專利授權數；（3）（4）表示的是地區的專利申請數；可以發現，不論是原始回歸，還是加入控制變量以后的回歸，其系數均在1%的水平下顯著為正，并且雙重差分估計項系數沒有發生重大變化，說明我們估計的結果是可靠的。我們以第（2）（4）兩列的結果為主，可以得出新《預算法》實施以后，地方債規范管理以后，有利于促進地區創新水平。這意味著，地方債務的管理不僅降低了地方的隱性債務水平，而且能夠促進地區創新，實現高質量發展。考慮到時間和地區層面異質性的影響，我們在回歸的過程中控制了地區層面和時間層面的固定效應。并且對于標準誤在地區層面進行了聚類。

（一）平行趨勢檢驗

為了保證回歸結果的穩健性，本文借鑒雅各布森（Jacobson）的做法［25］，使用事件研究法（Event Study）驗證強度雙重差分模型的平行趨勢，并且在此基礎上畫出了對應的平行趨勢檢驗圖，詳見圖1。將政策沖擊發生3年以來的年份匯集到政策沖擊發生的前3年，同時，選取了政策沖擊發生后的第一年，隨后畫出平行趨勢檢驗圖，圖1是平行趨勢圖，圖形中的點表示回歸系數的估計值，穿過點并垂直于X軸的藍色實線表示95%水平置信區間。-3～-1表示政策發生前三年到政策發生前一年對應的回歸系數的估計值，0表示政策發生當年回歸系數的估計值，1表示政策發生后一年對應的回歸系數的估計值。在政策沖擊發生前，處理組和控制組的城市在專利申請數方面的差距沒有發生明顯變化，本文中的平行趨勢是滿足的。

（二）安慰劑檢驗

為了檢驗回歸結果的真實性，將新《預算法》頒布的政策提前，分別將新《預算法》政策實施年份提前，假定其發生在2011和2012年，然后對其政策效果進行檢驗。具體的回歸結果見表3所示，其中（1）（2）兩列表示的是假定新《預算法》政策的實施發生在2011年的結果；（3）（4）表示的是假定新《預算法》政策實施在2012年的結果。

由表3可以看到在虛設的新《預算法》實施年份，回歸系數均不顯著，進一步可以說明城市創新的效應的確是由2015年新《預算法》實施帶來的效果。

（三）區域異質性分析

上述我們對于基準回歸以及穩健性進行了檢驗，基準回歸和穩健性的結論都表明新《預算法》出臺以后，對地方債進行限額管理后，顯著地促進了城市創新水平，那么這種促進作用在區域間具有哪些異質性？由于城市創新主要體現在區域層面，因此對于區域進行詳細的分組異質性分析，首先，沿海地區是最早進行改革開放的，城市債務資金管理有著先天優勢，因此首先分為沿海和非沿海進行分析。其次，國內實施西部大開發的戰略，對于西部地區的資金和金融方面有著政策性的扶持，所以再分為西部和非西部地區進一步展開異質性檢驗。

城市所在的區位會影響創新要素的獲取、以及對外交流等，進而會直接關系到創新水平。首先，我們按照《HY/T 094—2022 沿海行政區域分類與代碼》（國家海洋局2022年發布）的分類標準，將城市劃分為沿海地區和非沿海地區，然后分別進行回歸，結果如表2所示，第（1）（3）是沿海地區，第（2）（4）是內陸地區，可以看到，異質性中的回歸系數都是在1%下顯著為正，其中沿海地區的專利授權數和專利申請數的回歸系數都比內陸地區要高，其原因在于，沿海地區城市經濟發達，集聚了全國大部分的資源，城市教育資源集中、人口密度和勞動力素質高，且營商環境、交通便利程度、國外交流便利程度均會遠遠高于內陸地區，便于引進和吸收先進技術轉為專利。

與此同時，我們按照全國人大六屆四次會議公布的“七五”計劃中發布的區位劃分標準，將城市樣本劃分為西部地區和非西部地區，然后分別進行回歸，結果如表5所示，其中第（1）（3）為西部地區，第（2）（4）非西部地區，可以發現，所有的回歸系數都是在5%下顯著為正，其中西部地區的專利授權數的回歸系數比非西部地區要高，但是西部地區的專利申請的回歸系數要小于非西部地區，其原因在于，對比創新環境和市場要素來說，西部地區城市的創新水平存在先天的不足，市場主體創新能力和意愿都要弱于非西部地區，但是西部地區的授權回歸系數較高，表明西部地區的政府和科研創新審批單位對于促進地區創新和發展的意愿是比較強烈的，這些城市的創新能力具有較大的上升空間，由此可見西部地區的創新型城市建設取得了一定的成效。

（四）機制檢驗

以上內容通過豐富的識別檢驗與一系列穩健性分析回答了新《預算法》的出臺是否會影響城市創新的問題。那么我們將繼續考察新《預算法》出臺影響城市創新的具體傳導機制，即回答如何影響城市創新的問題。

上述的實證分析結果表明，新《預算法》的出臺顯著促進了城市創新水平。城市創新需要生產要素的投入，土地作為一種極其重要的生產要素和資源，在城市創新中占有重要的位置，我國的土地出讓實行限制性管理，地方政府擁有土地劃撥和轉讓的權利。新《預算法》出臺后，那么地方政府的資金范圍受到了嚴格的限制。在地方政府債務與土地財政密切相關的條件下，地方政府會通過擴大地方土地出讓權限、增加土地出讓面積，獲得更多的資金；因此，地方科研院所和生產型企業能夠獲得更多的用地投入創新活動，一定程度上能夠促進創新水平的提高。為了對該機制進行考察，本文利用地方土地出讓的對數值作為被解釋變量對交互項treat*post進行回歸，構建模型如下所示：

lnlandit=α0+α1treat*post+γXit+δi+σt+εit（2）

其中，lnlandit表示城市i在第t年土地出讓面積的對數，其他的指標與基準回歸模型保持一致，對應的回歸結果如表6第（1）（2）列所示，可以看到，在城市土地出讓面積作為被解釋變量的回歸中，交互項treat*post的回歸系數通過了10%的顯著性檢驗。可以得出結論，新預算法的出臺是通過擴大地方土地出讓的方式來促進城市創新。

前面的實證分析結果表明，新《預算法》的出臺使得地方債開始實行限額管理，融資平臺受到嚴格限制。創新是工業高質量發展的內生動力，工業產值的增加是創新的外在表現。

假定社會貨幣總量固定，政府通過融資平臺借貸獲得資金渠道被關閉了，會降低社會層面企業等從事創新活動的主體的融資約束，工業產值增加，城市創新水平得到較大的提高。為了對該機制進行考察，本文利用第二產值占GDP的比重（Industrial outputit）作為被解釋變量對交互項treat*post進行回歸，構建模型如下所示：

Industrial outputit=α0+α1treat*post+γXit+δi+σt+εit（3）

其中，Industrial outputit表示城市i在第t年的工業產值，其他的指標與基準回歸模型保持一致，對應的回歸結果如表6第（3）（4）列所示，可以看到，第二產值占GDP的比重作為被解釋變量的回歸中，交互項treat*post的回歸系數通過了1%的顯著性檢驗。可以得出結論，新預算法的出臺是通過擴大城市投資使得工業產值增加的方式從而進一步促進了城市創新。

五、結論和政策建議

本文基于2010—2019年地級市—專利層面的匹配數據，利用2015年新《預算法》實施為政策外生沖擊，通過構建強度雙重差分模型，研究地方政府債務的限額管理對于城市創新的影響。從基準回歸結果來看，可以發現，地方債的限額管理顯著促進城市創新，不論是專利申請還是專利授權方面，都是在1%水平下顯著。平行趨勢檢驗結果表明處理組和對照組在政策沖擊前滿足平行趨勢，說明了基準回歸結果的可信性。安慰劑檢驗的結果表明政策發生確實是由2015年新《預算法》實施所帶來的。最后通過機制分析檢驗，驗證了地方債的限額管理是通過土地出讓和工業產值增加兩條路徑促進了城市創新。

基于上面的研究結論，本文提出如下建議：第一，要在發揮政府規范舉債積極作用的同時，加強對地方債限額管理，嚴格落實中央相關精神，控制地方債的風險，繼續剝離政府機構以外其他主體的債務融資功能，推動平臺公司轉型成為國有企業，并且嚴格在預算限額內發行地方政府債務，優化債券管理和使用，充分高效發揮地方政府債券的功能，促進經濟社會協調發展，妥善處置和化解隱性債務存量；第二，土地要素方面，應著力增強土地管理靈活性，土地進行要素化和指標化的管理，推進“畝產論英雄”戰略，優化用地方式考核，提高土地資源的生產率水平，優化土地存量管理和增量管控，嚴格限制政府土地與融資掛鉤，防范變相的城投融資平臺產生，利用地方債務治理的績效指揮棒，防止出現財政金融風險；第三，從各地區各部門的實際情況出發，從源頭上治理地方債務，嚴堵“后門”防風險，一方面促進更多的資源向社會投資和工業領域聚集，優化債務資金的投向，確保債務資金使用有利于地方產業發展，提升當地市場化水平，促進產業轉型升級和經濟增長，另外一方面建立地方政府的監督考核機制，協同政府財政、稅收、國土資源、城市建設、人民銀行等部門，通過部級聯席會議等方式，共同編織起地方債務管理和風險防控的網絡，在中央會議精神下做好地方債務的管理；第四，政府減少對市場主體的干預，營造良好的創新創造氛圍，完善資本市場制度建設，促進政府和企業的直接融資，逐步減少銀行參與的間接融資，減少市場主體的融資成本，激發市場主體的活力，利用政府融資投資帶動民間投資，推動經濟回到合理區間運行，實現高質量發展。

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Wang Yuxing ?Ye Wenhui ?Zhou Jing

（School of Economics， Yunnan University of Finance and Economics， Kunming， Yunnan 650221）

Abstract： Based on the matching data at the prefecture-level city-patent level from 2010 to 2019， this paper takes the implementation of the new Budget Law in 2015 as a quasi-natural experiment， constructs an intensity double-difference model， and studies the impact of local government debt limit management on urban innovation. Benchmark regression shows that the limit management of local debt significantly promotes urban innovation. The parallel trend test results show that before the implementation of the new "Budget Law"， the control group and the treatment group meet the common trend assumption， and after the implementation of the new "Budget Law"， the local debt limit management has a sustained impact on promoting urban innovation. The results of the placebo test showed that the policy was indeed brought about by the implementation of the new Budget Law in 2015. Finally， through the mechanism test and analysis， this paper finds that the governance of local government debt has an incentive effect on urban innovation through the expansion of land transfer and the increase of urban investment. This paper provides some experience and reference for improving urban debt management in the new era.

Key Words： Local government debt governance; City innovation; Difference-in-Differences model